30 de ani de drept de proprietate

Studiu publicat în volumul 30 de ani de INM. 30 de ani de Drept, Ed. Hamangiu, 2022, p. 158-192.

§1. Contextul general și social. Privire asupra măsurilor reparatorii în alte state

Sarcina legiuitorului este aceea de a recepta necesități sociale, a analiza dacă acestea emană de la majoritatea societății și, într‑o astfel de situație, să procedeze la transformarea necesităților sociale în norme juridice. Una dintre aceste necesități sociale ale societății românești este și problema proprietăților confiscate de stat în perioada comunistă. Reglementările adoptate în 21 de ani au reprezentat încercări nereușite de a soluționa juridic aceste necesități sociale, se arăta în anul 2014, în expunerea de motive a inițiativei legislative pentru modificarea alin. (5) al art. 21 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989^[1].

Atât Constituția României, cât și reglementările Codului civil și ale altor acte normative naționale, precum și internaționale utilizează noțiunile de proprietate și drept de proprietate.

Dreptul de proprietate este, conform Codului civil pus în aplicare la 1 decembrie 1865, în vigoare în anul 2002, care constituie momentul de început, din punct de vedere temporal, al prezentării de față, dreptul ce are cineva de a se bucura și a dispune de un lucru în mod exclusiv și absolut, însă în limitele determinate de lege. Nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauză de utilitate publică și primind o dreaptă și prealabilă despăgubire.

Aceste prevederi erau în vigoare în timpul regimului comunist instaurat în Româ­nia în anul 1947, însă, începând cu acel an, au fost emise mai multe acte normative și acte de dispoziție ale organelor locale ale administrației de stat prin care mai multe categorii de imobile au trecut în proprietatea statului. Ulterior, după căderea regimului comunist în decembrie 1989, statul român a adoptat o serie de legi în scopul reparării acestor încălcări ale dreptului de proprietate petrecute în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989. Astfel, au fost adoptate Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului^[2] și Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989, legi care au instituit principiul restituirii imobilelor preluate abuziv de către stat și, în ca­zul în care restituirea în natură nu este posibilă, al acordării unor despăgubiri. În ceea ce privește terenurile agricole, au fost adoptate Legea fondului funciar nr. 18/1991^[3], Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991^[4] și Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprie­tate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997^[5].

Ulterior, constatându‑se necesitatea îmbunătățirii și modificării cadrului nor­mativ care reglementează domeniul restituirii proprietăților preluate în mod abuziv, a fost adoptată Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justi­ției^[6], scopul său declarat în expunerea de motive fiind asigurarea corelării nor­mative în materia restituirii proprietăților pe domenii de reglementare.

În expunerea de motive a actului normativ menționat, s‑au constatat tergiver­sa­rea soluționării notificărilor depuse de către persoanele îndreptățite și haosul creat de Legea nr. 18/1991 în materia reconstituirii proprietăților funciare, arătân­du‑se că sursa celor mai multe abuzuri a constat în deturnarea regulii vechiului ampla­sa­ment, care a devenit excepție.

Astfel, s‑a considerat necesar ca, în materia aplicării legilor din domeniul resti­tuirii proprietăților preluate abuziv de către regimul comunist, să prevaleze princi­piul restituirii în natură și, numai în cazurile în care acesta nu se poate aplica din motive obiective, cum ar fi faptul că imobilul nu mai există sau a intrat în circuitul civil, să fie acordate măsuri reparatorii în echivalent.

În ceea ce privește această categorie de măsuri reparatorii, este de menționat că, deși Legea nr. 112/1995 a instituit o plafonare a despăgubirilor, la adoptarea Legii nr. 247/2005 s‑a considerat oportun a nu se plafona prin lege despăgubirile acordate foștilor proprietari, pentru asigurarea egalității de tratament între titularii dreptului de proprietate care au beneficiat de restituirea în natură și beneficiarii despăgubirilor.

Conform unei estimări avansate de Guvernul României în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României^[7], valoarea necesară pentru plata despăgubirilor prevăzute de legile referitoare la despăgubiri se ridică la suma de 21 miliarde euro.

Pentru a avea o imagine de ansamblu a situației generate de preluarea imobilelor de către stat în timpul fostelor regimuri și adoptarea ulterioară a unor legi speciale de reparație, în cauza menționată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a realizat o scurtă analiză a legislațiilor altor state din Europa Centrală și de Est în materie de restituire sau de despăgubire pentru bunurile naționalizate înainte de 1989. Astfel, s‑a constatat că, în anii de după cel de‑al Doilea Război Mondial, regimurile comu­niste din numeroase țări din Europa Centrală și de Est au naționalizat și expropriat masiv imobile, precum și structuri industriale, bancare, comerciale și agricole. După înlăturarea regimurilor comuniste, la începutul anilor 1990, au fost adoptate măsuri de restituire în multe dintre aceste țări, modalitățile și întinderea restituirilor fiind diferite, generate de situații politice și juridice diferite.

Există state – Azerbaidjan, Bosnia‑Herțegovina și Georgia – care nu au adoptat măsuri legislative cu privire la restituirea sau despăgubirea pentru bunurile naționa­li­zate ori confiscate, precum și state – Polonia – a căror legislație nu prevede resti­tuirea sau despăgubirea generală pentru bunurile confiscate ori naționalizate. Res­trictivă este și legislația ungară, care prevede despăgubirea parțială pentru daunele cauzate de stat bunurilor cetățenilor sub forma unei sume de bani sau a unor cupoane de despăgubire, fiind stabilit un plafon. Majoritatea legislațiilor în cauză limitează dreptul la restituire sau la despăgubire la anumite categorii de bunuri ori de persoane, fiind fixate și termene, uneori foarte scurte, pentru prezentarea cere­rilor. Anumite legislații exclud de la restituire sau de la despăgubire mai multe cate­gorii de bunuri, cum ar fi terenurile și clădirile al căror aspect a fost modificat, bunu­rile care și‑au pierdut aspectul inițial sau bunurile care au dispărut ori care au fost distruse. De asemenea, în anumite legislații sunt excluse bunurile care au fost priva­tizate, bunurile militare, bunurile culturale sau sociale ori obiectele aflate sub pro­tecția statului, precum și clădirile administrative ale autorităților de stat sau locale. Conform legislației din Republica Moldova, terenurile, pădurile, plantațiile plu­rianua­le sau bunurile care au fost confiscate din motive fără nicio legătură cu repre­siunea politică sunt, de asemenea, excluse de la restituire. În Lituania, restituirea este posibilă numai pentru imobilele cu destinația de locuință.

În Rusia și în Ucraina, bunurile care au fost naționalizate conform legislației în vigoare la data respectivă sunt excluse de la restituire sau de la despăgubire.

În ceea ce privește formele de despăgubire și limitările lor, mai multe țări au instituit dreptul la o despăgubire sub forma unui bun echivalent, de aceeași natură cu bunul naționalizat sau confiscat sau posibilitatea de a oferi un bun de altă natură, o sumă de bani, bonuri de compensare, titluri sau obligațiuni de stat ori părți sociale într‑o întreprindere publică. La stabilirea cuantumului despăgubirii se are în vedere în principal valoarea de piață a bunului la momentul deciziei de restituire sau de despăgubire ori la momentul confiscării, iar în alte cazuri sunt aplicabili alți factori sau un coeficient prevăzut de lege. Anumite legislații stabilesc plafoane pentru despăgubire sau plăți eșalonate.

§2. Opțiunea legiuitorului român în materia reparațiilor acordate pentru imobilele preluate în mod abuziv

În toate cazurile, restituirea nu este un drept absolut și poate fi supusă unor con­diții sau limitări numeroase. Același lucru este valabil și pentru dreptul la despă­gubire.

Totuși, astfel cum a constatat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Păduraru împotriva României^[8], Convenția nu impune statelor contractante nicio obligație specifică de reparare a nedreptăților sau prejudiciilor cauzate înainte ca ele să fi ratificat Convenția. De asemenea, art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție nu poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege condi­țiile în care ele acceptă să restituie bunurile ce le‑au fost transferate înainte să rati­fice Convenția. Adoptarea unor legi care să prevadă restituirea bunurilor confiscate sau despăgubirea persoanelor victime ale unor astfel de confiscări necesită o vastă analiză a numeroase aspecte de ordin moral, juridic, politic și economic. Con­side­rând un lucru normal ca legiuitorul să dispună de o mare marjă de apreciere în ceea ce privește politica economică și socială, Curtea a declarat că respectă modul în care acesta concepe imperativele „utilității publice”, cu excepția cazului în care aprecie­rea sa se dovedește complet lipsită de o bază rezonabilă.

În cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, Curtea Europeană a consta­tat că statul român a optat – spre deosebire de alte state care au suferit o schimbare similară de regim politic în 1989 – pentru principiul despăgubirii integrale pentru privările de proprietate care au avut loc în perioada regimului comunist. În acest sens, Curtea Europeană a constatat că, pentru privări de proprietate suferite acum circa 60 de ani, cum era cazul reclamantelor din respectiva speță, legislația română prevede, în lipsa unei posibilități de restituire, acordarea unei despăgubiri într‑un cuantum egal cu valoarea de piață pe care bunul naționalizat ar avea‑o astăzi.

Astfel cum s‑a arătat mai sus, statele contractante nu au o obligație specifică de reparare a nedreptăților sau prejudiciilor cauzate înainte ca ele să fi ratificat Conven­ția, însă, atunci când un stat contractant, după ce a ratificat Convenția, inclusiv Protocolul nr. 1, adoptă o legislație care prevede restituirea totală sau parțială a bu­nurilor confiscate de către un regim anterior, o astfel de legislație poate fi conside­rată ca și cum ar genera un nou drept de proprietate protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 în favoarea persoanelor care întrunesc condițiile de restituire, principiu expus de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Viașu împotriva României^[9].

Acest principiu s‑a dovedit a fi sursa celor mai des constatate încălcări ale Con­ven­ției europene a drepturilor omului în această materie, date fiind dificultățile majore întâmpinate în aplicarea legislației speciale privind restituirea bunurilor confiscate. În acest sens, Curtea Europeană a statuat, în cauza Păduraru împotriva României, că, atunci când principiul restituirii proprietăților confiscate în mod abuziv a fost deja adoptat de către un stat, incertitudinea cu privire la punerea în practică a acestui principiu, fie ea de ordin legislativ, administrativ sau legat de practicile apli­cate de autorități, poate genera, atunci când persistă în timp și în lipsa unei reacții coerente și rapide din partea statului, o omisiune a acestuia de a‑și îndeplini obligația de a asigura exercitarea efectivă a dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.

§3. Evoluția legislației și jurisprudenței în România. Principalele soluții pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele împotriva României în materie

În ceea ce privește evoluția legislativă din România, etapa anterioară anului 1995 se caracterizează prin lipsa unei legislații speciale care să reglementeze regimul juri­dic al imobilelor naționalizate. În această etapă, instanțele s‑au considerat compe­tente să soluționeze litigiile referitoare la aceste imobile, stabilind dacă dispozițiile diferitelor decrete de naționalizare respectau condițiile de fond și de formă prevă­zute de constituțiile în vigoare la momentul adoptării lor și tratatele internaționale la care România era parte. O mare parte a litigiilor viza măsura naționalizării aplicată prin Decretul nr. 92/1950, instanțele considerând că aceasta era contrară Constitu­ției din 1948, în vigoare la data adoptării decretului, prevederilor Codului civil în materie de proprietate și tratatelor internaționale la care România a aderat. Astfel, art. 481 C.civ. 1864 statua că nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, decât pentru cauză de utilitate publică și printr‑o dreaptă și prealabilă despăgubire. În consecință, preluarea de către stat, fără plată, a bunului în temeiul Decretului nr. 92/1950 a încălcat dispozițiile menționate. De asemenea, s‑a considerat că prelua­rea imobilului de către statul român nu putea fi legitimă, dat fiind faptul că acest decret contravenea art. 8 și art. 10 din Constituția României privind ocrotirea dreptului de proprietate, precum și textului art. 17 parag. 1 și 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, ratificată de România la momentul respectiv, care prevede că orice persoană are dreptul la proprietate, atât singur, cât și în asociere cu alții, și nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa.

La acel moment, Curtea Supremă de Justiție a confirmat această practică a instanțelor, situație constatată și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Brumărescu împotriva României^[10]. Analizând jurisprudența Curții Supreme de Justiție de dinainte de 2 februarie 1995, Curtea Europeană a reținut că instanța supremă națională a statuat că instanțele – cărora legea le conferă o competență generală de soluționare –, hotărând cu privire la acțiunea în revendicare promovată de reclamant, nu au făcut altceva decât să aplice Decretul nr. 92/1950. Mai precis, au aplicat, pe de o parte, dispozițiile care exclud de la naționalizare anumite bunuri imobile și dispozițiile privind restituirea bunurilor în caz de aplicare abuzivă sau eronată, pe de altă parte.

