Buna-credință în materia urbanismului și a autorizării construcțiilor

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 147-171.

§1. Noțiunea de bună–credință. Conținut și delimitări

1.1. Noțiunea de bună–credință în dreptul civil

În dreptul civil, noțiunea de bună-credință este considerată a fi un principiu fundamental de drept, motiv pentru care Codul civil^[1] dedică un text expres acestui concept, în cuprinsul Capitolului II (Interpretarea și efectele legii civile) din Titlul preliminar (Despre legea civilă). Este vorba despre art. 14 C. civ.^[2], care așază buna-credință la baza edificiului drepturilor și al obligațiilor civile și pune această noțiune în conexiune cu alte două concepte juridice nedeterminate, anume ordinea publică și bunele moravuri. Luând în considerare topografia textelor legale, putem afirma că buna-credință constituie o regulă esențială de interpretare a legii civile, în sensul că toate reglementările trebuie interpretate și aplicate prin filtrul bunei-credințe, pentru a preveni situațiile în care acestea ar fi deturnate de la scopul firesc pentru care au fost edictate de legiuitor.

Fără a ne propune a realiza o analiză a conceptului de bună-credință^[3], vom preciza totuși că, în literatura de specialitate, s-a dezvoltat mecanismul formării bunei-credințe, care presupune buna-credință ca stare psihică, atitudinea, comportamentul, expunându-se ideea că exprimarea acordului de voință pentru perfectarea unui act juridic sau pentru săvârșirea unui fapt juridic este un proces care evoluează de la confuz la certitudine, de la ideal și motivație la acțiune concretă, de la activitate psihică de prelucrare a informațiilor la luarea unei decizii^[4]. Același autor a apreciat că printre atributele bunei-credințe ar fi intenția sinceră (valorile morale care animă fiind loialitatea și franchețea), credința sau convingerea (valoarea morală care animă fiind devotamentul), liceitatea (valorile morale care animă fiind corectitudinea și integritatea), certitudinea (valoarea morală care animă fiind încrederea), diligența (valoarea morală care animă fiind prudența), lealitatea (valorile morale care animă fiind onoarea, echitatea cinstea, onestitatea, probitatea, fidelitatea și castitatea), consecvența (valoarea morală care animă fiind fidelitatea).

Pe de altă parte, reaua-credință s-a apreciat că este caracterizată de anumite „valori nonmorale”, cum ar fi indolența, nesinceritatea, minciuna, ipocrizia, prefăcătoria, necinstea, inechitatea, infidelitatea, lipsa convingerii, inconsecvența, incertitudinea^[5].

Pentru a ne menține între limitele prezentului studiu, nu vom cerceta noțiunea generală de bună-credință, ci ne vom îndrepta atenția asupra acelor ramuri ale dreptului civil care interferează cu domeniul urbanismului și al autorizării construcțiilor, respectiv materia drepturilor reale. Așadar, vom observa că noțiunea de bună-credință dobândește unele valențe particulare atunci când apare în contextul accesiunii imobiliare artificiale, unde art. 586 alin. (1) C. civ. stabilește că este considerat de bună-credință numai acel autor al lucrării care are credința sinceră că are calitatea de proprietar al imobilului pe care construiește, indiferent că această credință ar decurge din cuprinsul cărții funciare sau dintr-un mod nesupus înscrierii în cartea funciară^[6].

Se impune o primă constatare – din punctul de vedere al dreptului civil, definitorii pentru verificarea bunei-credințe sunt relațiile de drept privat (în cazul nostru, relațiile de proprietate și de vecinătate), și nu raporturile specifice altor ramuri de drept incidente în materia construcțiilor, cum ar fi cele decurgând din diferitele acte administrative emise sau adoptate în această materie (de pildă, autorizațiile de construire).

Cu privire la raporturile de vecinătate, în principiu, buna-credință îl va pune pe vecin la adăpost de răspundere. Cu toate acestea, există anumite situații în care buna-credință nu are o valoare juridică. Astfel, spre exemplu, art. 630 C. civ. presupune un exercițiu normal al dreptului de proprietate și nu implică reaua-credință a vecinului. Conform art. 630 alin. (1) C. civ., dacă proprietarul cauzează, prin exercitarea dreptului său, inconveniente mai mari decât cele normale în relațiile de vecinătate, instanța de judecată poate, din considerente de echitate, să îl oblige la despăgubiri în folosul celui vătămat, precum și la restabilirea situației anterioare atunci când acest lucru este posibil. Așadar, activitatea proprietarului este licită, utilă, fără rea-credință, doar că din aceasta rezultă un prejudiciu de o anumită gravitate pentru vecini. În pofida modului de reglementare, considerăm că instanța de judecată va ține cont, în individualizarea modalității de reparare a pagubei (și în decizia de a restabili situația anterioară), de buna sau reaua-credință a făptuitorului, inclusiv dacă acesta a urmărit sau nu rezultatul prejudiciabil.

Mai departe, spre deosebire de reglementarea anterioară, Codul civil are meritul incontestabil de a face un prim pas pe drumul recunoașterii relevanței ramurilor de drept public, dintr-o perspectivă interdisciplinară, asupra sferei noțiunii de bună-credință în materia accesiunii imobiliare artificiale. În acest sens, art. 586 alin. (2) C. civ. (fără corespondent în legislația precedentă) stabilește că fapta de a construi în absența unei autorizații de construire sau cu nesocotirea prevederilor sale constituie un impediment în calea invocării bunei-credințe^[7]. Cu alte cuvinte, în prezent, nu mai este suficient ca persoana care invocă beneficiul accesiunii imobiliare artificiale să aibă credința ingenuă că este proprietar al imobilului asupra căruia efectuează lucrările de construire, ci, în plus, trebuie ca această convingere să fie dublată de existența unei autorizații de construire valabile și ale cărei cerințe să fie respectate de către autorul lucrărilor. Iată un prim pas (timid, dar lăudabil) pe drumul contagiunii instituțiilor clasice ale dreptului civil cu unele concepte specifice dreptului administrativ (mai precis, dreptului urbanismului și amenajării teritoriului).

1.2. Noțiunea de bună–credință în dreptul urbanismului

1.2.1. Ipoteze generale

După cum am anticipat, în dreptul urbanismului, noțiunea de bună–credință nu se apreciază (preponderent) prin raportare la raporturile pe orizontală, dintre simplii particulari, ci în funcție de raporturile pe verticală, dintre autoritățile administrației publice competente și particulari. Așadar, pentru a stabili dacă o anumită persoană a acționat cu bună-credință sau cu rea-credință, mai puțin contează relațiile de proprietate sau de vecinătate tipice dreptului privat, ci accentul se pune asupra existenței și conținutului actelor administrative prin care se reglementează activitatea de amenajare a teritoriului, de urbanism și de construire. Totuși, a nu se înțelege că cele dintâi raporturi juridice sunt total irelevante în contextul dreptului urbanismului; bunăoară, faptul că titularul autorizației de construire nu are un drept real asupra imobilului respectiv constituie o cauză de nulitate a acelei autorizații de construire. Dar, după cum am afirmat anterior, chestiunea drepturilor reale nu este în prim-planul discuției referitoare la buna-credință în dreptul urbanismului.

