Capitolul al IV-lea. Căile de atac în procedura contravențională

Ovidiu Podaru, Radu Chiriță, Ioana Păsculeț, Anda Bachiș, Regimul juridic al contravențiilor. O.G. nr. 2/2001 comentată, ed. a 5-a, Ed. Hamangiu, 2021, p. 420-440.

Articolul 34. [Judecarea plângerii contravenționale. Administrarea probațiunii. Apelul]

(1) Instanța competentă să soluționeze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării. Dispozițiile art. 2361 și ale art. 405 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile.
(2) Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. Motivarea apelului nu este obligatorie. Motivele de apel pot fi susținute și oral în fața instanței. Apelul suspendă executarea hotărârii.

Articolul 34^[1] abordează, destul de sumar, trei probleme distincte: (A) administrarea probațiunii în fața primei instanțe; (B) limitele competenței primei instanțe de a se pronunța în materie contravențională și (C) apelul – calea de atac împotriva sentinței instanței de fond. Le vom analiza pe rând, după care se impune și o discuție cu privire la raporturile dintre O.G. nr. 2/2001 și Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (D).

A. Administrarea probațiunii

După cum se poate observa, procedura contravențională – o sumă de excepții de la procedura civilă, cu care ea se completează – este, în fapt, contaminată cu elemente de procedură penală, căci ascultarea contravenientului și a persoanei vătămate, a agentului constatator nu se încadrează nicăieri în probațiunea cunoscută în materie civilă, fiind, în realitate, mijloace de probă sui-generis: declarația contravenientului (care poate fi consemnată separat, într-un înscris semnat de acesta, ori poate fi doar menționată în încheierea de ședință), a agentului constatator, a persoanei vătămate prin contravenție ori a proprietarului bunurilor confiscate. Desigur, dacă forțăm puțin lucrurile, putem califica aceste declarații ca reprezentând interogatorii luate din oficiu participanților la procesul contravențional^[2]. În realitate, acestea ar trebui să se asemene cu declarațiile participanților din procedura penală^[3].

În plus, în situații-limită (bunăoară, atunci când niciun martor nu a fost de față la săvârșirea contravenției, iar martorul asistent declară că are cunoștință doar despre împrejurările legate de încheierea procesului-verbal), pentru a respecta atât prezumția de nevinovăție, cât și pe aceea de legalitate a actului de sancționare, în lumina jurisprudenței Anghel c. României^[4] și Neață c. României^[5], apreciem că instanța este obligată să îi asculte atât pe contravenient, cât și pe agentul care a constatat fapta, să considere aceste declarații ca mijloace de probă, iar dacă ele nu se potrivesc, aplicând prin analogie prevederile art. 322 alin. (2) C. proc. civ., aceștia pot fi confruntați. Cu alte cuvinte, confruntarea ar trebui să fie ultimul mijloc de probă la care să recurgă instanța, soluția finală urmând a fi pronunțată în funcție de aprecierile concrete ale acesteia cu privire la atitudinea (sinceră ori nesinceră, convingătoare sau nu etc.) a celor doi. În orice caz, atitudinea instanței care refuză să îi audieze pe cei doi, pe motivul că petentul și-a spus punctul de vedere în cuprinsul plângerii, iar agentul constatator în cuprinsul întâmpinării, ni se pare nelegală; pe de o parte, este extrem de posibil ca niciunul dintre cei doi să nu fi redactat personal cele două înscrisuri; dar, mai mult, ceea ce verifică instanța prin ascultarea celor doi protagoniști nu este poziția procesuală a acestora (care, într-adevăr, a fost declarată deja), ci credibilitatea și sinceritatea lor,ele putând fi percepute de judecător numai dacă aceștia compar în fața instanței.