Ulterior însă, prin hotărârea nr. 1 din 2 februarie 1995, Secțiile Unite ale Curții Supreme de Justiție au schimbat jurisprudența Secției civile cu privire la restituirea imobilelor naționalizate prin Decretul nr. 92/1950. Cu o majoritate de 25 de voturi împotriva a 20, s‑a hotărât că instanțele judecătorești nu au atribuția de a cenzura și dispune restituirea imobilelor naționalizate prin Decretul nr. 92/1950 și că numai legea poate dispune cu privire la conformitatea naționalizărilor efectuate în temeiul Decretului nr. 92/1950 cu dispozițiile actualei Constituții.

La 29 ianuarie 1996 a intrat în vigoare Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, care a stabilit, în art. 1, că foștii proprietari – persoane fizice –, precum și moștenitorii foștilor proprietari ai imobilelor cu destinația de locuințe, trecute ca atare în proprietatea statului sau a altor persoane juridice, după 6 martie 1945, cu titlu, și care se aflau în posesia statului sau a altor persoane juridice la data de 22 decembrie 1989, beneficiază de măsurile reparatorii prevăzute de această lege.

În ceea ce privește felul măsurilor reparatorii, legea a stabilit că persoanele men­ționate beneficiază de restituirea în natură, prin redobândirea dreptului de proprie­tate asupra apartamentelor în care locuiesc în calitate de chiriași sau a celor care sunt libere, iar pentru celelalte apartamente primesc despăgubiri.

De asemenea, legea permitea vânzarea către chiriași a imobilelor trecute în pa­tri­moniul statului în baza unui titlu, această din urmă noțiune cunoscând o evoluție a reglementării care a generat o practică neunitară generalizată și sancționată ulterior prin hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului.

Astfel, la data de 23 ianuarie 1996, a fost publicată în Monitorul Oficial^[11] H.G. nr. 20/1996 pentru aplicarea Legii nr. 112/1995, conform căreia erau considerate ca fiind preluate, cu titlu, în proprietatea statului imobilele cu destinația de locuințe trecute ca atare în proprietatea statului, în baza unei prevederi legale în vigoare la data respectivă, cum ar fi: Decretul nr. 92/1950, Decretul nr. 142/1952, Decretul nr. 111/1951, Decretul nr. 218/1960, Decretul nr. 712/1966, Legea nr. 4/1973, Decretul nr. 223/1974, precum și alte asemenea acte normative, inclusiv hotărâri ale fostului Consiliu de Miniștri sau ale Guvernului. Conform aceleiași hotărâri, sunt considerate ca fiind trecute fără titlu în posesia acestuia și nu intră sub incidența Legii nr. 112/1995 locuințele care au fost preluate de stat în fapt, în condițiile inexistenței unei reglementări legale care să reprezinte temeiul juridic al constituirii dreptului de proprietate al statului. Astfel, pentru a se stabili că preluarea a fost realizată în baza unui titlu, era suficient ca statul să invoce un act normativ în vigoare la momentul naționalizării, legea neimpunând verificarea cerințelor de fond și de formă prevăzute de respectivele acte normative.

La data de 18 februarie 1997, a fost publicată în Monitorul Oficial^[12] H.G. nr. 11/1997 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 20/1996, conform căreia erau considerate ca trecute, cu titlu, în proprietatea statului acele imobile care erau folosite ca locuințe și care au fost preluate în proprietatea statului cu respectarea legilor și decretelor în vigoare la data respectivă, cum sunt: Decretul nr. 92/1950, Decretul nr. 111/1951, Decretul nr. 142/1952, Legea nr. 4/1973 și Decretul nr. 223/1974.

În ceea ce privește Decretul nr. 92/1950, pentru ca imobilul să fie considerat ca fiind trecut cu titlu în proprietatea statului, era necesar să se constate respectarea prevederilor art. I pct. 1‑5 și ale art. II din decret, precum și respectarea identității între persoana menționată ca proprietar în listele‑anexă la decret și adevăratul proprietar al imobilului la data naționalizării.

Nu intrau astfel sub incidența Legii nr. 112/1995, fiind considerate ca fiind tre­cute fără titlu în posesia statului, locuințele care au fost preluate de stat cu neres­pectarea prevederilor legale în vigoare la data respectivă sau care au intrat în pose­sia acestuia în condițiile inexistenței unei reglementări legale care să reprezinte te­meiul juridic al constituirii dreptului de proprietate al statului, adică preluate în fapt. Acestea puteau face obiectul cererilor de restituire sau de acordare a despăgubirilor formulate de persoanele îndreptățite pe cale judecătorească, potrivit dreptului comun.

În cauza Păduraru împotriva României, prin Hotărârea din 1 decembrie 2005, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat aceste reglementări și a constatat că, dacă pentru a verifica „titlul” statului, așa cum este el definit prin H.G. nr. 20/1996, ar fi fost de ajuns să consulte listele anexate la Decretul nr. 92/1950, imobilul fiind considerat ca naționalizat „cu titlu” dacă ar fi figurat pe aceste liste, noua cerință legală introdusă prin H.G. nr. 11/1997 presupunea demersuri supli­mentare: admi­nistrația era obligată să verifice, pe de o parte, dacă există identitate între persoana care figura ca proprietar pe listele întocmite pentru aplicarea decretului și ade­văratul proprietar la data naționalizării și, pe de altă parte, dacă adevăratul pro­prietar nu a fost exclus de la aplicarea decretului prin prevederile art. II din acesta. Având în vedere aceste modificări legislative în privința definiției „titlului” statului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat, în cauza menționată, că acțiunile autorităților administrative în cauză s‑au datorat, cel puțin în parte, incertitudinii generale în privința conținutului acestei noțiuni.

Ulterior, pe plan intern, în ceea ce privește competența instanțelor judecătorești de a soluționa litigiile generate de preluarea abuzivă a imobilelor de către stat, ulterior adoptării Legii nr. 112/1995 și actelor normative emise în aplicarea acesteia, la data de 28 septembrie 1998, Curtea Supremă de Justiție, constituită în Secțiile Unite, a hotărât în unanimitate să revină asupra hotărârii sale din data de 2 februarie 1995, conform căreia tribunalele nu aveau competența să soluționeze litigiile privind încălcări ale dreptului de proprietate comise între anii 1944 și 1989. Astfel, Curtea Supremă de Justiție a stabilit că instanțele judecătorești sunt competente să judece toate acțiunile deduse judecății prin care se reclamă încălcarea dreptului de proprietate și a celorlalte drepturi reale, intervenite în perioada 1944‑1989.

O nouă modificare a conținutului noțiunii de titlu al statului a avut loc prin Legea nr. 213/1998. Astfel, la data de 24 noiembrie 1998, a fost publicată în Monitorul Ofi­cial^[13] legea menționată, privind proprietatea publică și regimul juridic al a­ces­teia, care a instituit o nouă condiție de valabilitate a titlului statului, aceasta fiind condi­ționată de respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. În cazul în care titlul statului nu este valabil, neîndeplinind cerințele arătate, acesta nu a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilelor, care pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație. Legea a stabilit expres că instanțele judecătorești sunt competente să stabilească valabili­tatea titlului statului.

În contextul legislativ expus, se poate constata că sfera imobilelor a căror vânza­re a fost permisă de Legea nr. 112/1995 a suferit modificări succesive într‑o perioa­dă scurtă de timp, ceea ce a generat practică administrativă și judiciară inconsec­ventă, astfel cum a constatat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Pădu­raru împotriva României: instanțele au admis acțiunile în revendicare introduse împo­triva statului atunci când au considerat că decretul de naționalizare a fost apli­cat cu încălcarea condițiilor enunțate de acesta, fie în cazul unei persoane excluse de la aplicarea Decretului de naționalizare nr. 92/1950, fie pentru nerespec­tarea for­malităților administrative prevăzute de Decretul de naționalizare nr. 223/1974; în anumite cazuri, Curtea Supremă de Justiție a hotărât că, prin aplicarea noii condiții introduse de Legea nr. 213/1998, anumite decrete de naționalizare încălcau constituțiile în vigoare la momentul adoptării lor și tratatele internaționale la care România era parte, că Decretul nr. 92/1950 contravenea Constituției din 1948 și că Decretul nr. 223/1974 era contrar Constituției din 1965 din cauza caracterului său discriminatoriu, precum și că Decretele nr. 218/1960 și nr. 712/1966 nu respectau dispozițiile Constituțiilor din 1952 și 1965. Totuși, în alte cazuri, Curtea Supremă de Justiție, urmată de o altă parte a instanțelor, a considerat că Decretul nr. 223/1974 a reprezentat un titlu valabil al statului, iar în altele că acesta era contrar Constituției din 1965 și Declarației Universale a Drepturilor Omului din 1948. De asemenea, instanțele au considerat fie că Decretul nr. 92/1950 contravine Constituției din 1948, fie că acesta reprezintă un „titlu valabil” al statului.

În acest context, în cauza Păduraru împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat că practica instanțelor naționale nu este constantă atunci când trebuie să decidă dacă Decretul nr. 92/1950 sau Decretul nr. 223/1974 era sau nu conform cu constituțiile în vigoare la momentul aplicării lui și putea să constituie, așadar, un „titlu” al statului. Această lipsă de coerență a rezultat atât din modificările legislative și jurisprudențiale privind posibilitatea instanțelor de a analiza titlul statului, cât și din interpretările diferite pe care acestea le‑au dat în această problemă de drept, precum și din modificările succesive ale legislației privind conținutul noțiunii de titlu al statului. Curtea Europeană a observat și că această evoluție normativă a avut loc în timpul derulării procedurilor de vânzare a imo­bilelor foștilor proprietari, ceea ce a condus la situații în care un imobil consi­derat, în momentul vânzării către terți, ca preluat cu titlu de către stat să fie ulterior considerat ca fiind preluat fără titlu.

Pe lângă divergențele de jurisprudență generate de modificările conținutului noțiunii de titlu al statului, în funcție de care se aprecia, în raport de reglementarea incidentă la un moment dat, asupra legalității înstrăinării către terți a imobilului după intrarea în vigoare a Legii nr. 112/1995, această din urmă problemă a primit soluții neunitare și din cauza aprecierilor diferite asupra instituției vânzării bunului altuia și a raportului cu acțiunea în revendicare introdusă de către fostul proprietar înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001. Această situație a fost examinată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a constatat că, în cazul în care vânzătorul nu este proprietarul bunului vândut, legile române nu sancționează explicit vânzarea bunului altuia, care nu este reglementată într‑un act normativ, însă dreptul fostului proprietar este păstrat în condițiile în care contractul de vânza­re‑cumpărare încheiat între vânzătorul neproprietar și cumpărător nu are efect obligatoriu decât în privința lor, bunul nefiind astfel scos din patrimoniul adevă­ratului său proprietar.

În cadrul procesual al acestor litigii, instanțele au considerat că soarta contrac­tu­lui depinde de buna‑credință sau reaua‑credință a părților contractante. Dacă păr­ți­le au fost de rea‑credință la încheierea contractului, știind că vânzătorul nu era pro­prietarul bunului, se considera că această vânzare reprezintă o operațiune specu­lativă, cu o cauză ilicită, lovită astfel de nulitate absolută. În situația în care cel puțin cumpărătorul a încheiat contractul cu bună‑credință, având convingerea că vânză­torul prezenta toate însușirile cerute de lege pentru a putea transfera dreptul de proprietate, contractul este lovit de nulitate relativă. În consecință, fostul proprietar nu poate cere anularea contractului, deoarece nu este parte la contract, însă el are posi­bilitatea de a‑și apăra dreptul de proprietate pe calea unei acțiuni în reven­dicare.

Ulterior, situația contractelor de vânzare‑cumpărare încheiate în temeiul Legii nr. 112/1995 în raport de respectarea dispozițiilor acestei legi și de buna‑credință a părților a fost reglementată de Legea nr. 10/2001. Astfel, la data de 14 februarie 2001, a fost publicată în Monitorul Oficial^[14] Legea nr. 10/2001 privind regimul juri­dic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989, care a consacrat principiul restituirii în natură a imobilelor preluate în mod abuziv de stat, una dintre excepții fiind aceea prevăzută de art. 18 lit. d), și anume situația în care imobilul a fost înstrăinat fostului chiriaș cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu desti­nația de locuințe, trecute în proprietatea statului. Art. 46 alin. (2) din lege prevedea că actele juridice de înstrăinare, inclusiv cele făcute în cadrul procesului de priva­tizare, având ca obiect imobile preluate fără titlu valabil, sunt lovite de nulitate absolută, în afară de cazul în care actul a fost încheiat cu bună‑credință.

Este de menționat că art. 2 alin. (2) din lege, care prevedea că persoanele ale căror imobile au fost preluate fără titlu valabil își păstrează calitatea de proprietar avută la data preluării, pe care o exercită după primirea deciziei sau a hotărârii judecătorești de restituire, a fost abrogat prin Legea nr. 1/2009^[15].