Pentru a determina înțelesul specific al conceptului studiat, vom porni în analiza noastră de la cele două contravenții tipice domeniului urbanismului, reglementate de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții^[8], recte fapta de a executa o lucrare fără autorizație de construire [art. 26 alin. (1) lit. a)^[9]] și fapta de a executa o lucrare cu nerespectarea prevederilor autorizației de construire [art. 26 alin. (1) lit. b)^[10]]. Astfel, va fi considerat de bună-credință cel care are convingerea sinceră că: (i) efectuează o lucrare dintre cele exceptate de lege de la obligația de obținere a autorizației de construire; (ii) efectuează o lucrare în baza unei autorizații de construire valabile și cu respectarea cerințelor impuse de aceasta. De cele mai multe ori, această reprezentare subiectivă corespunde realității. Mai interesante sunt acele ipoteze în care, din contră, convingerea intelectivă a constructorului este contrară realității – fie pentru că lucrarea edificată nu este dintre cele exceptate de la obligația de obținere a autorizației, fie pentru că autorizația nu este valabilă, fie pentru că activitatea de construire se derulează cu nesocotirea prevederilor autorizației. Asupra acestor situații ne vom concentra în paragrafele următoare.

1.2.2. Ipoteza particulară a anulării autorizației de construire

În atare context, merită analizată o ipoteză particulară, ce pune problema determinării bunei-credințe în contextul anulării autorizații de construire. Să presupunem, așadar, că o persoană obține o asemenea autorizație și începe edificarea lucrărilor de construire reglementate de respectivul act administrativ, în condițiile prevăzute în cuprinsul acestuia. Ulterior, în timpul realizării lucrărilor ori chiar după finalizarea acestora, autorizația de construire este anulată definitiv de către instanța de contencios administrativ, ca urmare a unei acțiuni formulate de o persoană interesată (cum ar fi, de exemplu, vecinii imobilului litigios), de un organism social interesat sau chiar de un organ de tutelă administrativă (cum este, bunăoară, prefectul). Este deja cunoscut că anularea definitivă a unui act administrativ individual produce efecte retroactive, în sensul că actul respectiv este reputat că nu a existat niciodată^[11]. Prin urmare, strict formal, se poate considera că lucrările deja executate au fost realizate în absența unei autorizații de construire, de vreme ce hotărârea judecătorească definitivă de anulare a actului individual șterge, cu efect retroactiv, toate efectele produse în trecut de către acesta din urmă. Așadar, întrebarea ce se ridică este următoarea: cum vom putea să distingem între constructorul de bună-credință și cel de rea-credință?

În ceea ce ne privește, considerăm că va fi de bună-credință constructorul care nu cunoștea și nici nu putea să cunoască, cu diligențe rezonabile, viciul autorizației sale de construire. De pildă, dacă anularea actului administrativ este consecința încălcării, de către autoritatea emitentă, a unei condiții procedurale cerute de lege pentru emiterea sa valabilă, încălcare despre care titularul nu a avut cunoștință pentru că aceasta s-a petrecut la nivelul circuitelor interne ale autorității emitente, atunci nu se poate imputa constructorului o astfel de faptă ilicită. La fel, în măsura în care anularea autorizației de construire este consecința anulării planurilor urbanistice în baza cărora a fost emisă și ale căror vicii de legalitate nu puteau fi cunoscute de către titularul autorizației, atunci, din nou, constructorul va fi considerat de bună-credință și se va bucura de toate efectele care decurg dintr-o asemenea calificare. Aceeași idee a fost exprimată, și cu alte ocazii, în literatura de specialitate^[12].

Din contră, va fi considerat de rea-credință constructorul care cunoștea sau care, după caz, putea să cunoască, cu diligențe rezonabile, viciul autorizației de construire. Astfel, dacă motivul de nelegalitate decurgea dintr-un document public aflat la dosarul administrativ sau chiar din cuprinsul autorizației de construire, atunci titularul autorizației nu este inocent și nu va fi ocrotit de efectele retroactive ale anulării judiciare a actului administrativ. Cu atât mai mult, dacă anularea definitivă a autorizației de construire este consecința unor manopere dolosive săvârșite de către solicitant (de exemplu, falsificarea unor informații relevante sau coruperea funcționarilor publici competenți), nu există niciun dubiu în sensul că titularul autorizației a fost de rea-credință și va fi obligat să suporte toate consecințele care decurg dintr-o asemenea conduită. Însă, de vreme ce legea prezumă relativ existența bunei-credințe [art. 14 alin. (2) C. civ.], va reveni persoanei sau autorității publice interesate sarcina de a face dovada contrară.

Se poate pune problema, de asemenea, dacă s-ar putea reține buna-credință a constructorului care a edificat în baza unei autorizații de construire emise cu deplina respectare a certificatului de urbanism, însă, prin certificatul de urbanism, autoritatea publică locală nu a solicitat obținerea unui aviz obligatoriu potrivit legii. Constructorul poate invoca, oare, într-un astfel de caz, inocența sa de a se încrede într-un act de autoritate sau nu va putea să se apere prin necunoașterea legii? Desigur, cunoașterea legii lato sensu va fi întotdeauna mai facilă unui jurist decât unei persoane fără cunoștințe juridice și legea va putea fi cunoscută mai bine dacă este accesibilă și previzibilă. Astfel cum s-a arătat și în literatura de specialitate^[13], obligativitatea respectării legilor implică o obligație pozitivă a legiuitorului, de a reglementa prin texte clare și precise, claritatea legii fiind apreciată în lumina experienței juridice normale, iar norma trebuie să fie previzibilă și accesibilă. Aceste cerințe calitative ale legii au fost reliefate de cele mai multe ori în bogata jurisprudență a Curții Europene a Drepturilor Omului, fiind preluate și în actuala jurisprudență a Curții Constituționale a României. Concluzia care s-ar impune prima facie este aceea că buna-credință ar fi indiferentă în această materie, de vreme ce avizele necesare pentru construire sunt reglementate, în general, prin legi ale Parlamentului sau prin alte acte normative. Cu toate acestea, considerăm că răspunsul ar trebui nuanțat, cel puțin din perspectiva subiectivismului pe care îl implică faptul de a ști sau de a trebui să știi conținutul unei norme legislative. Nu mai puțin, va putea fi pusă în discuție o eventuală răspundere a autorității publice care a emis un astfel de certificat de urbanism incomplet, însă prezenta cercetare nu își propune să realizeze o asemenea analiză a răspunderii.

§2. Efectele bunei–credințe în domeniul urbanismului

2.1. Precizări introductive

Odată stabilită buna-credință a constructorului, mai rămân de analizat consecințele juridice ale unei asemenea constatări în planul dreptului urbanismului. După cum am precizat deja, situația-premisă de la care pornim este cea în care autorul lucrărilor acționează cu deplină sinceritate, însă convingerea sa subiectivă nu corespunde realității juridice. În paragrafele subsecvente, urmează să ne concentrăm asupra a două astfel de consecințe atașate bunei-credințe, manifestate cât privește: (i) răspunderea contravențională; (ii) desființarea construcțiilor edificate nelegal.

Înainte de toate, se impune o observație importantă – de principiu, buna sau reaua-credință a constructorului nu are nicio înrâurire asupra acțiunii în contencios administrativ îndreptată contra autorizației de construire. Cu alte cuvinte, simpla împrejurare că titularul autorizației a obținut un asemenea act cu bună-credință este irelevantă din punctul de vedere al soluției pe care urmează să o pronunțe instanța de contencios administrativ – odată detectate anumite motive de nelegalitate a actului în discuție (și în măsura îndeplinirii celorlalte condiții reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004^[14]), soluția va fi anularea judiciară a autorizației de construire. De aceea, deznodământul litigiului de contencios administrativ nu face parte din consecințele juridice pe care le antrenează buna sau reaua-credință a constructorului.