B. Limitele competenței primei instanțe de a se pronunța în materie contravențională

1. Aspecte generale. Raporturile plângerii contravenționale cu acțiunea în contencios administrativ

Plângerea contravențională nu este altceva decât o variantă a acțiunii în contencios administrativ, de vreme ce procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii contravenționale este, ca natură juridică, un act administrativ. Împotriva acestuia nu se poate formula însă acțiune în contencios administrativ pe dreptul comun^[6] (art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004), întrucât s-ar încadra într-un fine de neprimire [art. 5 alin. (2) din această lege, potrivit căruia nu pot fi atacate în contencios administrativ actele pentru controlul cărora este prevăzută, prin lege organică, o procedură specială]. Diferența esențială față de acțiunea comună în contencios administrativ^[7] o constituie întinderea prerogativelor instanței de control judiciar: astfel, deși majoritatea doctrinei române susține contrariul^[8], contenciosul subiectiv român nu este unul de plină jurisdicție, ci numai unul care se apropie de acesta, fiind, în realitate, un control mai larg decât contenciosul în anulare, dar mai restrâns decât unul de plină jurisdicție. Altfel spus, dacă în contenciosul de drept comun instanța poate doar să anuleze actul și să oblige, eventual, organul emitent să emită un altul, cu un conținut care să satisfacă dreptul particularului, în procedura contravențională instanța poate să reformeze ea însăși actul atacat – procesul-verbal –, hotărârea dată în soluționarea plângerii substituindu-se practic acestui proces-verbal. Pe de altă parte, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ nu se putea pronunța asupra temeiniciei actului administrativ, deci asupra oportunității acestuia, în vreme ce instanța sesizată cu plângere contravențională putea verifica oricând procesul-verbal din toate punctele de vedere. Aparent, distincția nu ar mai fi operantă în noile condiții legislative, dat fiind faptul că din art. 1 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 reiese că instanța de contencios administrativ poate cenzura și abuzurile administrației comise prin exercitarea necorespunzătoare a puterii discreționare cu care a fost învestită. De acord, însă în materie contravențională instanța poate reforma procesul-verbal, chiar dacă nu este vorba despre un abuz, ci pur și simplu apreciază altfel datele speței în concret.

2. Limitele controlului „de plină jurisdicție”. Imposibilitatea schimbării încadrării juridice a faptei. Principiul non reformatio in pejus

Deși, de vreme ce contenciosul contravențional este unul „de plină jurisdicție”, nu ar trebui să existe limite ale primei instanțe de a se pronunța în materie contravențională, în realitate, astfel cum s-a stabilit într-o speță din practica judiciară^[9], potrivit art. 34 din ordonanță, legiuitorul nu a lăsat la latitudinea instanței posibilitatea schimbării încadrării juridice și nici stabilirea altei sancțiuni, instituind numai un control asupra legalității și temeiniciei procesului-verbal de contravenție. Altfel spus, instanța sesizată cu plângere contravențională este ținută de încadrarea juridică făcută de agentul constatator, iar deplina ei jurisdicție pornește de la și este limitată de această încadrare. În consecință, ori de câte ori instanța constată că, în realitate, contravenientul a săvârșit o altă faptă contravențională, chiar mai gravă, nu îi rămâne decât să anuleze procesul-verbal, pentru că principiul legalității a fost încălcat. Desigur că această situație lezează interesul public, căci contravenientul rămâne nesancționat; tocmai de aceea, de lege ferenda, propunem introducerea unui alineat nou în art. 34, potrivit căruia, „Dacă cu ocazia administrării probațiunii instanța constată că fapta săvârșită de contravenient se încadrează într-un alt text legal decât cel reținut de agentul constatator, ea are posibilitatea să schimbe încadrarea juridică și, cu respectarea dreptului la apărare, să aplice contravenientului o sancțiune pentru fapta efectiv săvârșită”^[10]. În acest context, de lege lata, este discutabilă legalitatea unei hotărâri judecătorești potrivit căreia, în baza probelor administrate în cauză, instanța a reținut că, în fapt, viteza de rulare a petentului era mult mai mică, astfel încât a dispus schimbarea încadrării juridice a contravenției, reducerea amenzii aplicate, anularea măsurii de reținere a permisului de conducere și restituirea acestuia petentului^[11]. Mărturisim însă că, trecând peste aspectul „pozitivist” al problemei, la nivelul dreptului pur și al echității, soluția este corectă, astfel încât, chiar de lege lata, poate că ar fi benefică generalizarea unei asemenea jurisprudențe care să îl determine pe legiuitorul nostru să iasă din pasivitate și să îi confere acesteia cadrul legal de care are nevoie. Pe de altă parte, este de reținut și soluția jurisprudențială potrivit căreia din lectura aceluiași articol rezultă că instanța nu este competentă să completeze procesul-verbal de contravenție, reținând și „culpa” altei persoane la producerea unui accident auto^[12].