În cauza Păduraru împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că doctrina română și instanțele naționale cunosc cel puțin cinci inter­pre­tări diferite, adesea contradictorii, ale art. 18 lit. d) și art. 46 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 și ale efectelor lor. Astfel, Curtea a constatat că, printr‑ojurisprudență constantă, Curtea Supremă de Justiție a respins ca inadmisibile acțiunile în reven­dicare a imobilelor naționalizate, introduse de fostul proprietar împotriva statului sau împotriva cumpărătorilor după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001. Într‑o serie de decizii mai recente, Curtea Supremă de Justiție a respins acțiunile în reven­dicare introduse după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001 de către fostul pro­prietar împotriva cumpărătorului, indicând faptul că validarea de către instanțe a vânzării bunului altuia consolida transmiterea dreptului de proprietate asupra bunu­lui în patrimoniul cumpărătorului, un asemenea efect fiind inerent contractului de vânzare și neputând fi anulat prin compararea titlurilor concurente asupra ace­luiași bun. De asemenea, s‑a constatat că, în alte decizii, Curtea Supremă de Justiție a respins acțiunile în revendicare introduse împotriva cumpărătorului, aplicând teoria aparenței în drept, fără a explica în ce constă eroarea comună și invincibilă și care era diferența dintre aceasta și simpla bună‑credință a cumpărătorului; a consta­tat eroarea „publică” a cumpărătorilor în momentul vânzării, deoarece aceștia au consi­derat, în momentul vânzării, că statul era adevăratul proprietar al imobilului; s‑a reținut buna‑credință a cumpărătorilor, deoarece au crezut că statul este adevă­ratul proprietar. Curtea Europeană a constatat că, în mai multe rânduri, considerând că art. 46 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 era aplicabil în procedurile introduse înainte ca această dispoziție să fie adoptată, Curtea Supremă de Justiție a respins acțiunea în revendicare introdusă de fostul proprietar împotriva cumpărătorului, prevalân­du‑se de buna‑credință a cumpărătorului; în anumite hotărâri a considerat că nulitatea absolută a vânzării constituia o premisă indispensabilă a admiterii acțiunii în revendicare împotriva cumpărătorului, însă în alte cazuri a respins acțiunea în revendicare datorită bunei‑credințe a cumpărătorului, fără a face trimitere la Legea nr. 10/2001.

Interpretarea noțiunii de bună‑credință și partea care are sarcina probei în această privință au format, de asemenea, obiectul practicii neunitare a instanțelor. Curtea Supremă de Justiție a statuat^[16] că, de regulă, actele juridice de înstrăinare a imobilelor preluate fără titlu valabil sunt lovite de nulitate absolută. Același text, art. 46 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, statuează că sunt exceptate de la această sanc­țiune extremă actele juridice de înstrăinare care au fost încheiate cu bună‑cre­dință, fără să se facă vreo distincție în ceea ce privește buna‑credință a participan­ților la actul de înstrăinare. De aceea, este suficient ca unul dintre subiecți să fie de bună‑credință, pentru ca actul supus analizei să se încadreze în situația de excepție menționată. În aplicarea textului menționat, instanța are posibilitatea ca, în raport de probele administrate, să stabilească existența relei‑credințe la încheierea actelor de înstrăinare și numai în acest caz se poate constata nulitatea absolută. Din econo­mia Legii nr. 10/2001, rezultă că buna‑credință constă în credința dobândito­rilor că au contractat cu adevăratul proprietar, cu respectarea prevederilor legale în vigoare la data perfectării actelor. În speța respectivă, s‑a considerat că ambele categorii de condiții sunt întrunite, pentru că, în situația în care reclamantul nu și‑a manifestat în niciun fel intenția de a redobândi proprietatea părinților săi, pârâții nu puteau avea niciun dubiu că imobilul nu ar aparține statului. În plus, actele au fost încheiate după expirarea termenului de 6 luni lăsat la dispoziția foștilor proprietari pentru a‑și exprima opțiunea între a obține restituirea în natură sau despăgubiri, iar prevederile art. 9 din Legea nr. 112/1995 prevedeau posibilitatea cumpărării aces­tor locuințe numai de către chiriași. Obiectul contractelor a constat în bunuri care, în accep­țiunea cel puțin a dobânditorilor, aparțineau vânzătorului, neputând fi reținută nici cauza ilicită, expresie a poziției subiective a părților față de actul juridic încheiat, respectiv ignorarea sau, dimpotrivă, cunoașterea de către cumpărător a faptului că bunul înstrăinat nu ar aparține vânzătorului.

În ceea ce privește regimul probator al bunei‑credințe, în conformitate cu art. 1899 alin. (2) C.civ. 1864, buna‑credință este prezumată și obligația de a face dovada relei‑credințe îi revine celeilalte părți, existând însă și situații în care a fost analizată proba administrată de cumpărător pentru dovedirea bunei sale credințe în sensul că a îndeplinit diligențe rezonabile pentru a cunoaște situația juridică a imo­­bilului. Astfel, Curtea Supremă de Justiție a reținut că imobilul în litigiu, preluat de stat fără titlu, în temeiul Decretului nr. 223/1974, nu putea constitui obiect al vân­­zării în favoarea chiriașilor, iar încălcarea interdicției legale atrage nulitatea operațiu­nii juridice încheiate în disprețul prohibiției, sancționabilă cu nulitatea abso­lută, prin fraudarea legii. Această încălcare intenționată, a ambelor părți, a dispo­ziți­ilor legale imperative cu ocazia încheierii actului juridic le este deopotrivă imputabi­lă, cumpă­rătoarea, persoană fizică, neputând invoca cu succes necunoaș­terea legii. Aflând că foștii proprietari revendică imobilul, pârâtul era dator să suspende proce­dura administrativă a vânzării, așa cum pretinde art. 1 alin. (6) din H.G. nr. 11/1997, însă acesta a ignorat dispoziția legală evocată și a încheiat contractul de vânza­re‑cum­părare. Buna‑credință, de care a încercat intimata‑pârâtă să se prevaleze pentru a menține contractul de vânzare‑cumpărare, nu poate singură valida opera­țiu­nea juridică. Sub aspect juridic, soluția ar avea suport în principiul validității apa­renței de drept, exprimat prin adagiul „error communis facit jus”, pentru incidența căruia se impune întrunirea, printre altele, a două condiții cumulative: eroarea cu privire la calitatea de proprietar a vânzătorului să fie comună (unanimă) și, totodată, invin­cibilă (de neînvins), iar cea de‑a doua este condiția bunei‑credințe a subdobân­ditorului, care trebuie să fie perfectă, adică lipsită de orice culpă sau chiar îndoială imputabilă acestuia. Curtea Supremă a constatat că, potrivit doctrinei, caracterul comun și invincibil al erorii nu se prezumă, el trebuie dovedit de subdobânditor, dovadă pe care intimata‑pârâtă nu a oferit‑o, iar buna‑credință nu pare a fi lipsită de îndoială, întrucât, dobândind folosința în calitatea de chiriașă a apartamentului în anul 1995, ea știa sau putea să știe că apartamentul a aparținut unei familii care a părăsit țara, iar după 1995, la adoptarea Legii nr. 112/1995, că poate fi revendicat de foștii proprietari. Ea putea și chiar trebuia să se intereseze și să obțină informații privitor la intenția reclamanților‑intimați de a‑și redobândi proprietatea, pasivitate care poate fi imputabilă intimatei‑pârâte^[17].

Într‑o altă speță, Curtea Supremă de Justiție a constatat^[18] că preluarea de către stat a apartamentului a fost făcută în baza Decretului nr. 223/1974, dar valabilitatea titlului emis în condițiile în care deciziile emise în aplicarea decretului nu au fost comunicate nu este în concordanță nici măcar cu prevederile acestui decret. În ceea ce privește buna‑credință, Curtea Supremă a constatat că aceasta este prezumată în principiu, însă, în cazul din speță, nu poate fi reținută, deoarece vânzarea s‑a per­fectat pe parcursul judecării respectivului proces. Din această împrejurare rezul­tă, evident, reaua‑credință a vânzătorului. În ceea ce privește reaua‑credință a pârâtei cumpărătoare, aceasta rezidă din aceea că, urmărind să încheie un contract de vânzare‑cumpărare, avea obligația de a cunoaște care este titlul de proprietate al vânză­torului, fiind de neconceput ca, în calitate de cumpărător al unui bun impor­tant, cum este un apartament, să nu efectueze un minim de diligențe pentru a afla situația juridică a imobilului. Dacă ar fi făcut aceste minime diligențe, ar fi aflat că pe rolul instanței se află un proces de revendicare a apartamentului. Curtea Su­premă a considerat că prevederile Legii nr. 10/2001 nu sunt aplicabile cauzei, însă, chiar dacă s‑ar aplica în cauză art. 46 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, pârâta, pentru considerentele arătate, nu a fost un cumpărător de bună‑credință.

În același sens, într‑o altă speță, Curtea Supremă de Justiție a reținut^[19] nulitatea absolută a contractului de vânzare‑cumpărare pentru cauză ilicită, conform art. 966 și art. 968 C.civ. 1864, întrucât părțile contractului de vânzare au cunoscut situația juridică a imobilului în litigiu, acționând în cunoștință de cauză. Contestarea titlului statului, de către adevărații proprietari ai imobilului, rezultând din cererea de restituire în natură formulată în temeiul Legii nr. 112/1995 și din acțiunea în reven­dicare formulată în justiție, putea fi cunoscută la momentul contractării, cu minime diligențe, de cumpărătoare, lucru ce exclude buna sa credință la încheierea con­tractului. Verificarea faptului dacă imobilul a făcut obiectul unei cereri de restituire, formulată în temeiul Legii nr. 112/1995, sau al unei acțiuni în revendicare s‑ar fi înscris în cadrul minimelor diligențe pe care cumpărătorul trebuia să le facă înainte de încheierea actului de dobândire, pentru că numai astfel buna sa credință, înte­meiată pe eroarea comună și invincibilă asupra calității de proprietar a vânzătorului, este lipsită de orice culpă sau îndoială, cu consecința salvării actului de la nulitate. Legea ocrotește buna‑credință înțeleasă ca atitudine a aceluia care a făcut demer­suri pentru a afla care este situația juridică a bunului; doar o astfel de conduită poate duce la recunoașterea valabilității actului încheiat cu un neproprietar. În speță, este exclusă buna‑credință a pârâtei cumpărătoare care, cu minime diligențe, putea să afle că titlul statului a fost contestat prin demersurile făcute de adevărații proprie­tari la comisia de aplicare a Legii nr. 112/1995 și în instanță.

Totuși, în altă speță, Curtea Supremă de Justiție a considerat^[20] că lipsa diligenței din partea pârâtei în vederea cunoașterii situației imobilului pe care avea să îl dobândească este fără relevanță juridică. Instanțele au reținut corect că, în ciuda desființării titlului statului, actul de înstrăinare a bunului, încheiat cu titlu oneros, își păstrează efectele și trebuie menținut, deoarece pârâta subdobânditoare a fost de bună‑credință. Absența unui minim de diligențe din partea pârâtei, situație învede­rată de reclamantă, este fără relevanță juridică, de vreme ce nulitatea absolută a vânzării putea fi pronunțată dacă acest act juridic ar fi avut o cauză ilicită sau ar fi existat fraus omnia corrumpit, ceea ce, materialmente, a rămas nedovedit. Curtea Su­premă a constatat că menținerea actului atacat are ca principal efect transmi­terea dreptului de proprietate asupra bunului în patrimoniul subdobânditorului. Un asemenea efect este de esența contractului de vânzare‑cumpărare și nu poate fi anihilat, implicit, prin compararea titlurilor. Această operațiune vizează, exclusiv, ipoteza, inexistentă în speță, când ambele părți ale revendicării produc titluri deriva­te care emană de la autori diferiți și care sunt fără vreo legătură între ele. Or, în cauza de față, titlurile invocate sunt, în succesiunea lor, într‑o strânsă legătură, ba­zată, mai întâi, pe existența unui autor comun care a transmis derivat proprietatea bunului, iar, apoi, pe intervenția legii care, originar, a dispus preluarea bunului de către stat și, prin convenție, înstrăinarea lui către pârâtă. În acest cadru, ipoteza cerută probațiunii prin compararea titularilor este absentă, ceea ce caracterizează ca ilegal și excesiv procedeul instanțelor de a înlătura, pe o asemenea cale, efectul translativ de proprietate al aparenței de drept, existentă, necontestat în chiar viziu­nea lor, prin soluția pronunțată de păstrare a actului de înstrăinare.