2.2. Efecte în planul răspunderii contravenționale

Pentru constatarea și sancționarea unei contravenții, este necesar ca pretinsul făptuitor să fi acționat cu vinovăție, în oricare dintre cele două forme ale sale (intenție sau culpă). Ca atare, după cum s-a arătat și în literatura de specialitate, absența vinovăției autorului faptei ilicite va împiedica activarea răspunderii contravenționale, deoarece lipsește unul din elementele sale esențiale (latura subiectivă)^[15]. Aplicând aceste considerente de principiu în materia urbanismului, vom deduce că, în cazul în care constructorul este de bună-credință la edificarea lucrărilor, atunci nu vom putea reține în sarcina lui săvârșirea unei contravenții, chiar dacă, strict din perspectivă formală, fapta obiectivă ar putea să realizeze elementul material al contravențiilor reglementate de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991^[16].

Practica judiciară oferă unele exemple relevante de situații în care, deși autorul lucrărilor a fost sancționat contravențional pentru pretinsa săvârșire a unor fapte din cele incriminate de Legea nr. 50/1991 ca fapte contravenționale, acesta a reușit să dovedească buna sa credință și, așadar, să răstoarne prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucura procesul-verbal. De exemplu, într-o speță, a fost admisă plângerea contravențională formulată de contravenient, cu motivarea că, pe tot parcursul edificării construcției, acesta beneficia de o autorizație de construire valabilă, deși aceasta a fost ulterior anulată de către instanța de contencios administrativ^[17]. Tot astfel, într-o altă cauză, s-a reținut că petentul a solicitat autorităților publice locale competente să îl informeze dacă este necesar să obțină o autorizație de construire pentru lucrarea pe care intenționa să o realizeze, iar, față de răspunsul negativ al acestora, nu se poate identifica o culpă a contravenientului pentru că s-a întemeiat cu bună-credință pe răspunsul primit și a edificat o construcție în lipsa autorizației de construire cerute de lege pentru realizarea lucrărilor^[18].

Pentru rigoare terminologică, merită făcută încă o precizare relevantă – nu de puține ori, în practica judiciară se vorbește despre buna-credință a contravenientului, în contextul în care acesta cooperează cu autoritățile publice competente sau întreprinde anumite demersuri pentru a înlătura consecințele negative ale faptei comise^[19]. Totuși, între această noțiune și cea pe care o analizăm în prezenta lucrare există unele diferențe substanțiale, imposibil de neglijat: (i) din punct de vedere cronologic, cea dintâi se manifestă ex post, ulterior consumării contravenției, pe când cea din urmă intervine ex ante, înainte ca fapta să poată să constituie o contravenție; (ii) din punctul de vedere al efectelor produse, prima determină atenuarea răspunderii contravenționale (în sensul diminuării cuantumului sancțiunii aplicate^[20]), în timp ce ultima are efect exonerator de răspundere, opunându-se reținerii unei contravenții în sarcina făptuitorului.

2.3. Efecte în planul desființării construcțiilor edificate nelegal

2.3.1. Tipologia desființării construcțiilor

Demolarea construcțiilor este o noțiune extrem de largă și de eterogenă, ce înglobează, sub această titulatură, mai multe figuri juridice de sine-stătătoare, care se deosebesc unele de altele în funcție de temeiul de drept în baza căruia se aplică măsura desființării construcțiilor și în funcție de regimul juridic aplicabil. Prin raportare la aceste criterii, literatura de specialitate identifică nu mai puțin de trei categorii de demolare, anume: (i) demolarea-sancțiune, de sorginte contravențională, care intervine ca o sancțiune complementară pentru săvârșirea unor contravenții tipice în domeniul urbanismului; (ii) demolarea-remediu, de natură civilă, care se dispune la solicitarea particularilor vătămați prin edificarea construcției respective și care are scopul de a repara prejudiciul suferit de aceștia; (iii) demolarea-compromis, fundamentată pe principiile clasice ale dreptului administrativ, care se aplică în situații excepționale legate de ocrotirea interesului public^[21]. Întrucât buna-credință a constructorului influențează diferit fiecare dintre aceste categorii, le vom analiza pe rând.

2.3.2. Buna–credință în cazul demolării–sancțiune

Demolarea-sancțiune este acea formă particulară de desființare a construcțiilor despre care vorbesc dispozițiile art. 28 alin. (1) [care permit autorităților publice competente să dispună, odată cu constatarea și sancționarea contravenției constând în edificarea de lucrări în lipsa autorizației de construire ori cu încălcarea prevederilor acesteia, și desființarea lucrărilor realizate nelegal]^[22] și ale art. 32 alin. (1) [care stabilesc competența ultimă a instanțelor de judecată de a dispune demolarea construcțiilor realizate nelegal, în cazul în care contravenientul nu se supune măsurilor impuse prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției]^[23] din Legea nr. 50/1991. Este cert că o asemenea demolare apare ca o sancțiune contravențională complementară, aplicată în completarea sancțiunii principale a amenzii, desființarea construcțiilor edificate nelegal fiind menționată chiar și în cuprinsul art. 5 alin. (3) lit. g) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor^[24].

Am arătat deja că buna-credință a constructorului constituie un impediment absolut în calea angajării răspunderii sale contravenționale pentru fapta de a construi fără autorizație de construire ori cu nerespectarea prevederilor acesteia. Or, în lipsa unei fapte de natură contravențională, nu se poate aplica nici sancțiunea complementară constând în demolarea construcțiilor astfel edificate^[25]. Prin urmare, buna-credință a constructorului este incompatibilă cu demolarea-sancțiune.

2.3.3. Buna–credință în cazul demolării–remediu

Lucrurile nu mai sunt atât de simple în cazul demolării-remediu, solicitate de persoanele de drept privat interesate pentru repararea prejudiciului suferit în urma faptei ilicite a constructorului constând în realizarea de lucrări fără autorizație de construire sau cu nesocotirea prevederilor sale. Am accentuat deja (credem noi, suficient) ideea conform căreia, în materia urbanismului, noțiunea de bună–credință se definește în cadrul raporturilor pe verticală, angajate între autorul lucrărilor și autoritățile publice competente. Totuși, atunci când discutăm despre demolarea-remediu, ca formă particulară de manifestare a răspunderii civile delictuale, accentul va trebui pus asupra relațiilor pe orizontală, dintre constructor și persoanele fizice sau juridice păgubite prin fapta sa ilicită. Cu alte cuvinte, acela care este de bună-credință față de autoritățile administrației publice nu este, în mod obligatoriu, la fel și față de subiectele de drept privat interesate.

Atunci când cele două dimensiuni menționate se suprapun, concluzia va fi identică cu cea la care am ajuns în privința demolării-sancțiune. Asemenea răspunderii contravenționale, răspunderea civilă delictuală se fundamentează pe ideea de vinovăție, în cele două forme ale sale – intenție sau culpă^[26]. Or, dacă autorul lucrărilor este de bună-credință din perspectiva raporturilor de proprietate și de vecinătate, atunci lipsește vinovăția acestuia, ceea ce împiedică antrenarea răspunderii civile delictuale și a consecinței sale specifice (demolarea construcției). Este cazul, de pildă, al celui care edifică o construcție pe terenul altuia, având convingerea sinceră, bazată pe înscrierile efectuate în cartea funciară, că este proprietarul imobilului respectiv. Într-o situație de acest gen, autorizația de construire este anulabilă, de vreme ce titularul său nu are niciun drept real asupra terenului pentru care a fost emisă autorizația, însă lucrarea edificată în asemenea condiții nu va putea fi desființată la solicitarea adevăratului proprietar, pentru că lipsește vinovăția constructorului^[27].