3. Întinderea prerogativei de a „hotărî asupra sancțiunii”. Posibilitatea instanței de a înlătura sancțiunile complementare stabilite de lege cu caracter obligatoriu (imperativ)

Cu privire la interpretarea sintagmei „hotărăște asupra sancțiunii”, pe bună dreptate s-a decis în practica judiciară că această prerogativă nu se poate referi numai la alegerea între categoriile de sancțiuni aplicabile (amendă, avertisment), ci și la tot ceea ce presupune legalitatea sancțiunii aplicate, inclusiv cuantumul acesteia, care trebuie corelat întotdeauna cu gradul de pericol social al faptei^[13]. De asemenea, într-o altă hotărâre s-a arătat că, „în ceea ce privește cumularea sancțiunilor aplicate petentului, instanța reține că în speță a intervenit o eroare materială, întrucât amenda la care trebuia să fie obligat petentul este de 900 de lei, și nu de 1.000 de lei, cum s-a consemnat în procesul-verbal. Cu toate acestea, vătămarea suferită de către petent poate fi înlăturată prin anularea în parte a procesului-verbal, constatându-se că petentul datorează o amendă în cuantum de 900 de lei, fără a fi necesară anularea sa în totalitate, astfel cum s-a solicitat”^[14].

În practica judiciară s-a decis însă că, „potrivit art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, instanța poate proceda la individualizarea cuantumului amenzii aplicate conform criteriilor de individualizare prevăzute de textul menționat, însă nu poate aplica o amendă sub minimul legal, deoarece ar fi încălcat principiul legalității sancțiunilor contravenționale, neputând fi dispusă o sancțiune în afara limitelor legale”^[15]. Prin urmare, atunci când hotărăște asupra sancțiunii, instanța este ținută, asemenea agentului constatator, de prevederile legale cu privire la limitele minime și maxime ale sancțiunii aplicabile.

O controversă există în practică și cu privire la posibilitatea instanței de a înlătura o sancțiune complementară aplicată petentului, atunci când aplicarea obligatorie a acesteia este prevăzută expres de lege, unele instanțe considerând, inclusiv cu argumente extrase din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, că o asemenea sancțiune ar putea fi înlăturată^[16], în vreme ce alte instanțe consideră că aplicarea ei automată este obligatorie atât pentru agentul constatator, cât și pentru instanța de judecată. Redăm mai jos considerentele a două hotărâri judecătorești care credem că aduc argumente pertinente în sprijinul celei dintâi opinii:

„În ceea ce privește posibilitatea de a fi înlăturată sancțiunea complementară, instanța reține că, după cum deja s-a arătat, textul art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 îi conferă posibilitatea de a hotărî asupra sancțiunii aplicate, fără a face distincție după cum aceasta este o sancțiune principală sau complementară ori după faptul că textul sancționator al contravenției prevede aplicarea sa în mod obligatoriu sau nu. Procedura plângerii contravenționale reglementată de O.G. nr. 2/2001 reprezintă un caz de contencios de plină jurisdicție, în care instanța are posibilitatea nu doar de a anula actul administrativ atacat – ca în cazul procedurii de drept comun în materia contenciosului administrativ –, ci și de a reforma acest act, substituind aprecierea agentului constatator cu propria sa apreciere asupra sancțiunii contravenționale care trebuie aplicată în fiecare speță în parte și, astfel, controlând actul nu doar din punctul de vedere al legalității sale, ci și din punctul de vedere al oportunității. Or, un asemenea control ar fi unul incomplet dacă instanței nu i s-ar permite să își exercite dreptul de apreciere decât asupra unei părți din sancțiunea aplicată. Un argument în plus pentru a susține ideea că instanța poate înlătura sancțiunea complementară este faptul că aceasta are posibilitatea de a înlătura chiar sancțiunea principală, înlocuind-o cu avertisment chiar și în ipoteza în care textul de sancționare a contravenției nu prevede această sancțiune. Or, potrivit principiului de drept qui potest plus, potest minus, apare ca evident faptul că, dacă instanța poate reforma actul sub aspectul sancțiunii principale care, după cum indică și denumirea, este cea mai importantă, atunci îl poate reforma și sub aspectul sancțiunii complementare, care are un rol secund și accesoriu celei principale. Cele arătate mai sus își păstrează valabilitatea și în situații precum cea din speță, în care aplicarea sancțiunii complementare este prevăzută în mod imperativ de textul de sancționare a contravenției. Deși se poate admite ideea că aplicarea acestei sancțiuni este obligatorie pentru agentul constatator, a spune că această normă interzice instanței înlăturarea sancțiunii contravenționale complementare ar însemna să se ignore complet argumentele arătate până la acest punct, în favoarea unui rigorism juridic inutil. Faptul că sancțiunile complementare au în parte un rol preventiv, urmărind să înlăture o stare de pericol, nu este nici el un argument în sensul că acestea nu ar putea fi înlăturate, câtă vreme ele rămân oricum niște măsuri al căror principal scop este unul sancționator, și nicidecum cel de prevenție. Valabilitatea acestor afirmații este dovedită chiar prin analiza sancțiunii complementare aplicate în speță, cea a suspendării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de zile. Astfel, prin faptul că sancțiunea în discuție nu se aplică decât persoanei care a săvârșit o contravenție, precum și prin faptul că, după expirarea termenului de 30 de zile, contravenientul redobândește dreptul de a conduce în mod automat, fără ca abilitățile sale în acest domeniu să fie supuse vreunei verificări, dovedește din plin faptul că ne aflăm în fața unei măsuri cu caracter eminamente sancționator”^[17].

„În ceea ce privește solicitarea petentului de înlăturare a sancțiunii complementare, instanța reține că, în conformitate cu art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, unul dintre criteriile de individualizare a sancțiunii contravenționale este reprezentat de circumstanțele personale ale contravenientului. În speță, instanța reține că petentul este șofer auto și, prin urmare, mijloacele sale de trai depind de posibilitatea de a conduce, sancțiunea suspendării acestui drept fiind de natură să îl afecteze într-un grad mai ridicat decât pe o persoană obișnuită, cu atât mai mult cu cât acesta are în întreținere un copil minor. De asemenea, instanța va ține cont de faptul că petentul a dat dovadă de sinceritate, deoarece, chiar dacă inițial a negat faptul că ar fi fost vinovat de producerea accidentului, la termenul de judecată din 18 noiembrie 2016 a recunoscut acest lucru. Având în vedere și faptul că scopul educativ al legii contravenționale poate fi atins și prin menținerea doar a sancțiunii amenzii contravenționale, care este oricum într-un cuantum destul de ridicat, instanța urmează să înlăture sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce. Referitor la posibilitatea instanței de a înlătura o sancțiune complementară a cărei aplicabilitate automată este prevăzută de lege, instanța reține că o interpretare în sensul contrar, și anume că o asemenea sancțiune nu ar putea fi înlăturată, ar echivala cu a exclude analiza sancțiunii în cauză din sfera de jurisdicție a instanțelor judecătorești. Or, potrivit art. 21 alin. (1) din Constituția României, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, iar potrivit alin. (2), nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. În același sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a precizat că, în materie penală, în măsura în care instanța nu are posibilitatea de a examina dacă sancțiunea este proporțională în raport de fapta săvârșită, cerințele art. 6 parag. 1 din Convenția europeană a drepturilor omului nu pot fi considerate ca fiind îndeplinite (cauza Le Compte, Van Leuven și De Meyere c. Belgiei, § 51). Mai mult, Curtea a constatat încălcarea dispozițiilor Convenției în situația în care sancțiunea penală a interzicerii exercitării drepturilor părintești se aplică de drept, cu titlu de pedeapsă accesorie, oricărei persoane care execută o pedeapsă cu închisoarea, în absența oricărui control exercitat de instanțele judecătorești (cauza Sabou și Pîrcălab c. României, § 48). Față de cele arătate, având în vedere dispozițiile art. 20 din Constituția României, care impun instanței naționale să dea prioritate prevederilor Convenției, dacă acestea intră în contradicție cu cele interne, instanța constată că este competentă să analizeze și să dispună cu privire la aplicabilitatea sancțiunii complementare”^[18].