Modificările legislative succesive expuse mai sus, însoțite de o practică admi­nis­tra­tivă defectuoasă și divergențe de jurisprudență, au generat mai multe cate­gorii de situații în care s‑au constatat încălcări ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului. Astfel, au existat situații în care reclamantul a obținut o hotărâre judecătorească prin care s‑a constatat nelegalitatea naționalizării imobilului, iar pârâtul, de regulă autoritate administrativă locală, a fost obligat să restituie bunul. Cu toate acestea, astfel de hotărâri judecătorești nu au putut fi executate, din cauza vânzării respectivului imobil înainte sau chiar după finalizarea procesului și respingerii ulterioare a acțiunilor având ca obiect anularea contractelor de vânzare‑cumpărare. Într‑un astfel de context, Curtea Europeană a constatat, în cauza Păduraru împotriva României, că, de la intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, reclamantul, care deține un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, nu mai poate introduce o acțiune în revendicare a apartamentului, deoarece jurispru­dența constantă a celei mai înalte instanțe a statului consideră că o asemenea acțiune trebuie respinsă ca inadmisibilă. Chiar presupunând că ar fi putut introduce o asemenea acțiune, șansele sale de succes ar fi fost cel mult incerte, deoarece Curtea Supremă de Justiție respinge în mod sistematic acțiunile în revendicare atunci când constată buna‑credință a cumpărătorilor. În ceea ce privește existența dreptului patrimonial care se analizează ca un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, a fost avută în vedere forma în vigoare la acel moment a art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, care prevedea în mod expres că persoanele pro­prietare ale unor imobile pe care statul și le‑a însușit fără titlu valabil își păstrează calitatea de proprietar. Prin urmare, Curtea Europeană a statuat că nu este vorba despre un nou drept, ci despre recunoașterea explicită și retroactivă a supraviețuirii vechiului drept.

În cauza Viașu împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că o decizie administrativă a autorității locale competente prin care i se re­cunoaște părții interesate un drept la reparație este suficientă pentru a crea un „in­teres patrimonial” apărat de art. 1 din Protocolul nr. 1 și că, prin urmare, ne­executarea unei astfel de decizii constituie o ingerință în sensul primei fraze din pri­mul paragraf al acestui articol. Astfel, neexecutarea unei decizii administrative care recunoaște dreptul la o despăgubire într‑un cuantum pe care aceasta îl stabilește reprezintă o ingerință în sensul primei fraze din primul paragraf al acestui articol, astfel cum a stabilit Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Elias împotriva României^[21]. De asemenea, neexecutarea unei hotărâri judecătorești ce recunoaște un drept la despăgubire, chiar dacă suma nu a fost stabilită, constituie o ingerință în dreptul de proprietate în sensul primei fraze din primul paragraf al art. 1 din Pro­tocolul nr. 1, situație reținută de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Deneș și alții împotriva României^[22].

Ulterior, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat, în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, că transformarea într‑o „valoare patrimonială”, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, a interesului patrimonial ce rezultă din simpla constatare a ilegalității naționalizării este condiționată de întrunirea de către partea interesată a cerințelor legale în cadrul procedurilor prevăzute de legile de reparație și de epuizarea căilor de atac prevăzute de aceste legi. În respectiva speță, Curtea a observat că nicio instanță sau autoritate administrativă internă nu le‑a recunoscut reclamantelor în mod definitiv un drept de a li se restitui imobilul în litigiu. Hotă­rârile invocate de reclamante, deși toate constată că naționalizarea întregului imobil a fost ilegală, nu constituie un titlu executoriu pentru restituirea acestui aparta­ment. În consecință, Curtea Europeană a considerat că acest imobil nu reprezintă un „bun actual” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, de care reclamantele s‑ar putea prevala. Totuși, dacă constatarea judiciară a naționalizării abuzive a imobilului nu atrage după sine în mod automat un drept de restituire a bunului, Curtea a observat că ea dă dreptul la o despăgubire.

Curtea Europeană a constatat incertitudinea rezultată din repetatele modificări legislative și a considerat, în cauza Păduraru împotriva României, că este de netă­găduit faptul că numeroase proceduri judiciare, fie în revendicare, fie în anulare a contractelor de vânzare‑cumpărare, cum sunt și cele introduse de reclamant în res­pec­tiva speță, își au originea în această incertitudine și că instanțele au fost chemate să soluționeze astfel de litigii, deși nu dispuneau de un cadru legislativ destul de previzibil și de coerent. În această privință trebuie constatat, pe de o parte, că erau posibile multiple interpretări juridice ale noțiunii de „titlu” al statului și, pe de altă parte, că noțiunile de „bună‑credință” a cumpărătorului, de „aparență în drept”, precum și legăturile acestora cu acțiunea în revendicare nu erau clar reglementate, ceea ce a condus la diferite concluzii juridice asupra aceleiași chestiuni de drept prezentate în fața diferitelor instanțe naționale.

De asemenea, Curtea a constatat că această complexitate a problemelor pe care instanțele trebuie să le rezolve s‑a datorat, cel puțin în parte, lipsei unei definiții clare și coerente a bunei‑credințe și a unei metode uniforme de apreciere a sarcinii și a obiectului probei acesteia. La aceasta se adaugă definiția fluctuantă a noțiunii de „titlu” al statului, foarte importantă pentru a stabili dacă cumpărătorii aveau cum să își dea seama că statul nu era proprietarul bunului la momentul vânzării, precum și lipsa de precizie în ceea ce privește cunoașterea celui care trebuia să îndeplinească diligențele rezonabile pentru a clarifica situația juridică a unui imobil pus în vânzare de către stat. Pentru Curte, astfel de chestiuni nerezolvate de instanțele sesizate cu acțiunea în anulare a contractelor de vânzare‑cumpărare, introdusă de reclamant, reflectă incertitudinea generală ce plana asupra definiției și a aprecierii bunei‑cre­dințe în dreptul intern.

În cauza Păduraru împotriva României, Curtea Europeană a analizat jurispru­dența instanțelor naționale în acțiunile în revendicare înainte și după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001. Astfel, Curtea a constatat că, în ceea ce privește acțiunea în revendicare, înainte de adoptarea Legii nr. 10/2001, jurisprudența stabilise că, în caz de vânzare a bunului altuia, acțiunea în revendicare introdusă de adevăratul pro­prietar împotriva terțului subdobânditor de bună‑credință era admisibilă, putând fi realizată o comparare a titlurilor concurente asupra bunului aflat în litigiu. În astfel de litigii, aparența în drept, nereglementată de lege și, conform Guvernului, con­tes­tată de majoritatea autorilor, era interpretată și subordonată nu numai bunei‑cre­din­țe a cumpărătorului, ci și existenței unei erori comune și invincibile. După intra­rea în vigoare a Legii nr. 10/2001, excepțiile par să fi devenit regulă, iar Curtea Su­pre­mă de Justiție a respins acțiunile în revendicare fie reținând doar buna‑credință a dobânditorilor, fie considerând că legiuitorul se prevalase de buna‑credință a cumpărătorului prin Legea nr. 10/2001, fie apreciind ca aplicabilă aparența în drept interpretată într‑un sens larg, fără a face o distincție clară între eroarea comună și invincibilă și buna‑credință. În plus, în mai multe rânduri, Curtea Supremă de Justiție a refuzat să procedeze la compararea titlurilor, considerând că o confirmare pe cale juridică a valabilității vânzării bunului altuia ar fi consolidat ipso jure transmiterea dreptului de proprietate asupra bunului în patrimoniul cumpărătorului, efect care nu ar putea fi anulat de compararea titlurilor. Curtea a observat că nici măcar Curtea Supremă de Justiție nu avea o jurisprudență unitară asupra chestiunilor de drept aflate în discuție.

Curtea a concluzionat că, în lipsa unui mecanism care să asigure coerența practi­cii instanțelor naționale, asemenea divergențe profunde de jurisprudență, ce persis­tă în timp și țin de un domeniu ce prezintă un mare interes social, sunt de natură să dea naștere unei incertitudini permanente și să diminueze încrederea publicului în sistemul judiciar, care reprezintă una dintre componentele fundamentale ale sta­tului de drept.

Situația în care statul a vândut unor terți imobilul, înainte ca problema legalității naționalizării să fi fost tranșată definitiv de instanțe, a fost analizată de Curtea Euro­peană a Drepturilor Omului și în cauza Străin și alții împotriva României^[23]. În acea speță, curtea de apel, deși constatase nelegalitatea naționalizării și, pe cale de con­se­cință, dreptul de proprietate al reclamanților, a refuzat să dispună restituirea imo­bilului către reclamanți, având în vedere vânzarea bunului încheiată între timp. Astfel, a confirmat în mod definitiv imposibilitatea reclamanților de a‑și recupera bunul în cauză. În această situație, Curtea Europeană a constatat necesară exami­narea proporționalității ingerinței, scop în care trebuie avute în vedere modalitățile de compensare prevăzute de legislația națională. În această privință, Curtea a sta­tuat deja că, fără plata unei sume rezonabile în raport cu valoarea bunului, privarea de proprietate constituie, în mod normal, o atingere excesivă și că lipsa totală a despăgubirilor nu poate fi justificată în domeniul art. 1 din Protocolul nr. 1 decât în împrejurări excepționale. Totuși, Curtea a arătat că absența totală a despăgubirilor nu se poate justifica nici măcar în context excepțional, în prezența unei atingeri aduse principiilor fundamentale consacrate prin Convenție. În acest sens, Curtea Europeană a constatat că art. 1 din Legea nr. 10/2001 acordă dreptul la restituire sau la despăgubire persoanelor deposedate abuziv de bunul lor. Cu toate acestea, legea nu cuprinde nicio dispoziție specifică privind dreptul la despăgubire în caz de recunoaștere pe cale judecătorească a caracterului abuziv al privării, atunci când această recunoaștere a intervenit înaintea intrării în vigoare a legii, precum și în cazul în care privarea de proprietate a rezultat din vânzarea bunului intervenită după 22 decembrie 1989, așa cum se prezintă cazul în speță. Presupunând totuși că Legea nr. 10/2001 constituie baza legală pentru o cerere de despăgubire, după cum susține Guvernul, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat, la acel mo­ment, că art. 21 din lege precizează că o viitoare lege va stabili modalitățile, suma și procedurile de despăgubire, însă nu s‑a votat nicio lege de despăgubire. În conse­cință, Curtea Europeană a considerat că Legea nr. 10/2001 nu oferă reclamanților posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate în cauză.

Având în vedere importanța finalizării procesului de restituire a imobilelor pre­luate în mod abuziv de către regimul comunist, în vederea respectării angajamen­telor asumate de România pentru aderarea la Uniunea Europeană, sunt necesare îmbunătățirea și modificarea cadrului normativ care reglementează acest domeniu, s‑a arătat în expunerea de motive a Legii nr. 247/2005. Astfel, la data de 22 iulie 2005 a fost publicată în Monitorul Oficial Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, care a modificat legile speciale privind stabilirea și acordarea măsurilor reparatorii pentru imobilele preluate abuziv de regimul comu­nist. De asemenea, legea a reglementat sursele de finanțare, cuantumul și proce­dura de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor care nu pot fi restituite în na­tu­ră, re­zultate din aplicarea Legii nr. 10/2001, a O.U.G. nr. 94/2000 privind retro­cedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România^[24], a O.U.G. nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparținut comu­nită­ților cetățenilor aparținând minorităților naționale din România^[25]. Legea nr. 247/2005 a suferit ulterior numeroase modificări^[26].

În perioada următoare, Înalta Curte de Casație și Justiție a pronunțat, în proce­dura recursului în interesul legii, câteva decizii prin care a stabilit principii vizând modul de aplicare a normelor speciale în materia imobilelor preluate abuziv. Astfel, prin Decizia în recurs în interesul legii nr. XX din 19 martie 2007^[27], Înalta Curte, Secțiile Unite, a afirmat competența instanțelor judecătorești de a soluționa fondul notificărilor formulate de foștii proprietari în temeiul Legii nr. 10/2001, stabilind că dispozițiile art. 26 alin. (3) din acest act normativ trebuie interpretate în sensul că instanța de judecată este competentă să soluționeze pe fond nu numai contestația formulată împotriva deciziei/dispoziției de respingere a cererilor prin care s‑a soli­citat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci și acțiunea persoanei în­drep­tățite în cazul refuzului nejustificat al unității deținătoare sau al entității învesti­te cu soluționarea de a răspunde la notificarea persoanei îndreptățite. Înalta Curte de Casație și Justiție a avut în vedere cazul în care unitatea învestită cu soluțio­narea notificării nu respectă obligația instituită prin art. 25 și art. 26 din Legea nr. 10/2001, de a se pronunța asupra cererii de restituire în natură ori să acorde persoanei în­drep­tățite în compensare alte bunuri sau servicii ori să propună acordarea de despăgubiri, în termen de 60 de zile de la înregistrarea notificării sau, după caz, de la data depunerii actelor doveditoare. Într‑un astfel de caz, lipsa răspun­sului unității deținătoare, respectiv al entității învestite cu soluționarea notificării echivalează cu refuzul restituirii imobilului, iar un asemenea refuz nu poate rămâne necenzurat, pentru că nicio dispoziție legală nu limitează dreptul celui care se consideră nedrep­tățit de a se adresa instanței competente, ci, dimpotrivă, însăși Constituția prevede, la art. 21 alin. (2), că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului oricărei per­soane de a se adresa justiției pentru apărarea intereselor sale legitime.