Din contră, pot exista situații în care, deși buna-credință a constructorului se poate verifica în raporturile sale cu autoritățile administrației publice, sinceritatea sa este profund contestabilă în relația cu persoanele prejudiciate prin fapta ilicită. Bunăoară, dacă organul administrativ a răspuns solicitantului autorizației de construire că nu este necesar un asemenea act administrativ în vederea edificării valabile a construcției, deși, potrivit legii, autorizația de construire era obligatorie, atunci constructorul va fi de bună-credință față de autoritatea publică competentă, însă nu și în raport de vecinii prejudiciați prin realizarea lucrărilor. Într-o asemenea ipoteză, ar fi vădit inechitabil ca lipsa de diligență a organului administrativ să se răsfrângă asupra persoanelor păgubite, astfel că acestea vor putea obține, în principiu, demolarea construcției, ca formă particulară de reparare a prejudiciului suferit. Cu toate acestea, considerăm că instanța de judecată chemată să se pronunțe asupra unei astfel de măsuri ar trebui să analizeze și alți factori de balanță, precum principiul proporționalității și al justului echilibru între câștigul vecinilor prejudiciați și prejudiciul care ar fi adus vinovatului inocent prin demersul demolării.

În materia inconvenientelor de vecinătate, în literatura de specialitate^[28], s-a apreciat că, de vreme ce terenul este „unic și de neînlocuit”, reparația tipic căutată în litigiile privind folosirea proprietăților învecinate este restabilirea situației anterioare survenirii inconvenientului. Instanța este suverană în alegerea măsurii potrivite încetării inconvenientului, putând, teoretic, merge până la demolarea chiar a unei construcții, dar autorii atrag atenția că trebuie totodată să manifeste prudență. Reamintim că art. 630 C. civ. reglementează (de altfel, pentru prima dată în legislația românească) un caz aparte de răspundere a vecinilor de bună-credință. Astfel, un vecin care nu numai că este inocent, dar care a și obținut o autorizație de construire perfect valabilă (și a cărei validitate nici nu se pune în discuție) va putea fi sancționat pentru acele prejudicii produse vecinului său pe care judecătorul le va aprecia ca fiind anormale în relațiile de vecinătate. Criteriul legal de apreciere a (a)normalității este cel al echității. Unii autori au privit cu rezerve opinia legiuitorului noului Cod civil, care a trimis relațiile de vecinătate – care sunt, prin esența lor, antagonice și supuse subiectivismului –, judecății în echitate^[29]. Echitatea, într-un astfel de caz, are valențe aparte. Apare dificil pentru un judecător să analizeze relațiile de vecinătate, cu un obiectivism cu – necesare – tente subiective, și să dea soluții „din considerente de echitate” și care să atingă un rezultat echitabil^[30]. Ceea ce trebuie însă analizat de judecător nu este dacă exercitarea dreptului de către vecin este echitabilă sau nu. Judecătorul este invitat să aplice criteriul echității în raport de inconvenientele produse celuilalt vecin. Desigur că cel mai la îndemână răspuns ar fi acela că un inconvenient nu va putea fi niciodată echitabil pentru cel care îl suportă. Inconvenientele produc întotdeauna un disconfort; doar gradul disconfortului poate să difere. Spiritul articolului 630 este tocmai acela ca judecătorul să poată să își formeze o opinie despre ceea ce este echitabil să sancționeze și ceea ce este echitabil să permită.

În continuare, în mod similar dreptului penal și contravențional, considerăm că nimic nu împiedică aplicarea regulilor proporționalității și atunci când fapta prejudiciabilă rămâne în sferă pur civilă. Astfel, măsura va trebui să fie dispusă doar după ce s-a ținut seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul de săvârșire, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale autorului faptei prejudiciabile^[31].

2.3.4. Buna–credință în cazul demolării–compromis

Cea mai interesantă formă de demolare, în special din perspectiva fundamentării sale, este demolarea-compromis. Potrivit autorului care a definit-o, aceasta își extrage rațiunea din principiul priorității interesului public față de interesele private și intervine în acele situații când, din variate motive, celelalte două forme de demolare (i.e., demolarea-sancțiune și demolarea-remediu) nu mai sunt posibile^[32]. Întrucât nu este reglementată expres de lege, iar existența sa se poate deduce doar din coroborarea unor principii fundamentale ale dreptului administrativ, demolarea-compromis este susceptibilă de a ridica probleme sensibile în practică, mai ales sub aspectul dreptului de apreciere de care dispun autoritățile administrației publice atunci când adoptă o asemenea măsură extremă.

În mod normal, buna-credință a constructorului ar trebui să aibă anumite consecințe juridice în ceea ce privește posibilitatea organelor administrative de a dispune această formă particulară de desființare a construcțiilor edificate nelegal. Ar fi extrem de periculos să admitem că autoritățile ar avea dreptul de a ordona ad nutum demolarea lucrărilor pe care le consideră ca fiind nelegale, fără o procedură clară și un examen prealabil al tuturor circumstanțelor relevate în care construcțiile au fost realizate. Acestea fiind spuse, rămâne deschisă problema temeiului juridic în baza căruia poate fi întreprins un astfel de examen – cu alte cuvinte, ce îndreptățește constructorul de bună-credință să solicite organelor administrative să ia în considerare atitudinea sa subiectivă înainte de a decide cu privire la demolarea lucrărilor pe care acesta le-a edificat?

Răspunsul poate fi identificat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, unde se discută deja de ceva vreme despre principiul proporționalității, ca etalon al acțiunii administrative și ca mijloc practic de verificare a ingerințelor autorităților publice în sfera drepturilor subiective și a intereselor legitime ale persoanelor private. În materia dreptului de proprietate (domeniu care ne interesează în prezenta lucrare), principiul proporționalității a fost definit simplu de către instanța de la Strasbourg ca fiind acea regulă potrivit căreia orice interferență a autorităților publice trebuie să asigure un just echilibru între nevoile de interes general ale comunității și cerințele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului^[33]. Or, pentru determinarea acestui just echilibru de care vorbește Curtea Europeană a Drepturilor Omului, trebuie avută în vedere, printre altele, atitudinea subiectivă a persoanei supuse ingerinței autorităților publice, în funcție de care se poate justifica un tratament mai blând sau, din contră, mai sever din partea organelor administrative. Iată cum buna-credință este trecută prin filtrul principiului proporționalității și devine, indirect, un etalon față de care se apreciază legitimitatea măsurii demolării construcțiilor edificate nelegal.

Într-o lucrare precedentă^[34], am analizat deja relevanța bunei-credințe a autorului lucrării în contextul specific al desființării lucrărilor anterior realizate, prin raportare la hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Zhidov și alții c. Rusiei^[35]. Am arătat atunci că, în opinia instanței de la Strasbourg, decizia autorităților naționale de a demola o construcție aflată în apropierea unei conducte de gaze naturale, cu nerespectarea distanței minime stabilite de legea în vigoare, în condițiile în care proprietarii au obținut toate avizele necesare, nu îndeplinește testul proporționalității și constituie, prin urmare, o încălcare a prevederilor art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului^[36]. Nu vom mai reveni acum asupra acestor detalii, ci doar vom atrage atenția asupra unor aspecte care, considerăm noi, nu au fost evidențiate anterior suficient de clar și care decurg din hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Ivanova și Cherkezov c. Bulgariei^[37]: (i) de principiu, demolarea construcțiilor edificate în mod nelegal și în deplină cunoștință de cauză nu constituie o încălcare a dreptului de proprietate al reclamantului, fiind o modalitate de restabilire a legalității pierdute [parag. 75^[38]]; (ii) totuși, chiar și atunci când constructorul a fost de rea-credință (și cu atât mai mult în situațiile în care a fost de bună-credință), măsura dispusă de către autoritățile naționale trebuie să fie proporțională cu scopul urmărit și să nu reprezinte o ingerință nejustificată în alte drepturi garantate reclamantului în baza Convenției, cum ar fi dreptul la locuință [parag. 54^[39]].