4. Limite ale puterii instanței de a suspenda judecata plângerii contravenționale

O ultimă precizare pe care o facem privește teza finală a art. 34 alin. (1), introdusă prin Legea nr. 76/2012, potrivit căreia în materie contravențională nu sunt aplicabile dispozițiile art. 236¹ și ale art. 405 C. proc. civ. Aceste referiri, făcute la textele Codului de procedură civilă într-o numerotare anterioară, trebuie înțelese în prezent ca fiind făcute la art. 242 și art. 411 C. proc. civ. Prin urmare, în materie contravențională, instanța nu poate suspenda judecata cauzei atunci când desfășurarea normală a procesului este împiedicată din vina reclamantului, prin neîndeplinirea obligațiilor stabilite în cursul judecății, și nici atunci când amândouă părțile o cer sau când niciuna dintre părți, deși legal citate, nu se înfățișează la strigarea cauzei și nici nu s-a cerut în scris judecarea în lipsă. Această precizare a legiuitorului este bine-venită, lămurind controversele existente anterior, când unele instanțe suspendau judecarea plângerilor contravenționale în asemenea situații, în vreme ce altele apreciau, chiar în tăcerea legii, că aceste cazuri de suspendare sunt incompatibile cu procedura contravențională. De asemenea, credem că această reglementare este una logică. Astfel, având în vedere faptul că formularea unei plângeri contravenționale suspendă executarea procesului-verbal, în măsura în care însăși suspendarea judecării unei asemenea plângeri ar fi lăsată la latitudinea contravenientului, ar exista posibilitatea ca acesta să dea dovadă de un comportament procesual abuziv și să refuze să își îndeplinească obligațiile stabilite de instanță sau să omită să se prezinte la termen tocmai pentru a prelungi perioada suspendării executării procesului-verbal.

Desigur, în ceea ce privește celelalte cazuri de suspendare de drept prevăzute de art. 412 C. proc. civ., precum și cazurile de suspendare facultativă prevăzute de art. 413 C. proc. civ., credem că acestea se aplică și în materie contravențională. Spre exemplu, dacă pentru soluționarea plângerii rezolvarea unui alt litigiu ori a unei plângeri penale este esențială, atunci, practic, suspendarea plângerii se impune^[19].

C. Calea de atac – apelul

1. Instanța competentă și termenul de declarare a căii de atac

Că plângerea nu este altceva decât o variantă aparte a acțiunii în contencios administrativ rezultă și din reglementarea căii de atac împotriva sentinței judecătoriei: deși este vorba despre apel^[20] (caracterul devolutiv al acestei căi de atac potrivindu-se mai bine cu ideea de „plină jurisdicție”), acesta se judecă de către secția de contencios administrativ a tribunalului^[21]. Termenul de apel este cel de drept comun, prevăzut de art. 468 alin. (1) C. proc. civ., respectiv de 30 de zile de la comunicarea hotărârii, iar declararea căii de atac cu depășirea termenului atrage, evident, respingerea acestuia ca tardiv^[22].

Desigur că prezenta ordonanță nu prevede unde trebuie depus apelul. Prin urmare, potrivit dispozițiilor art. 47, incidente vor fi prevederile Codului de procedură civilă. Or, potrivit art. 471 alin. (1) C. proc. civ., „Apelul și, când este cazul, motivele de apel se depun la instanța a cărei hotărâre se atacă, sub sancțiunea nulității”.