Raportul dintre dreptul comun și dispozițiile speciale în materie a fost examinat în Decizia nr. (LIII) 53 din 4 iunie 2007^[28], având ca obiect interpretarea dispozițiilor art. 35 din Legea nr. 33/1994, decizie prin care Înalta Curte de Casație și Justiție, Secțiile Unite, a constatat că normele legale aflate în conflict în cazul imobilelor expropriate în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989, respectiv dispozițiile Codului civil și cele ale Legii nr. 10/2001, vizează situații născute sub imperiul legii vechi, durabile însă în timp, prin efectele lor juridice, generate uneori de ineficaci­tatea actelor de preluare. Înalte Curte a arătat că, deși avantajos, prin posibilitatea părților de a avea acces direct la instanțele judecătorești, dreptul comun, fiind rigid și conservator în câmpul său de aplicare, a fost înlocuit cu Legea nr. 10/2001, care cuprinde atât norme speciale de drept substanțial, cât și reglementarea unei pro­ceduri administrative, obligatorie, prealabilă sesizării instanței. Înalta Curte a consi­de­rat că, prin dispozițiile sale, Legea nr. 10/2001 a suprimat, practic, posibilitatea recurgerii la dreptul comun în cazul ineficacității actelor de preluare a imobilelor naționalizate și, fără să diminueze accesul la justiție, a adus perfecționări sistemului reparator, subordonându‑l, totodată, controlului judecătoresc prin norme de pro­cedură cu caracter special. Astfel, pentru a obține decizia sau hotărârea judecă­torească de restituire, este necesară parcurgerea procedurii speciale prevăzute în Legea nr. 10/2001, cu excluderea procedurii de drept comun.

În același sens, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 373 din 4 mai 2006^[29], că Legea nr. 10/2001 recunoaște persoanelor îndreptățite la restituirea imo­bilelor preluate abuziv calitatea de proprietar avută la data preluării, însă restituirea în natură a imobilului și implicit exercitarea dreptului de proprietate se fac numai în urma constatării dreptului de proprietate, fie prin decizie a autorității administrative implicate în aplicarea legii, fie prin hotărâre judecătorească, în cazul în care deciziile acesteia sunt atacate în justiție.

În cazul acțiunilor întemeiate pe dispozițiile dreptului comun, având ca obiect re­ven­dicarea imobilelor preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989, acțiuni formulate după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, a existat, de asemenea, practică judiciară neunitară, această situație formând obiectul Deciziei în interesul legii nr. 33 din 9 iunie 2008^[30]. Prin această decizie, Înalta Curte de Casa­ție și Justiție, Secțiile Unite, a stabilit că, în ipoteza menționată, concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform princi­piului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială. În cazul în care sunt sesizate neconcordanțe între legea specială, respectiv Legea nr. 10/2001, și Convenția europeană a drepturilor omului, aceasta din urmă are prioritate. Această prioritate poate fi dată în cadrul unei acțiuni în reven­dicare, întemeiată pe dreptul comun, în măsura în care astfel nu s‑ar aduce atingere unui alt drept de proprietate ori securității raporturilor juridice.

La data de 3 februarie 2009 a fost publicată în Monitorul Oficial Legea nr. 1/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989. În expunerea de motive a acestui act normativ s‑a arătat că Legea nr. 10/2001 a pre­lungit termenul de revendicare a imobilelor preluate abuziv, iar chiriașii de bună‑cre­­­dință, care au urmat prevederile Legii nr. 112/1995, au ajuns în stradă pentru că au respectat legea. În consecință, prin Legea nr. 1/2009, art. 7 din Legea nr. 10/2001, care preve­dea principiul restituirii în natură a imobilelor preluate abuziv, a fost completat cu un nou alineat, în sensul că nu se restituie în natură, ci doar în echivalent, imobilele care au fost înstrăinate în baza Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare, cu respectarea condițiilor cerute de lege. De asemenea, a fost introdusă dis­po­ziția conform căreia, în cazul în care imobilul a fost vândut cu respectarea pre­vederilor Legii nr. 112/1995, cu modifi­cările ulterioare, persoana îndreptățită are drep­tul numai la măsuri reparato­rii prin echivalent pentru valoarea de piață cores­punzătoare a întregului imobil, teren și construcții, stabilită potrivit standardelor inter­naționale de evaluare. Posi­bilitatea de a opta între acțiunea în revendicare și proce­dura specială de restituire prevăzută de Legea nr. 10/2001 a fost expres eliminată, legea stabilind că persoana îndreptățită are obligația de a urma calea prevăzută de această lege, după intrarea ei în vigoare.

§4. Evoluția mecanismului măsurilor reparatorii în echivalent

În ceea ce privește măsurile reparatorii în echivalent, în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat mecanis­mul introdus prin Legea nr. 247/2005 pentru plata despăgubirilor, constatând că legile anterioare referitoare la despăgubiri au fost modificate substanțial, fiind sta­bilită în mod special o procedură administrativă unificată pentru cererile referitoare la bunuri ce intră sub incidența Legilor nr. 1/2000 și nr. 10/2001 și a O.U.G. nr. 83/1999 și nr. 94/2000. Rolul principal în punerea în aplicare a acestei legi a fost încredințat celor două structuri nou‑înființate: Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. Prin Legea nr. 247/2005 a fost înființat, în vederea plății despăgubirilor stabilite de Comisia Centrală, un organism de plasament colectiv de valori mobiliare numit Fondul „Proprietatea”, care, în termen de 30 de zile de la crearea sa, trebuia să ia măsurile necesare, în vederea cotării acțiunilor sale la bursă, pentru ca beneficiarii deciziilor de despăgubire emise în baza legilor de restituire să își poată vinde acțiunile și să încaseze prețul în orice moment. Începând din luna iulie 2005, Legea nr. 247/2005 a fost modificată de mai multe ori, atât în ceea ce privește funcționarea și finanțarea Fondului „Proprietatea”, cât și în ceea ce privește modalitățile de calcul și proce­durile de acordare a despăgubirilor.

Totuși, Curtea Europeană a constatat că Legea nr. 247/2005 nu stabilește nici termenele, nici ordinea în care Comisia Centrală trebuie să examineze dosarele. La data de 28 februarie 2006, Comisia Centrală a hotărât ca ordinea de analizare a dosarelor să fie aleatorie. La data de 16 septembrie 2008, aceasta a revenit asupra hotărârii sale și a stabilit că dosarele trebuie examinate în ordinea înregistrării lor. 

Pe plan intern, aplicarea dispozițiilor cuprinse în titlul VII din Legea nr. 247/2005, privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, în cazul deciziilor/dispozițiilor emise anterior intrării în vigoare a acelei legi, contestate în termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001, astfel cum aceasta a fost modificată ulterior, a generat o diversitate de soluții. În acest context, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secțiile Unite, a procedat, prin Decizia pronunțată în recurs în interesul legii nr. (LII) 52 din 4 iunie 2007^[31], la interpretarea dispozițiilor art. 16 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. Conform alin. (1) al articolului menționat, în forma în vigoare la acel moment^[32], deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele condu­cătorilor administrației centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s‑au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demo­late depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces‑verbal de predare‑primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a acestei legi. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001, care nu au fost soluționate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces‑verbal de predare‑primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Sta­bilirea Despăgubirilor, însoțite de deciziile/dispozițiile emise de entitățile înves­tite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridi­ce care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii defi­nitive a deciziilor/dispozițiilor sau, după caz, a ordinelor.

Înalta Curte a considerat că, așa cum reiese din cele două alineate menționate ale art. 16 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, legiuitorul a înțeles să facă distincție între notificările ce erau deja soluționate la data intrării în vigoare a acestei legi, prin consemnarea în cuprinsul unor decizii/dispoziții a sumelor ce urmau a fi acordate ca despăgubire, ipoteză la care se referă alin. (1), și notificările care nu erau încă solu­ționate într‑o asemenea modalitate, în privința cărora s‑a reglementat, în cuprinsul alin. (2), să fie predate Secretariatului Comisiei Centrale, însoțite de documentele cu propuneri de acordare a despăgubirilor.

Înalta Curte a constatat că notificările cu privire la care există practică neunitară sunt cele ce se referă în principal la dispozițiile alin. (1) al art. 16 din titlul VII din Legea nr. 247/2005, însă, din perspectiva reglementării de ansamblu a conținutului art. 16 alin. (1) și (2) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, prin notificări soluționate până la data intrării în vigoare a noii legi nu pot fi înțelese decât acele notificări pe baza cărora entitățile învestite au emis decizii sau dispoziții motivate prin care au stabilit acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent, precum și cuantumul aces­tora, neatacate în instanță în termenul prevăzut în art. 24 din Legea nr. 10/2001, devenit art. 26 după republicare. De aceea, deciziile sau dispozițiile care se aflau pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a noii legi, ca urmare a atacării lor cu contestație, ca și cele care au fost ulterior atacate pe această cale, în termenul pre­văzut de lege, nu mai pot fi trimise Secretariatului Comisiei Centrale pentru Sta­bili­rea Despăgubirilor, ci rămân supuse controlului instanțelor judecătorești, sub aspec­tul legalității și temeiniciei, atât timp cât acestea au fost învestite cu o cale de atac legal exercitată, în raport cu prevederile art. 24 (26) din Legea nr. 10/2001, astfel cum acestea erau în vigoare la data emiterii actului.

Astfel, Înalta Curte a stabilit că prevederile cuprinse în art. 16 și următoarele din Legea nr. 247/2005, privind procedura administrativă pentru acordarea despăgubi­rilor, nu se aplică deciziilor/dispozițiilor emise anterior intrării în vigoare a legii, contestate în termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005.

În ceea ce privește cererile transmise Comisiei Centrale în temeiul Legii nr. 247/2005 și care nu au făcut obiectul unei hotărâri, Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat că instanțele nu se puteau substitui Comisiei Centrale pentru stabilirea despăgubirilor. Într‑o decizie de speță^[33], Înalta Curte a considerat că sunt aplicabile dispozițiile art. 16 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, în sensul că stabilirea valorii efective a măsurilor reparatorii prin echivalent se face de către Comisia Cen­trală pentru Stabilirea Despăgubirilor, iar reclamantul, în cazul în care este nemul­țumit de această valoare, va putea să o conteste în fața instanței de contencios administrativ, această procedură fiind stabilită de legiuitor tot în cuprinsul titlului VII al Legii nr. 247/2005. Această constatare a fost făcută de instanța supremă în contextul în care ambele dispoziții din speță erau emise după modificarea Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, această din urmă lege stabilind calea de urmat în cazul acordării de măsuri reparatorii prin echivalent, procedura respectivă fiind prevăzută în titlul VII al acestei legi, în acest sens fiind și dispozițiile Deciziei nr. 52/2007 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În același sens^[34], Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că în mod corect instanța de apel nu a obligat la plata despăgubirilor și a constatat doar că reclamanta este persoană îndreptățită la măsuri reparatorii prin echivalent, pentru construcția demolată. După apariția Legii nr. 247/2005, care a modificat Legea nr. 10/2001, competența de stabilire a cuantumului despăgubirilor revine Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, și nu Prefecturii, cum era în vechea reglementare a Legii nr. 10/2001. Este adevărat că, în actuala formă a Legii nr. 10/2001, cuantumul despăgubirilor este stabilit după o procedură specială de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar faptul că instanța de apel a reținut o valoare aproximativă rezultată din raportul de expertiză efectuat în cauză, în ceea ce privește cuantumul despăgubirilor, nu poate conduce la concluzia că decizia este nelegală, acest cuantum fiind doar un punct de pornire în ceea ce privește evaluarea pe care o va face Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor, reclamanta având deschisă calea unei eventuale acțiuni în fața instanței de contencios administrativ, în cazul în care va fi nemulțumită de cuantumul despăgubirilor stabilite. Ceea ce interesează în mod esențial este faptul dacă reclamanta este persoană îndreptățită la despăgubiri prin echivalent pentru construcția demolată, or, acest lucru a fost stabilit în mod legal de către instanța de apel.

§5. Eficiența procedurilor de acordare a măsurilor reparatorii

Implementarea măsurilor privind retrocedările a fost criticată de Curtea Euro­peană a Drepturilor Omului, care a constatat, în cauza Viașu împotriva României, care viza aplicarea legilor de fond funciar, că dificultățile de ordin organizatoric ale autorităților competente sunt consecința modificărilor repetate pe cale legislativă ale mecanismului de restituire. Curtea a considerat, în numeroasele hotărâri împo­triva României (Străin și alții, Păduraru, Porteanu^[35]), că aceste modificări au fost inoperante în plan practic și că au creat un climat de incertitudine juridică. Curtea a arătat că această incertitudine a fost denunțată de diferite instanțe judecă­torești române, inclusiv de instanța supremă, care au încercat, fără un succes durabil, să elimine „echivocul situațiilor juridice incerte” și „să sancționeze lipsa de diligență din partea autorităților competente”.

În cauza menționată, Curtea Europeană a considerat că trebuie să analizeze dacă termenul necesar autorităților române pentru a îi restitui reclamantului terenul sau de a îi plăti o despăgubire nu a supus partea interesată unei sarcini disproporționate și excesive și a constatat că, dacă posibilitatea de a transforma creanța împotriva statului având ca obiect restituirea într‑o creanță privind dreptul la despăgubire era clar prevăzută de art. 3 și art. 4 din Legea nr. 1/2000, situația este mai puțin clară pentru neexecutarea creanței în despăgubire și chiar și mai puțin clară pentru transformarea acestei creanțe din nou, după 6 ani de neexecutare, într‑o creanță privind restituirea bunului.