§3. Implicații ale bunei–credințe în Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor

3.1. Precizări introductive. Istoricul reglementării

La data de 13.04.2022, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (ministerul de resort în domeniul urbanismului) a pus în dezbatere publică proiectul de Lege pentru aprobarea Codului amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor^[40], act normativ prin care se propune o sistematizare și o unificare a tuturor reglementărilor legale incidente în cele trei materii indicate. După parcurgerea procedurii transparenței decizionale și operarea modificărilor necesare, Guvernul României, în calitate de inițiator, a înregistrat pe rolul Senatului un proiect de lege cu acest obiect, adoptat prin procedura aprobării tacite, prevăzute de art. 75 alin. (2) din Constituție^[41]. În prezent, proiectul se află pe rolul Camerei Deputaților, care este așteptată să adopte o decizie în legătură cu acesta în sesiunea parlamentară care va începe în luna septembrie 2023^[42].

Pe plan contravențional, Proiectul de Cod al urbanismului nu aduce modificări de esență față de reglementarea actuală, motiv pentru care considerentele pe care le-am expus anterior cu privire la consecințele pe care le produce buna-credință a constructorului asupra vinovăției sale sub aspect contravențional rămân aplicabile, mutatis mutandis. Din contră, în legătură cu demolarea lucrărilor edificate nelegal, Proiectul de Cod al urbanismului aduce unele schimbări substanțiale, care merită a fi analizate în prezenta secțiune. Iată de ce, în paragrafele următoare, urmează să tratăm în mod separat: (i) ipoteza generală a constructorului de bună-credință; (ii) ipoteza particulară constând în anularea autorizației de construire de către instanța de contencios administrativ.

3.2. Ipoteza generală a constructorului de bună–credință

De principiu, în mod similar reglementării actuale, Proiectul de Cod al urbanismului privește demolarea construcțiilor edificate nelegal ca pe o sancțiune contravențională complementară, sens în care pledează dispozițiile art. 369 alin. (1) lit. c) [care permit organului de control să dispună, în cazul în care construcția nu se încadrează în reglementările urbanistice sau nu respectă cerințele de calitate fundamentale în construcții, desființarea sa]^[43] și ale art. 369 alin. (3) lit. b) [care stabilesc competența finală de a dispune demolarea construcțiilor edificate nelegal în favoarea instanței de judecată]^[44] din Proiectul de Cod al urbanismului. Or, după cum am arătat și anterior, buna-credință a constructorului este de natură a împiedica angajarea răspunderii sale contravenționale, deci nu va putea să fie aplicată nici sancțiunea complementară a demolării construcțiilor.

Totuși, asemănările dintre cele două reglementări analizate se opresc aici. Diferențe apar în ceea ce privește posibilitatea constructorului de bună-credință de a valorifica construcția edificată, adică de a obține înscrierea acesteia în cartea funciară și de a se bucura plenar de prerogativele pe care legea le recunoaște dreptului său de proprietate. Sub imperiul reglementării actuale, se poate argumenta (cu șanse considerabile de succes) că persoana care, cu bună-credință, a edificat lucrări în lipsa autorizației de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia ar avea deschisă calea procedurii post factum de intrare în legalitate, sugerată implicit de prevederile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991^[45]. Din contră, art. 311 din Proiectul de Cod al urbanismului transformă procedura în discuție într-un act administrativ de sine-stătător (autorizația de regularizare), a cărei eliberare este însă limitată sub mai multe aspecte: (i) se aplică numai în cazul lucrărilor care au fost realizate cu nerespectarea autorizației de construire, iar nu și când acestea au fost edificate în absența unei autorizații de construire [alin. (1)^[46]]; (ii) poate fi emisă doar pentru anumite categorii determinate de lucrări, enumerate expres de textul legii [alin. (2)^[47]]; (iii) este posibilă numai atunci când au fost respectate cumulativ cerințele prevăzute de lege în materie de mediu, de urbanism și de calitate în construcții [alin. (3)^[48]]. În toate celelalte cazuri, deși nu va putea să fie sancționat contravențional, constructorul de bună-credință nu va putea obține autorizația de regularizare, nu va putea efectua recepția la terminarea lucrărilor și nu își va putea înscrie dreptul de proprietate în cartea funciară. Iată un vid de reglementare care trebuie să fie înlăturat înainte ca Proiectul de Cod al urbanismului să fie adoptat de Camera Deputaților și să intre în vigoare.

3.3. Ipoteza particulară a anulării autorizației de construire

Un element de noutate absolută pe care codificarea preconizată își propune să îl aducă față de legislația în vigoare este reglementarea explicită a consecințelor juridice antrenate de anularea definitivă a autorizației de construire de către instanța de contencios administrativ. În concret, art. 375 din Proiectul de Cod al urbanismului, având titlul marginal Desființarea construcțiilor realizate în baza unei autorizații de construire anulate, permite judecătorului care a anulat în prealabil o autorizație de construire să decidă, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor edificate în baza acesteia, după cum au fost respectate sau nu reglementările urbanistice aprobate și cerințele fundamentale de calitate în construcție^[49]. Pot fi purtate numeroase discuții pe marginea textului de lege citat^[50], însă, pentru a ne menține în limitele prezentei lucrări, vom face aici numai o precizare importantă – demolarea despre care vorbește art. 375 din Proiectul de Cod al urbanismului nu poate fi încadrată în cele trei tipologii enumerate anterior, de vreme ce nu apare ca o consecință specială a răspunderii contravenționale (demolarea-sancțiune) sau delictuale (demolarea-remediu) și nici ca o manifestare a principiului priorității interesului public (demolarea-compromis). Suntem, așadar, în prezența unei forme particulare de demolare, ce are la bază regula repunerii în situația anterioară emiterii unui act administrativ individual anulat de instanța de contencios administrativ^[51].

Tocmai în considerarea acestui fundament juridic specific, Proiectul de Cod al urbanismului nu face nicio distincție între constructorul de bună-credință și acela de rea-credință, din punctul de vedere al măsurilor ce pot fi dispuse de către judecătorul administrativ. Pentru că nu se întemeiază pe instituția răspunderii juridice, (lipsa de) vinovăție a constructorului pare a nu mai fi relevantă pentru a decide dacă se impune sau nu demolarea construcțiilor edificate în baza autorizației de construire anulate. Ca atare, în sistemul normativ configurat prin art. 375 din Proiectul de Cod al urbanismului, apare ca perfect posibil ca autorul lucrărilor, deși este de bună-credință, să își vadă lucrările demolate, pentru simplul fapt că acestea nu îndeplinesc în mod cumulativ criteriile obiective cerute de textul de lege. O asemenea estompare a diferențelor firești care ar trebui să existe între constructori, din perspectiva atitudinii lor subiective, este periculoasă și considerăm că se adaugă pe lista subiectelor necesar să fie rezolvate de legiuitor înainte de intrarea în vigoare a Proiectului de Cod al urbanismului.