2. Motivarea apelului

Urmare a influenței procedurii penale și a prezumției de nevinovăție, de remarcat și faptul că apelul nu trebuie motivat în termenul de 30 de zile, motivele putând fi arătate chiar oral, în fața instanței de apel. Prin urmare, este absolut greșită soluția instanței potrivit căreia nemotivarea căii de atac în termenul legal atrage nulitatea acesteia^[23]. Discutabilă este chiar și soluția anulării ca nemotivat a apelului în cazul în care aceste motive de apel nu au fost indicate nici până la primul termen de judecată, în scris, dar nici oral, în fața instanței de apel^[24]. În ceea ce ne privește, considerăm că, și în acest caz, când contravenientul se mărginește la a declara apel, fără a se mai interesa de soarta lui, cum această cale de atac are caracter devolutiv, instanța de control judiciar este obligată să verifice dacă procesul-verbal atacat îndeplinește toate cerințele de formă pe care prezenta ordonanță le reclamă sub sancțiunea nulității exprese^[25]. Este o modalitate prin care se poate da eficiență prevederii tezei ultime din art. 17, potrivit căreia „Nulitatea se constată și din oficiu”. Soluția ar putea fi însă corectă atunci când este vorba despre apelul formulat de către autoritatea intimată, întrucât, în acest caz nefiind vorba despre aplicabilitatea tezei finale a art. 17, instanța de apel nu are ce să constate „din oficiu”; în consecință, pentru a evita anularea apelului, acesta trebuie motivat cel puțin oral.

Mai mult, cum tribunalul, ca instanță de control judiciar, nu este ținut de anumite motive de apel, el poate verifica sentința instanței de fond inclusiv din punctul de vedere al temeiniciei sale. Astfel, dacă va considera amenda aplicată ca fiind exagerată, poate admite apelul, cu consecința reducerii amenzii^[26].

D. Raporturile prezentei ordonanțe cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, din perspectiva lipsei caracterului de „lege organică”

1. Expunerea problemei

O problemă teoretică cu grave repercusiuni practice a fost sesizată în doctrina noastră^[27], problemă care derivă din faptul că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (a contenciosului administrativ) – lege organică – permite derogări de la procedura tot de ea instituită doar prin „lege organică”. Or, O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări, nu are decât forța juridică a unei legi ordinare. Concluzia ar putea bulversa în mod brutal jurisprudența: întreaga procedură contravențională prevăzută de prezenta ordonanță a fost, de fapt, implicit abrogată prin intrarea în vigoare a noii Legi a contenciosului administrativ.

Concluzia teoretică, percepută la un nivel rece, intelectual, pare corectă. Practica judiciară însă, mai mult sau mai puțin în cunoștință de cauză, refuză cu încăpățânare să o aplice. Și atunci? Va trebui să considerăm oare că judecătoriile de pe tot cuprinsul țării pronunță mii de sentințe nule, care își produc efectele doar în fapt? Problema este extrem de delicată.

O soluție rezonabilă nu putem găsi decât dacă vom ține cont și de următoarele constatări:

a) legiuitorul nu a avut niciodată intenția să abroge procedura din prezenta ordonanță: și dacă a făcut-o, aceasta își are cauza în acea doză nepermisă de indiferență și inconștiență relativă la corelarea legislativă; însă nu credem că este așa, pentru simplu fapt că acest art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu face altceva decât să copieze (și, poate, să detalieze) chiar art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție (dacă „contenciosul-regulă” trebuie reglementat prin lege organică, și ipotezele de „contencios-excepție” trebuie reglementate prin același tip de lege, potrivit principiului paralelismului de formă și procedură), iar textul constituțional preexistă momentului adoptării O.G. nr. 2/2001;

b) abrogarea tacită despre care vorbim ar avea repercusiuni grave asupra organizării judiciare: tribunalele și curțile de apel (chiar și Înalta Curte de Casație și Justiție, în recurs) ar fi, probabil, supraaglomerate de litigii, în marea lor parte având o valoare redusă; și, din acest punct de vedere, „rezistența” jurisprudenței la aceste argumente teoretice cu consecințe nedorite pare justificată;