Curtea Europeană a constatat că, în respectiva speță, au trecut mai mult de 8 ani de la decizia de restituire către reclamant a suprafeței de teren și mai mult de 6 ani de la validarea înscrierii creanței sale împotriva statului, fără ca acesta să obțină executarea deciziilor sau cea mai mică despăgubire în locul terenurilor și pentru întârzierea în executare. Acționând astfel, autoritățile l‑au împiedicat pe reclamant să se bucure de bunul la care are dreptul de mai mulți ani. În consecință, Curtea Europeană a apreciat că justul echilibru care trebuie păstrat între protecția pro­prietății reclamantului și cerințele interesului general a fost distrus și că reclamantul a suportat o sarcină specială și exorbitantă, astfel încât a concluzionat că a avut loc încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.

O altă importantă hotărâre prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat eficiența procedurii speciale instituite prin Legea nr. 10/2001 în scopul aprecierii măsurii în care a fost respectat dreptul de acces la o instanță garantat de art. 6 parag. 1 din Convenție a fost pronunțată la data de 13 ianuarie 2009 în cauza Faimblat împotriva României. În această hotărâre, Curtea Europeană a arătat că dreptul de acces la o instanță nu este absolut, fiind supus unor limitări implicit acceptate, în special în ceea ce privește condițiile de admisibilitate a unei acțiuni, deoarece aceasta impune, prin însăși natura sa, o reglementare de către stat, care se bucură, în această privință, de o anumită marjă de apreciere. Totuși, aceste limi­tări nu îi pot restricționa unui justițiabil accesul liber într‑un asemenea mod sau într‑o asemenea măsură încât dreptul său de a se adresa unei instanțe judecătorești să fie afectat în însăși esența sa. Astfel, dreptul la o instanță judecătorească nu se rezumă numai la un drept teoretic de a obține recunoașterea dreptului printr‑o hotă­râre definitivă, ci cuprinde și speranța legitimă că această hotărâre va fi executată.

Curtea Europeană a observat că acțiunea în constatare introdusă de reclamanți a fost respinsă de către instanțele judecătorești, care au apreciat că reclamanții trebuiau să urmeze procedura prevăzută de Legea nr. 10/2001, deși nu fusese pro­nunțată nicio decizie administrativă în termenul legal de 60 de zile de la data intro­ducerii cererii lor administrative. De asemenea, primăria nu a solicitat informații suplimentare într‑un termen rezonabil, solicitare care, dacă era cazul, ar fi putut fi luată în considerare de instanțe ca semn de activitate din partea autorității admi­nistrative competente.

Curtea Europeană a considerat că modul în care instanțele au respins acțiunea în constatare a reclamanților care au inițiat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 10/2001, fără a analiza comportamentul organelor administrative și res­pectarea de către acestea din urmă a procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001, pune sub semnul îndoielii eficiența accesului la o instanță judecătorească, conferit reclamanților în cadrul procedurii în constatare.

Curtea Europeană a reținut astfel încălcarea art. 6 parag. 1 din Convenție, întru­cât ingerința în dreptul reclamanților de acces la o instanță judecătorească nu a fost proporțională cu scopul urmărit: faptul că instanțele judecătorești le‑au opus aces­tora existența procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001 le‑a încălcat dreptul de acces la o instanță, în măsura în care, nici după mai mult de 7 ani de la inițierea pro­ce­durii administrative respective, aceasta nu a dus la acordarea niciunei despă­gubiri în favoarea reclamanților, iar aceștia nu au nicio garanție să o obțină deocamdată.

Astfel, respingerea acțiunii în constatare nu prezenta prin ea însăși o problemă din perspectiva Convenției dacă, în circumstanțele concrete ale speței, procedura pre­văzută de Legea nr. 10/2001 apare drept o cale de drept efectivă. Curtea Euro­peană a precizat că nu contestă marja de apreciere de care beneficiază statele de a implementa proceduri administrative prealabile asigurării accesului concret și efec­tiv la o instanță și nici eficiența pe care o poate avea procedura prevăzută de Legea nr. 10/2001, în special pentru stabilirea calității de persoană ce poate beneficia de dreptul la despăgubire și pentru propunerea metodei de despăgubire, decizia administrativă fiind supusă controlului instanțelor judecătorești. Totuși, chiar dacă partea interesată parcurge întreaga procedură administrativă și, dacă este cazul, contencioasă, executarea deciziei administrative sau judiciare definitive se face tot prin intermediul procedurii prevăzute de Legea nr. 247/2005 și, prin urmare, prin intermediul Fondului Proprietatea. Or, Curtea Europeană a stabilit deja că acest Fond nu funcționează în prezent într‑un mod susceptibil să fie considerat ca echi­va­lent cu acordarea efectivă a unei despăgubiri, constatare făcută de Curte și în cauze­le Ruxanda Ionescu împotriva României^[36] și Matache și alții împotriva României^[37].

De asemenea, Curtea Europeană a arătat că nici Legea nr. 10/2001, nici Legea nr. 247/2005 care o modifică nu iau în considerare prejudiciul suferit din cauza lipsei îndelungate de despăgubire. Curtea a constatat că și acțiunea pentru contestarea deciziei administrative ar fi contribuit în mod sigur la prelungirea procedurii, care dura deja de 5 ani și nu ar fi putut fi considerată o cale de atac efectivă în speță, dat fiind faptul că, în final, executarea hotărârii definitive pronunțate de instanțe ar depinde tot de Legea nr. 247/2005. Pe de altă parte, Curtea a apreciat că, cel puțin până la data de 12 noiembrie 2007, când a fost publicată în Monitorul Oficial decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție care punea capăt practicii divergente a instanțelor judecătorești în ceea ce privește admisibilitatea unei acțiuni în revendicare paralele procedurii declanșate în temeiul Legii nr. 10/2001, o astfel de acțiune nu putea fi considerată o cale de atac eficientă în sensul Convenției.

În contextul expus, Curtea Europeană a concluzionat că, deși Legea nr. 10/2001 le oferă părților interesate atât accesul la o procedură administrativă, cât și, ulterior, dacă este necesar, la o procedură contencioasă, acest acces rămâne teoretic și iluzoriu, nefiind în prezent în măsură să conducă într‑un termen rezonabil la plata unei despăgubiri în favoarea persoanelor pentru care restituirea în natură nu mai este posibilă.

Mecanismul care trebuia să conducă fie la restituirea bunului, fie la acordarea unei despăgubiri în temeiul Legilor nr. 1/2000 și nr. 10/2001 și mai ales al Legii nr. 247/2005 a fost analizat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului și în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României. Curtea Europeană a constatat că modifi­că­rile fundamentale ale sistemului unei țări, precum cele pe care le reprezintă tran­ziția de la un regim totalitar la o formă democratică de guvernare și reforma struc­turii politice, juridice și economice a statului, conduc inevitabil la adoptarea unor legi economice și sociale pe scară largă. De asemenea, Curtea Europeană a arătat că, în materie de restituire de proprietăți, o legislație de mare anvergură, mai ales dacă execută un program de reformă economică și socială, nu poate asigura o dreptate completă în fața varietății de situații în care se află numeroasele persoane în cauză. În acest context, Curtea Europeană a considerat că este în primul rând obli­gația autorităților interne, în special a Parlamentului, de a cântări avantajele și dezavantajele inerente diferitelor soluții dintre care să se poată alege, știut fiind faptul că este vorba despre o alegere politică și că punerea în balanță a drepturilor în cauză și a câștigurilor și pierderilor diferitelor persoane afectate de procesul de transformare a economiei și a sistemului juridic al statului constituie un exercițiu de o dificultate deosebită.

De asemenea, Curtea Europeană a considerat că, în astfel de circumstanțe, auto­ritățile naționale trebuie să beneficieze de o largă marjă de apreciere, nu numai pentru a alege măsurile care să reglementeze raporturile de proprietate din țară, ci și pentru a avea la dispoziție timpul necesar pentru punerea lor în aplicare. Totuși, această marjă, oricât de mare ar fi ea, nu este nelimitată, iar exercitarea puterii discre­ționare a statului, chiar și în cadrul celei mai complexe reforme a statului, nu poate determina consecințe incompatibile cu normele stabilite prin Convenție.

Curtea Europeană a recunoscut că statul are dreptul de a reduce, chiar foarte mult, nivelul despăgubirilor prin mijloace legislative și că art. 1 din Protocolul nr. 1 nu garantează un drept la o compensație integrală în orice circumstanțe, o compen­sație numai parțială nefăcând privarea de proprietate nelegitimă eo ipso în toate cazurile. În mod special, obiective legitime „de utilitate publică”, precum cele care urmăresc măsuri de reformă economică sau de dreptate socială, pot milita pentru o rambursare mai mică decât valoarea de piață integrală, astfel cum a decis anterior Curtea Europeană în cauza James și alții împotriva Regatului Unit^[38], Lithgow și alții împotriva Regatului Unit^[39] și Scordino împotriva Italiei (nr. 1)^[40].

Astfel, Curtea a admis în mod explicit în cauzele Broniowski împotriva Poloniei^[41] și Wolkenberg și alții împotriva Poloniei^[42] că reforma radicală a sistemului politic și economic din Polonia, precum și situația finanțelor sale puteau să justifice limitări draconice la despăgubirea repatriaților de dincolo de Bug. În situația în care Curtea a putut să considere că legile de restituire puse în aplicare pentru a atenua conse­cințele încălcărilor masive ale drepturilor de proprietate, cauzate, de exemplu, de regimurile comuniste, urmăreau un scop legitim, aceasta a considerat totuși necesar să facă în așa fel încât atenuarea încălcărilor din trecut să nu creeze noi nedreptăți disproporționate, astfel cum s‑a arătat în cauza Pincová și Pinc împotriva Republicii Cehe^[43].

Totuși, constatarea de către Curtea Europeană a încălcării dreptului de proprie­tate al reclamantului în cauza Viașu împotriva României a rezultat din ineficiența sistemului de restituire și în special de întârzierea înregistrată în procedura de plată a despăgubirii, iar în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, Curtea a consta­tat că părților interesate nu le era oferită nicio garanție în ceea ce privește durata sau rezultatul procedurii în fața Comisiei Centrale. Curtea Europeană a observat că Fondul „Proprietatea” nu funcționează într‑o manieră care să permită acordarea efectivă a unei despăgubiri tuturor beneficiarilor legilor de reparație care aleseseră să primească acțiuni. Curtea a reținut lipsa unor măsuri legislative și administrative capabile să ofere tuturor părților interesate în procesul de restituire o soluție coerentă, previzibilă și proporțională cu scopurile de interes public urmă­rite și a apreciat că, în speță, faptul că reclamantele nu au primit încă o despăgubire și nu au nicio garanție cu privire la data la care o vor putea primi le‑a impus o sarcină disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor lor, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.

Hotărârea‑pilot Maria Atanasiu și alții împotriva României pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la data de 12 octombrie 2010 a stabilit că statul român trebuia să adopte, în termen de optsprezece luni de la data rămânerii definitive a hotărârii, măsuri generale vizând eficiența mecanismului de despăgubire și restituire, precum și protejarea efectivă, în acest context, a drepturilor prevăzute la art. 6 parag. 1 din Convenție și art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

§6. Principiile și deficiențele Legii nr. 165/2013

În consecință, la data de 16 mai 2013, Parlamentul a adoptat Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echi­valent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România^[44]. În expunerea de motive a actului normativ, s‑a arătat că adoptarea noii legi este necesară date fiind incoerențele legislative și jurisprudențiale rezultate ca urmare a modificărilor legislative aduse de‑a lungul timpului și numărul mare de cereri nesoluționate, de aproximativ 200.000, dosarele aflându‑se în diverse stadii la nivelul autorităților administrației publice locale sau la Autoritatea Națională pen­tru Restituirea Proprietăților. De asemenea, s‑a constatat că pe rolul Curții Europene a Drepturilor Omului se află aproximativ 3.000 de cereri îndreptate împotriva României care au ca obiect încălcarea dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului.

Această lege a dorit să impună ca principiu esențial restituirea în natură, a prevăzut o procedură prin care s‑a intenționat să asigurare coerența, stabilitatea și previzibilitatea sistemului de reparație instituit pentru remedierea situațiilor în care nu este posibilă restituirea în natură. De asemenea, s‑a intenționat instituirea unui sistem unitar, previzibil și obiectiv de evaluare a bunurilor, pornind de la o valoare adoptată la intrarea în vigoare a legii și care este inclusă în grila notarială de evaluare a bunurilor imobile utilizată de notarii din fiecare județ.