Concluzii și perspective

După parcurgerea prezentului articol, cititorul ar trebui să rămână cel puțin cu o idee clară: în materie de urbanism și de autorizare a construcțiilor, noțiunea de bună–credință este o prezență extrem de discretă, care nu este consacrată ca atare de reglementarea în vigoare, dar care decurge din alte izvoare juridice la fel de importante (legislația incidentă în alte domenii, respectiv principii fundamentale ale dreptului). O asemenea situație nu ar trebui să ne surprindă prea tare, deoarece, în mod tradițional, analiza bunei-credințe și a consecințelor sale proprii a fost considerată apanajul exclusiv al dreptului civil, iar nu și al celorlalte ramuri de drept (cu atât mai puțin de drept public). Credem însă că a venit momentul ca literatura de specialitate și practica judiciară să se aplece mai serios asupra acestui concept, în special în considerarea faptului că anumite instituții particulare de dreptul urbanismului pot fi înțelese în profunzime doar dacă se ține cont de convingerea subiectivă a constructorului și de circumstanțele concrete prin care s-a ajuns ca acesta să construiască în lipsa autorizației de construire sau cu nerespectarea prevederilor sale.

Din nefericire, observăm că nici Proiectul de Cod al urbanismului, a cărui adoptare de către Camera Deputaților în proxima sesiune parlamentară pare să fie iminentă în prezent, nu excelează în ceea ce privește reglementarea noțiunii și a implicațiilor bunei-credințe în domeniul urbanismului și al autorizării construcțiilor. De aceea, de lege ferenda, nu ar strica – ba, din contră, ar fi indicat – ca legiuitorul nostru să opereze unele modificări asupra proiectului aflat în dezbatere parlamentară (inclusiv cele sugerate anterior), pentru ca proiectul de act normativ care va intra în vigoare să facă distincții mult mai clare în funcție de atitudinea subiectivă a constructorului. În orice caz, subiectul rămâne deschis – la momentul când Codul urbanismului va pătrunde în fondul activ al legislației, va fi interesant de observat modalitatea în care prevederile sale sunt receptate în practica instanțelor de contencios administrativ. Însă acesta este un subiect de cercetare pentru un alt articol viitor.

Note de subsol

^[1] Legea nr. 287/2009 privind Codul civil (republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011).

^[2] „(1) Orice persoană fizică sau persoană juridică trebuie să își exercite drepturile și să își execute obligațiile civile cu bună-credință, în acord cu ordinea publică și bunele moravuri. (2) Buna-credință se prezumă până la proba contrară” [art. 14 C. civ.].

^[3] A se vedea, pentru o analiză detaliată a principiului bunei-credințe, E. Chelaru, Teoria generală a dreptului civil, în reglementarea NCC, Ed. C.H. Beck, București, 2014, p. 8 și urm.; G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs de drept civil. Partea generală. Conform noului Cod civil, ed. a 2-a revizuită și adăugită, Ed. Hamangiu, București, 2012; F.-S. Cotea, Buna-credință. Implicații privind dreptul de proprietate, Ed. Hamangiu, București, 2007; M. Paraschiv, Prezumțiile în materie civilă. Prezumțiile legale relative. Practică judiciară, Ed. Hamangiu, București, 2010, p. 70-79 (buna-credință), respectiv p. 352-355 (abuzul de drept); A. Ionașcu, M. Mureșan, V. Ursa, G. Chivu, M. Banciu, Contribuția practicii judecătorești la dezvoltarea principiilor dreptului civil român, vol. II, Ed. Academiei, București, 1978, p. 49-41 (Abuzul de drept în folosința locuințelor); I. Deleanu, Drepturile subiective și abuzul de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1988, p. 51 și urm.; E. Roșu, Acțiunea civilă. Condiții de exercitare. Abuzul de drept, Ed. C.H. Beck, București, 2010, p. 178-327; O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2008, p. 178-229 ; R. Chiriță, Convenția Europeană a drepturilor omului. Comentarii și explicații, ed. a II-a, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 641-646 (Considerații cu privire la art. 17 din Convenție – interzicerea abuzului de drept).

^[4] A se vedea F.-S. Cotea, op. cit., 2007.

^[5] Ibidem.

^[6] „Autorul lucrării este de bună-credință dacă se întemeiază fie pe cuprinsul cărții funciare în care, la data realizării lucrării, era înscris ca proprietar al imobilului, fie pe un mod de dobândire nesupus înscrierii în cartea funciară, dacă, în ambele cazuri, nu rezulta din cartea funciară și nu a cunoscut pe nicio altă cale viciul titlului său” [art. 586 alin. (1) C. civ.]. Pentru detalii suplimentare referitoare la noțiunea de bună-credință din punctul de vedere al accesiunii imobiliare artificiale, a se consulta: E. Chelaru, Comentariul art. 586 din Codul civil, în Fl.A. Baias, E. Chelaru, R. Constantinovici, I. Macovei (coord.), Noul Cod civil. Comentariu pe articole, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, București, 2014, p. 710-712.

^[7] „Cu toate acestea, nu poate invoca buna-credință cel care construiește în lipsa sau cu nerespectarea autorizațiilor cerute de lege” [art. 586 alin. (2) C. civ.].

^[8] Republicată în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.

^[9] „Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), de către investitor și executant” [art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991].

^[10] „Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: […] b) executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant” [art. 26 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991].

^[11] „Regimul juridic al anulării actului administrativ – operațiunea de scoatere din vigoare a actului administrativ de către instanța de contencios administrativ – depășește domeniul de analiză al unei lucrări dedicate actului, reprezentând, în fapt, chiar esența unei alte părți a dreptului administrativ: contenciosul administrativ. Acesta este motivul pentru care în acest volum ne vom limita la enumerarea trăsăturilor specifice ale actului de anulare, în esență în număr de trei: […] b) în cazul actelor individuale, el produce efecte ex tunc, actul fiind reputat a nu fi existat niciodată (s.n.); prin urmare, la nivel teoretic, după anularea actului administrativ, părțile raportului juridic sunt repuse de drept în situația juridică anterioară emiterii actului anulat” (O. Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. Repere noi pentru o teorie altfel. Tomul 2. Regimul juridic, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu, București, 2022, p. 111-112).

^[12] „Remarcăm astfel că, deși, inclusiv în această situație, fapta ar putea fi contravenție (fie ea sancționată sau nu), situația include o sumă de cazuri în care caracterul contravențional este exclus: avem în vedere, în primul rând, cazul în care constructorul are autorizație de construire, este de bună-credință, dar se dovedește apoi că autorizația este ilegală, fiind ulterior și anulată de către instanța de contencios administrativ (s.n.)” (O. Podaru, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii. Vol. IV – Un deznodământ nefericit: desființarea construcțiilor, Ed. Hamangiu, București, 2015, p. 15). Lipsa caracterului contravențional al faptei de a construi în baza unei autorizații de construire anulate ulterior de instanța de contencios administrativ este argumentată de același autor și dintr-o altă perspectivă, potrivit căreia caracterul ilicit al faptei se apreciază la momentul executării lucrărilor, iar nu ulterior, la momentul anulării autorizației de construire: „Interesantă de semnalat este și următoarea observație: dacă beneficiarul construiește cu autorizație de construire în vigoare, finalizează construcția, dar apoi autorizația îi este anulată, în considerarea efectului retroactiv al nulității, ar fi trebuit să considerăm că nici în momentul demarării lucrărilor nu a avut autorizație de construire, deci ar fi fost pasibil de sancțiune contravențională. Însă, întrucât nu lipsa autorizației reprezintă actul contravențional, ci executarea de lucrări în aceste condiții (s.n.), beneficiarul nu poate fi sancționat contravențional în cazul anulării ulterioare a autorizației de construire, căci, raportându-ne la acest act al construirii, vom constata că, pe toată durata execuției efective a construcției, autorizația exista, la momentul desființării ei construcția fiind edificată. Numai dacă lucrările continuă și după anularea autorizației, beneficiarul acesteia va putea să fie sancționat contravențional, săvârșind astfel acte pozitive care sunt considerate contravenție” (ibidem, p. 99).