c) Curtea Constituțională a fost sesizată de nenumărate ori cu privire la acest aspect, însă de fiecare dată a respins sesizările. În esență, motivarea acestei soluții, prezentă în cel puțin trei decizii ale sale^[28], este următoarea: „Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, deși în cuprinsul Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor există și prevederi specifice materiei contenciosului administrativ, aceasta nu conduce la transformarea tuturor dispozițiilor ordonanței menționate în prevederi de natura legii organice, deoarece astfel s-ar ajunge la completarea Constituției, care reglementează expres și limitativ domeniile rezervate acestei categorii de legi, printre care nu figurează dispozițiile legale privind stabilirea și sancționarea contravențiilor. În sensul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin contencios administrativ se înțelege acea modalitate prin care, prin intermediul justiției, cetățenii sunt apărați de eventualele abuzuri ale autorităților administrației publice, adică ale primarilor, consiliilor locale, prefecților, miniștrilor și ale Guvernului însuși. Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. În schimb, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 cuprinde reglementări al căror scop îl constituie sancționarea unor comportamente care aduc atingere acelor valori sociale care, deși nu se bucură de protecția legii penale, trebuie apărate prin mijloace extrapenale. Așa cum arată și autorul excepției în critica de neconstituționalitate extrinsecă a ordonanței, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, că «contravențiile au fost scoase de sub incidența legii penale și au fost supuse unui regim administrativ». Scoaterea acestora din domeniul ilicitului penal nu echivalează însă cu introducerea lor sub cupola Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Aceasta este o lege care, așa cum s-a precizat mai sus, are în vedere raporturile stabilite între cetățean și autoritățile publice prin acte administrative, iar nu prin încălcarea conduitei prescrise printr-un act normativ”;

d) niciun contravenient nu poate justifica vreo vătămare rezultată strict din lipsa caracterului organic al prezentei ordonanțe. Precizarea va fi importantă în contextul analizei următoare.

În esență, Curtea are două argumente pentru care contenciosul contravențional este cu totul altceva decât contenciosul administrativ: primul, acela că, „în sensul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin contencios administrativ se înțelege acea modalitate prin care, prin intermediul justiției, cetățenii sunt apărați de eventualele abuzuri ale autorităților administrației publice, adică ale primarilor, consiliilor locale, prefecților, miniștrilor și ale Guvernului însuși”(s.n., Ov.P.). Mai clar spus, în viziunea art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, acel contencios administrativ care trebuie să fie reglementat prin lege organică este format din totalitatea litigiilor în care un particular cheamă în judecată exclusiv autoritățile administrative pe care le-am subliniat în decizia Curții, adică doar acele autorități care sunt menționate expres în Capitolul V („Administrația publică”) al Titlului III („Autoritățile publice”) din Legea fundamentală [dintre care a fost omis Consiliul Suprem de Apărare a Țării, probabil pe considerentul că acesta ar emite acte de comandament cu caracter militar care, prin art. 126 alin. (6) din Constituție, sunt exceptate de la controlul contencios]. Este un raționament vizibil eronat, din două puncte de vedere opuse: (a) că deja a devenit notoriu faptul că pârâtul în contenciosul administrativ este „o autoritate publică”, nu doar una administrativă, și în acest sens nu sunt numai art. 1 din Legea nr. 554/2004, întreaga doctrină și jurisprudență actuală, ci însuși art. 52 din Constituție; (b) că uneori, raportat la prevederile art. 15 din O.G. nr. 2/2001, litigiile contravenționale sunt îndreptate chiar împotriva unora dintre aceste autorități, mai exact a miniștrilor, respectiv primarilor, de vreme ce aceștia dau împuternicire agenților administrativi aflați în subordinea lor să constate și să sancționeze contravenții, iar unii dintre ei chiar o fac în mod direct (de pildă, primarii, în materia urbanismului și construirii); în concluzie, dacă am accepta acest argument ca fiind unul valid juridic, o excepție de neconstituționalitate ridicată într-un asemenea litigiu ar trebui să fie admisă strict din această perspectivă. Al doilea argument, acela că Legea contenciosului administrativ „este o lege care, așa cum s-a precizat mai sus, are în vedere raporturile stabilite între cetățean și autoritățile publice prin acte administrative, iar nu prin încălcarea conduitei prescrise printr-un act normativ”, este chiar mai lipsit de rigoare științifică decât primul. Astfel, dacă l-am admite ca fiind corect, aceasta ar echivala cu a admite faptul că raportul juridic contravențional ia naștere exclusiv din săvârșirea contravenției, procesul-verbal de constatare și sancționare fiind irelevant din perspectiva stabilirii efectelor juridice. Or, după cum am arătat deja^[29], acest argument este fals, conducând la concluzia că actul de sancționare nu este act juridic, căci nu produce niciun efect juridic. Însă, acceptându-l, ajungem la o concluzie și mai departe de adevăr: aceea că, în ipoteza unui abuz flagrant al autorităților competente care ar sancționa o persoană fără ca aceasta să fi săvârșit o contravenție, suntem în situația nașterii unui raport juridic exclusiv în baza actului de sancționare – deci, este vorba despre un act administrativ abuziv, despre o situație clasică de contencios administrativ –, pe când, în ipoteza unui proces-verbal de contravenție legal și temeinic întocmit, suntem într-o ipoteză contravențională care excedează contenciosului administrativ. Prin urmare, judecătorul care soluționează plângerea ar ști că este într-una ori în alta dintre cele două situații (și că, prin urmare, este competent sau nu să se pronunțe în această materie) numai după ce a administrat probele și a tranșat litigiul… În fine, celor două argumente i se mai poate adăuga încă o observație cel puțin bizară a Curții: „(…) deși în cuprinsul Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor există și prevederi specifice materiei contenciosului administrativ, aceasta nu conduce la transformarea tuturor dispozițiilor ordonanței menționate în prevederi de natura legii organice (…)”. Mai clar spus, deși recunoaște că ordonanța cuprinde prevederi specifice unei materii de domeniul legii organice, Curtea refuză (dintr-un motiv pe care nu îl exprimă) să le declare, măcar pe acelea, neconstituționale.