În cauza Preda și alții împotriva României^[45], Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că această lege instituie norme de procedură clare și previzibile, însoțite de termene obligatorii și de un control jurisdicțional efectiv, astfel încât oferă, în principiu, un cadru accesibil și efectiv pentru soluționarea plângerilor referitoare la atingerile aduse dreptului la respectarea bunurilor, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, ca urmare a aplicării legilor de restituire în special în următoarele situații: coexistența unor titluri de proprietate concurente pentru același teren, anularea unui titlu de proprietate în absența contestării dreptului la restituire sau despăgubire, pronunțarea unei hotărâri definitive prin care se confirmă dreptul la o despăgubire a cărei valoare nu a fost stabilită, neachitarea sumei acordate cu titlu de despăgubire prin hotărârea definitivă și absența prelungită a unei decizii ca răspuns la o cerere de restituire.

Având în vedere marja de apreciere a statului român și garanțiile aferente prin instituirea unor reguli clare și previzibile, însoțite de termene imperative și de un control judiciar efectiv, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că, și în situația în care termenele fixate pentru procedura administrativă, la care se pot adăuga și eventuale proceduri judiciare, pot prelungi durata de soluționare defini­tivă a pretențiilor, o atare situație excepțională este inerentă complexității factuale și juridice vizând restituirea proprietăților preluate abuziv, așa încât aceste termene nu pot fi considerate, în sine, ca ridicând o problemă de eficacitate a reformei și nici contrare drepturilor garantate de Convenție, în special dreptului garantat de art. 6 parag. 1, în ceea ce privește durata rezonabilă a procedurii.

Astfel, Legea nr. 165/2013 a introdus termene stricte în care entitățile învestite de lege au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, înre­gistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a legii și de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora. Potrivit art. 33 din Legea nr. 165/2013, entitățile învestite de lege au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a acestei legi și de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora, în termenele prevăzute de acest text legal. De asemenea, conform art. 34, dosarele înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor vor fi soluționate în termen de 60 de luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, cu excepția dosarelor de fond funciar, care vor fi soluționate în termen de 36 de luni. Dosarele care vor fi transmise Secretariatului Comisiei Naționale ulterior datei intrării în vigoare a prezentei legi vor fi soluționate în termen de 60 de luni de la data înregistrării lor, cu excepția dosarelor de fond funciar, care vor fi soluționate în termen de 36 de luni.

Deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 și art. 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptățită la secția civilă a tribunalului, astfel cum prevede art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013. Potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în terme­nele prevăzute la art. 33 și art. 34 din lege, persoana care se consideră îndrep­tățită se poate adresa instanței judecătorești prevăzute la alin. (1), caz în care, conform alin. (3), instanța judecătorească se pronunță asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile acestei legi.

Astfel, articolul menționat dă dreptul persoanelor îndreptățite să se adreseze instan­ței de judecată atât pentru a contesta decizia emisă în procedura administra­tivă, cât și în cazul în care această decizie nu este emisă în termenul prevăzut de lege, cadru procesual în care instanța se pronunță asupra aspectelor deduse judecă­ții. Competența instanței învestite cu cererea persoanei îndreptățite nu este limitată în ceea ce privește stabilirea măsurilor reparatorii, dimpotrivă, instanța trebuie să procedeze la verificarea pe fond a unei astfel de pretenții și, pe baza probatoriului administrat, să stabilească temeinicia cererii, instanța având, în virtutea plenitudinii ei de jurisdicție, atribuția de a se pronunța asupra acestui aspect, stabilind toate ele­mentele necesare acordării acestor măsuri. Aceasta este expresia plenitudinii jurisdicționale a instanței, care se pronunță asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri repa­ratorii, în temeiul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013. Această dezlegare este în acord cu jurisprudența instanței de contencios european al drepturilor omu­lui, în interpretarea art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a liber­tăților fundamentale, care garantează dreptul la un proces echitabil, cu compo­nenta sa materială esențială – dreptul de acces la un tribunal independent și impar­țial, cu plenitudine de competență, care să soluționeze contestațiile ce poartă asu­pra unor drepturi și obligații cu caracter civil, în accepțiunea lor autonomă.

Aceste principii sunt aplicabile numai acțiunii directe privind soluționarea pe fond a notificărilor/cererilor de restituire/cererilor de acordare a măsurilor repara­torii în echivalent, întemeiate în drept pe dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, formulate cu respectarea termenului de 6 luni de la expirarea ter­me­nelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor instituit de alin. (2) al acestui articol. Dispozițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 nu exclud promovarea unei alte cereri în justiție decât cea expres reglementată, formulată împotriva refu­zului entităților învestite de lege de soluționare a notificării, caz în care nu este aplicabil termenul de 6 luni, astfel cum a decis Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 45 din 14 octombrie 2019^[46].

Astfel, acțiunea persoanei care se pretinde îndreptățită poate fi îndreptată împo­triva refuzului nejustificat al entității învestite de lege de soluționare a notifi­cării for­mulate în baza Legii nr. 10/2001 și are ca obiect obligarea acestei entități la solu­ționarea notificării, fără a fi în discuție un demers judiciar întemeiat pe art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, titularul notificării urmărind doar a‑l constrânge pe debitor, cu concursul instanței, să execute el însuși obiectul obligației. În decizia menționată, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că obligația entității înves­tite conform legii de soluționare, pe cale administrativă, a notificărilor legal formu­late, fie prin restituire în natură, fie prin acordarea de măsuri reparatorii prin echi­valent, se menține chiar în condițiile neexercitării procedurii judiciare prevăzute de art. 35 din Legea nr. 165/2013. În acest context, existența refuzului nejustificat de soluționare a notificării rezultă din împrejurarea că noul termen acordat de lege în acest sens a expirat fără ca notificarea să fie soluționată și nu a intervenit nicio cauză care să fi înlăturat îndreptățirea titularului notificării de a pretinde soluționarea acesteia.

Legea nr. 165/2013 a introdus atribuția Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor de a invalida deciziile emise de entitățile învestite de lege, care conțin pro­punerea de acordare a măsurilor compensatorii, procedură având drept scop îndreptarea unor erori strecurate în respectivele decizii, cu privire la întinderea drep­tului de proprietate, la calitatea de persoană îndreptățită sau cu privire la alte ele­mente relevante pentru soluționarea dosarelor^[47]. În dosarele ajunse în acest con­­text în fața instanțelor judecătorești, o dispoziție introdusă prin Legea nr. 247/2005 a generat divergențe în jurisprudență în ceea ce privește proba drep­tului de proprie­tate, semnalate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pen­tru dezlegarea unor chestiuni de drept, în Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017^[48] referitoare la in­ter­­pretarea sintagmei „probe contrare” din cuprinsul art. 24 din Legea nr. 10/2001. Conform articolului menționat, în absența unor probe contrare, existența și, după caz, întinderea dreptului de proprietate se prezumă a fi cea recunoscută în actul normativ sau de autoritate prin care s‑a dispus măsura preluării abuzive sau s‑a pus în executare măsura preluării abuzive. În aplicarea acestor pre­vederi și în absența unor probe contrare, persoana individualizată în actul normativ sau de autoritate prin care s‑a dispus sau, după caz, s‑a pus în executare măsura preluării abuzive este presupusă că deține imobilul sub nume de proprietar.

Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut, în legătură cu interpretarea și aplica­rea art. 24 din Legea nr. 10/2001, că proba contrară care să răstoarne prezumția de proprietate instituită de art. 24 din Legea nr. 10/2001 semnifică proba faptului că, în pofida actului de preluare a imobilului de către stat, care indică drept proprietar o anumită persoană, se dovedește cu alte mijloace de probă că proprietar nu era acea persoană indicată în actul de preluare, ci o alta.

Dat fiind specificul restituirii proprietăților preluate abuziv, legiuitorul a instituit reguli derogatorii în materie probatorie, printre care și această prezumție de pro­prietate, fiind rațional ca, în măsura în care se face dovada preluării bunului de la o anumită persoană, autoritățile vremii considerând‑o proprietar la acea dată, mă­­­su­rile reparatorii să opereze în mod corespunzător, prin repunerea aceleiași per­soane în situația avută anterior actului de preluare abuzivă. Numai dovada aparte­nen­ței bunului în patrimoniul altei persoane decât cea menționată în actul de preluare înseamnă răsturnarea prezumției relative de proprietate.

Astfel, textul art. 24 din Legea nr. 10/2001 instituie o prezumție relativă de proprietate – în privința existenței și întinderii dreptului – în favoarea persoanei pe numele căreia a avut loc preluarea abuzivă, fiind menționată ca atare în actul normativ sau de autoritate de preluare. Din redactarea normei rezultă că este vorba despre o prezumție relativă, întrucât ea operează în „absența unor probe contrare”, ceea ce înseamnă că subzistă atâta vreme cât nu se face dovada, cu mijloacele de probă permise de lege, că bunul se afla în realitate în patrimoniul altei persoane decât cea pe numele căreia s‑a făcut preluarea.

Înalta Curte a arătat că nu se poate considera că „dovada contrară” ar putea însemna și că înscrisul de care se prevalează persoana îndreptățită nu întrunește condițiile legii pentru a fi translativ de proprietate, câtă vreme mijlocul de probă de care se folosește partea în dovedirea dreptului său este prezumția instituită de art. 24 din Legea nr. 10/2001, iar nu actele doveditoare menționate în art. 23 din lege. Ca atare, partea adversă, care tinde la răsturnarea prezumției relative, este cea care trebuie să facă dovada contrară, respectiv proba apartenenței dreptului altei persoane decât cea individualizată în actul de preluare. Aceasta, întrucât, sub aspect probatoriu, existența unei prezumții legale, cum este cea instituită de art. 24 din Legea nr. 10/2001, operează pentru cel în favoarea căruia este stabilită, ca o scutire de sarcina probei faptului alegat, evident după ce acesta face dovada faptului vecin și conex pe care se întemeiază prezumția.

Așadar, interpretarea corectă a textului este în sensul că prezumția dispensează de dovadă pe cel în favoarea căruia este făcută, mai exact, beneficiarul unei aseme­nea prezumții trebuie să demonstreze doar faptul vecin și conex pe care se sprijină pre­zumția (în speță, faptul că este menționat în actul normativ de preluare), reve­nind părții adverse sarcina probei contrare.

În ceea ce privește mecanismul de acordare a măsurilor reparatorii, Legea nr. 165/2013 a reglementat un sistem de compensare prin puncte, aplicabil atât în situația în care restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv nu mai este posibilă, cât și în situația în care fostul proprietar sau moștenitorii acestuia au înstrăinat drep­turile care li se cuvin. Modul de evaluare a bunurilor în vederea stabilirii numărului de puncte cuvenit persoanei îndreptățite a suferit mai multe modificări. Astfel, dis­po­zițiile art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013 au fost modificate fie prin adoptarea unor acte normative, fie prin suspendarea aplicării acestora o perioadă de timp și prin declararea ca neconstituționale a unora dintre modificărilor legislative care au intervenit, ultima intervenție legislativă fiind reprezentată de dispozițiile Legii nr. 193/2021^[49].

În considerentele Deciziei nr. 80 din 12 noiembrie 2018^[50], pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s‑a arătat că, în privința cuantumului și modalității de acordare a măsurilor compen­satorii, raporturile juridice derulate între persoana îndreptățită la restituire, pe de o parte, și autoritățile administrative cu atribuții în procesul de stabilire a măsurilor reparatorii, pe de altă parte, nu pot fi considerate ca fiind raporturi juridice finalizate până la rămânerea definitivă a deciziei administrative.

Astfel, dreptul de creanță de care beneficiază persoana îndreptățită la măsura reparatorie nu este un drept cert și exigibil și, de aceea, situația juridică se află în curs de constituire, deoarece urmează a se stabili, în faza jurisdicțională, valoarea concretă a despăgubirilor sub forma acordării de puncte în raport cu evaluarea imobilului care face obiectul deciziei de compensare, instanța de judecată fiind singura în măsură a stabili, în concret și definitiv, întinderea despăgubirii cuvenite.

Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că, dată fiind situația juridică aflată în curs de constituire, norma de drept substanțial referitoare la modalitatea de eva­lua­re a imobilului, prevăzută în textul normativ modificat, este aplicabilă situației juri­dice aflate în curs de desfășurare, fiind impusă de principiul aplicării imediate a legii civile noi, pe care, de altfel, Legea nr. 165/2013 îl consacră prin dispozițiile art. 4, fiind, în consecință, aplicabilă legea în forma în vigoare de la data judecării litigiului, și nu cea de la data introducerii acțiunii.

Prin Decizia nr. 568 din 9 iulie 2020^[51], Curtea Constituțională a arătat că nu poate fi vorba despre retroactivitatea Legii nr. 165/2013, din moment ce situația juridică se află în curs de constituire, în sensul de a fi stabilit în concret cuantumul despă­gubirilor cuvenite în temeiul legilor reparatorii, în concordanță cu principiul tempus regit actum și al aplicării imediate a legii noi.

Totodată, prin Decizia nr. 46 din 7 iunie 2021^[52] pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s‑a reținut că, drept urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 189 din 18 martie 2021, dispozițiile art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 219/2020, și‑au încetat efectele și nu mai pot constitui temei juridic pentru cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești având ca obiect decizii de compen­sare emise anterior intrării în vigoare a legii modificate, nesoluționate definitiv la data publicării deciziei instanței de contencios constituțional în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În concluzie, întrucât până la soluționarea definitivă de către instanța de jude­cată a cauzei este vorba despre o situație juridică de natură legală în curs de consti­tuire, dispozițiile Legii nr. 193/2021 trebuie aplicate imediat.