^[13] A se vedea L.G. Nițoiu, Previzibilitatea și accesibilitatea normelor de drept penal în viziunea Curții Europene a Drepturilor Omului, în Universul Juridic Premium nr. 7/2017.

^[14] Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

^[15] „Revenind la latura subiectivă, aceasta lipsește atunci când nu există nici măcar culpă din partea persoanei în cauză. După cum s-a precizat în doctrina penală, ideea de culpă presupune, între altele, nerespectarea unor obligații de diligență atunci când legea impune astfel de obligații. Pe cale de consecință, atunci când o persoană își respectă cu scrupulozitate obligațiile de diligență impuse de lege, culpa sa este exclusă, ca și o eventuală răspundere contravențională a sa (s.n.)” (O. Podaru, R. Chiriță, I. Păsculeț, A. Bachiș, Regimul juridic al contravențiilor. O.G. nr. 2/2001 comentată, ed. a 5-a, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 59).

^[16] Ne-am referit numai la cele două contravenții prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991 pentru că acestea sunt oarecum tipice pentru domeniul urbanismului și al autorizării construcțiilor și au, foarte probabil, cea mai mare incidență statistică în practica administrativă și judiciară. Totuși, toate considerentele expuse privind latura subiectivă sunt valabile, mutatis mutandis, și pentru celelalte contravenții în materie.

^[17] „Așa cum de altfel a reținut și instanța de fond, anularea ulterioară în anul 2015 a autorizației de construire și a certificatului de urbanism, pentru motive ce țineau de îndeplinirea unor condiții tehnice documentare, care nu au fost verificate riguros de funcționarii intimatei ce aveau această obligație legală, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (9) din Legea nr. 50/1991, fără ca intimatul-apelant să aibă o culpă în neîndeplinirea acestor condiții (s.n.), nu poate să conducă la sancționarea contravențională a acestuia, comportamentul acestuia nefiind unul ilicit la data executării construcției, deoarece acțiunea sa nu este încadrată în norma abstractă prevăzută de dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a), cea de a executa construcția fără autorizație de construire. Se mai reține că responsabilitatea pentru situația actuală revine chiar apelantei-intimate (s.n.), care avea obligația, prin funcționarii săi, să verifice existența întregii documentații depuse de către intimatul-apelant, necesare în vederea emiterii autorizației, și să o emită doar dacă erau îndeplinite toate cerințele legale, în caz contrar fiind incidente dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 50/1991, care prevăd răspunderea contravențională a funcționarilor primăriei, răspundere ce nu a fost antrenată în speța dedusă judecății” (Trib. Mehedinți, s. a II-a civ., de cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 842/2017).

^[18] „Mai mult, tribunalul constată că petentul a dat dovadă de bună-credință și, anterior începerii executării lucrărilor de reabilitare, s-a adresat cu o solicitare către Municipiul Timișoara pentru a i se comunica dacă este sau nu necesară obținerea unei autorizații de construire, iar, din răspunsul emis de această instituție, rezulta că o asemenea autorizație nu este necesară (s.n.). În aceste condiții, în opinia instanței, devin incidente dispozițiile art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, anume eroarea de fapt. Astfel, este în eroare de fapt cel care în momentul săvârșirii faptei nu cunoștea existența unei stări, situații sau împrejurări de care depinde caracterul contravențional al faptei. În acest sens, se poate aprecia că apelanta s-a adresat instituției abilitate în eliberarea autorizației de construire și s-a bazat pe corectitudinea celor comunicate, astfel încât nu a avut niciun moment reprezentarea subiectivă a faptului că comite o contravenție” (Trib. Timiș, s. cont. adm. și fisc., dec. nr. 49/2019).

^[19] „Raportând aceste criterii la datele speței, reținând că apelanta-petentă a fost de bună‑credință (s.n.), considerând că Avizul nr. 1071/26.11.2015 era suficient pentru efectuarea lucrărilor de organizare a șantierului, tribunalul apreciază că aceasta nu a urmărit nerespectarea prevederilor legale, astfel că va reduce cuantumul amenzii de la suma de 4.500 lei la suma de 1.000 lei, minimul prevăzut de lege, având în vedere că, în conformitate cu dispozițiile art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, în condițiile prezentei legi, nu se poate aplica sancțiunea avertisment” (Trib. București, s. a II-a de cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 7385/2017).

^[20] În materie de autorizare a construcțiilor, instanța de judecată nu poate înlocui sancțiunea contravențională a amenzii cu cea a avertismentului, în considerarea art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991.

^[21] Pentru o prezentare detaliată a celor trei categorii incluse în sfera noțiunii de demolare a construcțiilor, a se vedea: O. Podaru, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii…, op. cit., p. 7-18.

^[22] „Odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b), se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia (s.n.), într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției” [art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991].

^[23] „În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: […]; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal (s.n.)” [art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991].

^[24] „Sancțiunile contravenționale complementare sunt: […] g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială (s.n.)” [art. 5 alin. (3) lit. g) din O.G. nr. 2/2001].

^[25] „Această stare de lucruri ar trebui să ne conducă la concluzia că demolarea-sancțiune nu ar trebui să poată fi dispusă decât în situația în care s-a săvârșit o contravenție (s.n.). Mai mult decât atât, prin raportare la prevederile exprese ale art. 28 alin. (1) din lege, ea nu poate fi dispusă decât odată cu aplicarea sancțiunii amenzii. Ca atare, această sancțiune complementară nu ar putea fi dispusă dacă aplicarea sancțiunii principale s-a prescris ori dacă fapta nu este contravenție pe motiv că lipsește vinovăția persoanei care a construit” (O. Podaru, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii…, op. cit., p. 10).

^[26] Faptul că răspunderea civilă delictuală are la bază vinovăția autorului faptei ilicite este confirmată explicit de prevederile art. 1357 alin. (1) C. civ.: „Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție (s.n.), este obligat să îl repare”.

^[27] Concluzia la care am ajuns mai sus este întărită de dispozițiile art. 581 C. civ., din materia accesiunii imobiliare artificiale, ce nu enumeră, între posibilitățile concrete recunoscute proprietarului imobilului asupra căruia a fost edificată cu bună-credință o lucrare autonomă cu caracter durabil, dreptul de a cere desființarea construcției astfel realizate. Din contră, într-un asemenea caz, proprietarul imobilului are de ales între a cere: (i) înscrierea sa în cartea funciară ca proprietar al lucrărilor realizate, cu obligația de a plăti o anumită sumă de bani către constructor; (ii) obligarea autorului lucrărilor la cumpărarea imobilului, la valoarea de circulație pe care acesta ar fi avut-o dacă lucrările nu s-ar fi realizat.

^[28] A se vedea F. Stârc-Meclejan, Mic îndrumar de reparare a bunei vecinătăți, în Analele Universității de Vest din Timișoara, nr. 2/2013, p. 171.

^[29] A se vedea I.R. Urs, P.-E. Ispas, Drept civil. Teoria drepturilor reale, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu, București, 2015, p. 78.

^[30] Pentru unele considerații interesante privind echitatea, a se vedea O. Ungureanu, Drept civil. Introducere, ed. a 8-a, Ed. C.H. Beck, București, 2007, p. 45.

^[31] Astfel de criterii se regăsesc, spre exemplu, în art. 21 alin (3) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

^[32] Pentru detalii suplimentare privind această formă particulară de desființare a construcțiilor, a se consulta: O. Podaru, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii…, op. cit., p. 16-18.