Astfel, potrivit art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, în forma actuală, evalua­rea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri se exprimă în puncte și se face prin aplicarea grilei notariale valabile pentru anul precedent emiterii deciziei de către Comisia Națională, în considerarea caracteristicilor tehnice ale imobilului și a categoriei de folosință la data preluării acestuia.

Prin Decizia nr. 57 din 3 octombrie 2022^[53], Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a stabilit că, în interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 193/2021 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 72/2020 pentru suspendarea aplicării prevederilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, într‑un litigiu care are ca obiect contestația formulată împotriva deciziei de compensare emise de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, dispozițiile art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 193/2021, se interpretează în sensul că evaluarea imobilului urmează a fi realizată prin raportare la grila notarilor publici valabilă în anul anterior emiterii deciziei de compensare de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, ce face obiectul contestației judiciare.

Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu problema de drept menționată a fost determinată de împrejurarea că, în aplicarea celorlalte decizii pronunțate de instanța supremă în interpretarea dispozițiilor legale relevante, menționate mai sus, o parte a instanțelor a considerat că, în ipoteza în care instanța de apel va proceda la admiterea apelului, la schimbarea hotărârii judecătorești pronunțate de către prima instanță și la recalcularea punctelor de compensare, în temeiul motivelor de apel vizând modificarea grilei notariale aplicabile sau greșita aplicare a acesteia de către prima instanță, grila notarială în raport de care se va evalua imobilul este grila notarială valabilă pentru anul precedent pronunțării deciziei civile de către instanța de apel.

În ceea ce privește modificările repetate aduse regulilor de calcul al despăgubiri­lor, Curtea Constituțională^[54] a arătat că, referitor la pretinsa încălcare a principiului constituțional al egalității în drepturi, rezultată din modalitatea diferită de calcul al despăgubirilor, Curtea a observat că, în jurisprudența sa constantă, a statuat că aplicarea unui regim juridic temporal diferit nu poate crea o stare de discriminare între diverse persoane, în funcție de actul normativ incident fiecăreia: „Faptul că, prin jocul unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situații defavo­rabi­le, apreciate subiectiv, prin prisma propriilor lor interese, ca defavorabile, nu repre­zintă o discriminare care să afecteze constituționalitatea textelor respective (Decizia nr. 44 din 24 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 17 decembrie 1996). Altfel spus, în acest caz, inegalitatea de tratament juridic nu reprezintă un viciu de constituționalitate, fiind rezultatul unor regimuri juridice dife­rite, aplicate succesiv în timp, incidente în virtutea principiului tempus regit actum (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 662 din 15 octombrie 2015, publi­ca­tă în Moni­torul Oficial al României, Partea I, nr. 885 din 26 noiembrie 2015, paragraful 19). Totodată, Curtea a arătat că respectarea principiului egalității în drepturi, stabilit prin prevederile art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, presu­pune luarea în consi­derare a tratamentului pe care legea îl prevede față de cei cărora li se aplică, în decursul perioadei în care reglementările sale sunt în vigoare, iar nu în raport cu efectele produse prin reglementările legale anterioare (a se vedea în acest sens Deciziile nr. 20 din 2 februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000, nr. 820 din 9 noiembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 18 ianuarie 2007, și nr. 1.541 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 13 ianuarie 2011)”.

Totuși, pe lângă aspectele pozitive aduse de Legea nr. 165/2013, Curtea Euro­peană a constatat că această lege nu prevede nicio dispoziție, de natură procedurală sau materială, care să poată oferi o reparație în situațiile în care coexistă mai multe titluri de proprietate pentru același imobil construit.

În cauza Ana Ionescu împotriva României^[55], Curtea Europeană a analizat situația mai multor reclamanți care au obținut hotărâri judecătorești definitive care consta­tau că naționalizarea de către fostul regim comunist a proprietăților acestora a fost ne­le­gală și că nu au încetat să fie titularii legitimi ai respectivelor proprietăți. În pofida faptului că titlurile de proprietate ale acestora nu au fost contestate, recla­manții nu au putut redobândi posesia asupra proprietăților, întrucât acestea din urmă fuseseră vândute de către stat unor terțe părți. În respectivele cauze, recla­manții au susținut că faptul că până în prezent nu au redobândit posesia bunurilor lor sau nu le‑a fost oferită o despăgubire în cazul în care redobândirea posesiei nu era posibilă le‑a încălcat dreptul la respectarea bunurilor. Aceasta este situația care nu a fost rezolvată prin Legea nr. 165/2013, astfel cum s‑a arătat mai sus. Curtea Euro­peană a constatat că, la fel ca în cazul reclamanților din cauza Străin și alții împotriva României, reclamanții din această cauză au obținut hotărâri definitive care recunoșteau nelegalitatea confiscării proprietăților lor de către stat și dreptul lor de proprietate legitim cu efect retroactiv asupra respectivelor proprietăți. Aceste hotărâri nu au fost contestate sau casate până în prezent. Reclamanții nu au fost în măsură, până în prezent, să redobândească posesia proprietăților sau să obțină des­păgubiri pentru această lipsire de proprietate. Ca și în cauza Preda și alții împotriva României, Curtea Europeană a constatat că imposibilitatea reclamanților de a redo­bândi posesia proprietăților lor, în pofida hotărârilor definitive care le recunoșteau retroactiv drepturile de proprietate, a constituit o lipsire de proprietate în sensul celei de‑a doua teze a art. 1 primul paragraf din Protocolul nr. 1 și că o astfel de lipsi­re, coroborată cu lipsa totală a unei despăgubiri, le‑a impus reclaman­ților o sar­cină disproporționată și excesivă, cu încălcarea dreptului lor la respectarea bunu­rilor, astfel cum este garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1. În contextul acestor spețe, Curtea Europeană a constatat că Legea nr. 165/2013 nu oferă o cale de atac efectivă pentru situații similare celor din cauză, astfel încât a concluzionat că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Constatând că, de la publicarea sa la data de 17 mai 2013, Legea nr. 165/2013 a suferit un număr de 28 de modificări, concluzia Curții Europene a Drepturilor Omului din cauza Viașu împotriva României, în sensul că, în materia imobilelor preluate de regimul comunist, se remarcă o activitate normativă excesivă și, în final, foarte ine­ficientă, își menține actualitatea. Modificările repetate aduse regulilor de eva­luare a imobilelor preluate abuziv, care în prezent se realizează în raport de grilele no­ta­ria­le elaborate în mod distinct pentru fiecare unitate administrativ‑terito­rială, și inexis­tența unor măsuri de reglementare unitară creează premisele neîncrederii și suspiciunilor beneficiarilor legilor de restituire cu privire la momentul soluționării dosarelor de despăgubire, influențat de fluctuațiile grilelor notariale. Această situa­ție generează noi litigii în materia despăgubirilor în legătură cu data soluționării dosa­rului și grila notarială aplicabilă, context din care rezultă posibilitatea sancțio­nă­rii statului român de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului pentru întâr­zie­­rea procesului de retrocedare și aplicarea neunitară a măsurilor de despă­gubire^[56].

Note de subsol

^[1] Republicată în M. Of. nr. 798 din 2 septembrie 2005.

^[2] M. Of. nr. 279 din 29 noiembrie 1995.

^[3] Republicată în M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998.

^[4] M. Of. nr. 299 din 4 noiembrie 1997.

^[5] M. Of. nr. 8 din 12 ianuarie 2000.

^[6] M. Of. nr. 653 din 22 iulie 2005.

^[7] Hotărârea‑pilot din 12 octombrie 2010.

Precizăm că toate hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului menționate în prezentul articol au fost consultate pe portalul Curții, https://hudoc.echr.coe.int.

^[8] Hotărârea din 1 decembrie 2005.

^[9] Hotărârea din 9 decembrie 2008.

^[10] Hotărârea din 28 octombrie 1999.

^[11] M. Of. nr. 16 din 23 ianuarie 1996. Ulterior republicate în M. Of. nr. 27 din 18 februarie 1997.

^[12] M. Of. nr. 16 din 4 februarie 1997.

^[13] M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.

^[14] M. Of. nr. 75 din 14 februarie 2001.

^[15] M. Of. nr. 63 din 3 februarie 2009.

^[16] C.S.J., s. civ., dec. nr. 4894/2003, disponibilă pe http://www.scj.ro

^[17] C.S.J., s. civ., dec. nr. 510/2003, disponibilă pe http://www.scj.ro

^[18] C.S.J., s. civ., dec. nr. 4623/2002, disponibilă pe http://www.scj.ro

^[19]C.S.J., s. civ., dec. nr. 4218/2002, disponibilă pe http://www.scj.ro.

^[20] C.S.J., s. civ., dec. nr. 3962/2003, disponibilă pe http://www.scj.ro

^[21] Hotărârea din 12 mai 2009.

^[22] Hotărârea din 3 martie 2009.

^[23] Hotărârea din 21 iulie 2005.

^[24] Republicată în M. Of. nr. 797 din 1 septembrie 2005.

^[25] Republicată în M. Of. nr. 797 din 1 septembrie 2005.

^[26] Exemplificativ, legea a fost modificată prin O.U.G. nr. 81/2007 (M. Of. nr. 446 din 29 iunie 2007), O.U.G. nr. 93/2007 (M. Of. nr. 671 din 1 octombrie 2007), Legea nr. 142/2010 (M. Of. nr. 483 din 14 iulie 2010), Legea nr. 165/2013 (M. Of. nr. 278 din 17 mai 2013), Legea nr. 337/2013 (M. Of. nr. 777 din 12 decembrie 2013), Legea nr. 10/2015 (M. Of. nr. 22 din 12 ianuarie 2015), Legea nr. 103/2016 (M. Of. nr. 394 din data de 24 mai 2016), O.U.G. nr. 63/2018 (M. Of. nr. 602 din 13 iulie 2018), Legea nr. 243/2019 (M. Of. nr. 1035 din 24 decembrie 2019).

^[27] M. Of. nr. 764 din 12 noiembrie 2007.

^[28] M. Of. nr. 769 din 13 noiembrie 2007.

^[29] M. Of. nr. 454 din 25 mai 2006.

^[30] M. Of. nr. 108 din 23 februarie 2009.

^[31] M. Of. nr. 140 din 22 februarie 2008.

^[32] Dispozițiile art. 16 din Legea nr. 247/2005 au fost abrogate prin Legea nr. 165/2013.

^[33] I.C.C.J., s. I civ., dec. nr. 4894 din 27 aprilie 2009, disponibilă pe http://www.scj.ro

^[34] I.C.C.J., s. I civ., dec. nr. 5392 din 11 mai 2009, disponibilă pe http://www.scj.ro

^[35] Hotărârea din 16 februarie 2006.

^[36] Hotărârea din 12 octombrie 2006.

^[37] Hotărârea din 17 iunie 2008.

^[38] Hotărârea din 21 februarie 1986.

^[39] Hotărârea din 8 iulie 1986.

^[40] Hotărârea din 29 martie 2006.

^[41] Hotărârea din 22 iunie 2004.

^[42] Decizia din 4 decembrie 2007.

^[43] Hotărârea din 5 noiembrie 2002.

^[44] M. Of. nr. 278 din 17 mai 2013.

^[45] Hotărârea din 29 aprilie 2014.

^[46] M. Of. nr. 934 din 20 noiembrie 2019.

^[47] Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 (M. Of. nr. 68 din 27 ianua­rie 2015), a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 165/2013 sunt consti­tu­ționale în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s‑au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.

^[48] M. Of. nr. 797 din 9 octombrie 2017.

^[49] Prin Decizia nr. 725 din 7 octombrie 2020 (M. Of. nr. 959 din 19 octombrie 2020), Curtea a admis obiecția de neconstituționalitate a Legii privind adoptarea Ordonanței de urgență a Guver­nu­lui nr. 72/2020 pentru suspendarea aplicării prevederilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013. Prin Decizia nr. 189 din 18 martie 2021 (M. Of. nr. 466 din 4 mai 2021), Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 219/2020, sunt neconstituționale. Ulterior publicării acestei decizii, art. 21 alin. (6) a fost modificat prin art. unic pct. 2 din Legea nr. 193/2021 (M. Of. nr. 681 din 9 iulie 2021).

^[50] M. Of. nr. 1080 din 20 decembrie 2018.

^[51] M. Of. nr. 1125 din 23 noiembrie 2020. 

^[52] M. Of. nr. 752 din 2 august 2021.

^[53] Nepublicată încă în Monitorul Oficial la data finalizării prezentului articol. 

^[54] Decizia nr. 568/2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013, precitată.

^[55] Hotărârea din 3 martie 2020.

^[56] Aceste aspecte au fost semnalate în expunerea de motive a Legii nr. 193/2021. În același sens s‑a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza Văleanu și alții împotriva României, Hotărârea din 8 noiembrie 2022.