^[33] CEDO, Marea Cameră, cauza Beyeler c. Italiei (nr. 33202/96), Hotărârea din 5 ianuarie 2000, parag. 107.

^[34] În acest sens, a se vedea: T.-N. Bonifate, A.-C. Toma, Contenciosul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construcțiilor. În expectativa unei codificări mult așteptate, în D. Apostol Tofan (coord.), Dinamica jurisprudenței în urbanism. Probleme de actualitate, Ed. Universul Juridic, București, 2023, p. 56-65.

^[35] CEDO, Secția a III-a, cauza Zhidov și alții c. Rusiei (nr. 54490/10, 1153/14 și 2680/14), Hotărârea din 16 octombrie 2018.

^[36] T.-N. Bonifate, A.C. Toma, op. cit., p. 58-59.

^[37] CEDO, Secția a V-a, cauza Ivanova și Cherkezov c. Bulgariei (nr. 46577/15), Hotărârea din 21 aprilie 2016.

^[38] „În cazul primului reclamant, casa a fost construită cu bună știință fără autorizare [în contrast, N.A. și alții c. Turciei, nr. 37451/97, § 39 in fine, și Depalle, (…) § 85] și, prin urmare, cu încălcarea flagrantă a reglementărilor interne în materie de construcții. Astfel, indiferent de explicațiile pe care primul reclamant le-a dat pentru această nerespectare, acest lucru poate fi considerat un aspect esențial în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1. Ordinul de demolare a casei, care a fost emis la o perioadă rezonabilă de timp după construirea acesteia (în contrast, Hamer, citată mai sus, § 83), urmărește pur și simplu să repună lucrurile în poziția în care ar fi fost dacă primul reclamant nu ar fi ignorat cerințele legii (s.n.). Ordinul și executarea acestuia vor servi, de asemenea, la descurajarea altor potențiali contravenienți (a se vedea Saliba, citată anterior, § 46), ceea ce nu trebuie neglijat având în vedere caracterul aparent omniprezent al problemei construcțiilor ilegale în Bulgaria (a se vedea punctele 41-43 de mai sus)” [trad. ns.].

^[39] „Curtea nu poate fi de acord cu poziția exprimată de unele instanțe administrative bulgare, potrivit cu care echilibrul între drepturile persoanelor care riscă să își piardă locuințele și interesul public de a asigura punerea în aplicare efectivă a reglementărilor în materie de construcții ar putea, de principiu, să fie stabilit într-un mod corespunzător printr-o normă absolută care să nu permită nicio excepție (a se vedea punctele 26 și 37 de mai sus). […] Dar, având în vedere că dreptul la respectarea domiciliului propriu în temeiul art. 8 din Convenție se referă la aspecte de o importanță centrală pentru integritatea fizică și morală a individului, pentru menținerea relațiilor cu ceilalți și un loc stabil și sigur în comunitate, exercițiul de echilibrare în temeiul acestei prevederi în cazurile în care ingerința constă în pierderea singurului domiciliul al unei persoane este de o altă natură, o importanță deosebită fiind acordată gradului de intruziune în sfera personală a celor în cauză (s.n.) [a se vedea Connors, (…) § 82]” [trad. ns.].

^[40] Pentru simplificarea exprimării, ne vom referi în continuare la acest proiect de act normativ drept Proiectul de Cod al urbanismului.

^[41] Proiectul de Cod al urbanismului a fost înregistrat pe rolul Senatului sub numărul L195/2023. Pentru a accesa fișa actului normativ, a se consulta: https://senat.ro/legis/lista.aspx?nr_cls=L195&an_cls=2023 (accesată ultima dată la 01.09.2023).

^[42] Proiectul de Cod al urbanismului a fost înregistrat pe rolul Camerei Deputaților sub numărul PL-x 418/2023. În prezent (i.e., 01.09.2023), proiectul se află în faza de raport la comisiile permanente, iar fișa actului poate fi consultată la următoarea adresă: https://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=21012 (accesată ultima data la 01.09.2023).

^[43] „Organul de control ce a sancționat contravențional fapta de a executa lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru: […] c) desființarea lucrărilor executate fără autorizație de construire (s.n.), în condițiile în care acestea nu se încadrează în reglementările urbanistice aprobate și/sau nu respectă cerințele fundamentale de calitate a construcțiilor” [art. 369 alin. (1) lit. c) din Proiectul de Cod al urbanismului].

^[44] „În cazul în care persoanele sancționate contravențional nu s-au conformat celor dispune prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în sensul luării măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, în termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, organul care a aplicat sancțiunea sesizează instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: […] b) desființarea construcțiilor realizate nelegal(s.n.)” [art. 369 alin. (3) lit. b) din Proiectul de Cod al urbanismului].

^[45] „Măsura desființării construcțiilor se aplică și în cazul în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară (s.n.)” [art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991]. Aceeași posibilitate de intrare în legalitate ar trebui să fie recunoscută, a fortiori, și constructorului de bună‑credință pe care îl analizăm în prezenta lucrare.

^[46] „În situația în care au fost realizate lucrări cu nerespectarea autorizației de construire (s.n.), titularul lucrării are obligația de a solicita eliberarea unei autorizații de regularizare, autorității administrației publice competente să emită și autorizația de construire” [art. 311 alin. (1) din Proiectul de Cod al urbanismului].

^[47] „Autorizația de regularizare se poate emite doar pentru clădirile cu funcțiunea de locuințe unifamiliale și cu regim de înălțime parter/parter și etaj cu o suprafață de maximum 150 mp, care nu sunt monumente istorice și sunt situate în afara zonelor de protecție ale monumentelor istorice sau a zonelor construite protejate, pentru anexe ale locuințelor, anexe gospodărești sau anexe ale exploatațiilor agricole cu suprafață de maxim 150 mp și pentru lucrările de închidere a balcoanelor fără extinderea pe domeniul public” [art. 311 alin. (2) din Proiectul de Cod al urbanismului].

^[48] „Autorizația de regularizare se eliberează de către autoritatea publică prevăzută la alin. (1), numai dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile impuse de legislația specială privind protecția mediului, cerințele fundamentale aplicabile construcțiilor prevăzute la art. 398, cerințele specifice imobilelor având caracter special aparținând instituțiilor din SNAOPSC și sunt respectate reglementările urbanistice aplicabile” [art. 311 alin. (3) din Proiectul de Cod al urbanismului].

^[49] „(1) În cazul construcțiilor realizate în baza unei autorizații de construire anulate de instanța judecătorească, instanța poate să dispună, la cererea titularului autorizației de construire anulate, menținerea construcțiilor realizate în situația în care acestea au fost realizate în conformitate cu dispozițiile legale și cu reglementările urbanistice aplicabile și dacă răspund cerințelor fundamentale de calitate în construcții. (2) În scopul menținerii construcțiilor realizate potrivit alin. (1), instanța de judecată dispune din oficiu sau la cererea părții interesate efectuarea unei expertize tehnice de specialitate, în condițiile legii, în scopul stabilirii respectării dispozițiilor legale și a reglementărilor urbanistice aplicabile” [art. 375 din Proiectul de Cod al urbanismului].

^[50] Pentru o prezentare în profunzime a reglementării cuprinse în art. 375 din Proiectul de Cod al urbanismului, a se vedea: T.-N. Bonifate, A.-C. Toma, op. cit., p. 62-65.

^[51] A se revedea supra, nota de subsol nr. 12, precum și literatura de specialitate acolo citată.