În ceea ce ne privește, noi propunem (sau, mai exact, constatăm) o altă realitate, raportat la refuzul instanțelor de a recunoaște că litigiile contravenționale sunt ipoteze de contencios administrativ care ar trebui reglementate prin lege organică, respectiv la modul cum își motivează Curtea soluțiile date excepțiilor ridicate până în prezent, motivare din care rezultă faptul că, pur și simplu, nu vrea să recunoască o realitate juridică evidentă, cu siguranță dintr-o frică de a bulversa întregul sistem jurisdicțional: suntem într-o ipoteză – extrem de rară – de cutumă abrogatorie^[30].

2. Soluția pe care o propunem

În ultima noastră lucrare^[31], am avansat un alt raționament pentru care O.G. nr. 2/2001 ar trebui să fie considerată constituțională, chiar dacă a fost adoptată prin lege ordinară. Iată-l enunțat în continuare:

„(i) În primul rând, orice analiză ar trebui să pornească de la două premise: prima, aceea că neconstituționalitatea unui text de lege, din perspectiva unui particular, nu poate fi pur formală, dimensiunea substanțială (vătămătoare a unui drept fundamental) fiind absolut necesară. Altfel spus, probabil că, pe calea unei obiecții de neconstituționalitate, entitățile juridice indicate de art. 146 alin. (1) lit. a) din Constituție ar putea invoca o neconcordanță obiectivă cu textele constituționale. Un particular însă, atunci când ridică excepția de neconstituționalitate, trebuie să resimtă o vătămare adusă prin textul legal pretins neconstituțional. A doua, aceea că garanția constituțională oferită particularului în cazul cenzurii actelor administrative – instanța specializată numită «de contencios administrativ» care judecă litigiul în baza unei proceduri reglementate printr-o lege organică – trebuie să fie percepută ca o garanție minimă, un prag sub care, dacă se ajunge, un drept fundamental poate fi considerat ca fiind vătămat.

(ii) Aplicând aceste idei la situația supusă analizei, ar trebui să constatăm că o procedură specială de contencios administrativ ar fi neconstituțională numai dacă este vătămătoare pentru particulari, cu alte cuvinte, numai dacă este mai restrictivă (defavorabilă) pentru aceștia, raportat la procedura comună reglementată de Legea nr. 554/2004.

(iii) Însă, comparând procedura contravențională cu aceea de contencios administrativ, vom observa că, per ansamblu, prima este mai favorabilă. Astfel: (1) plângerea suspendă executarea sancțiunilor contravenționale [art. 32 alin. (3) din ordonanță], pe când, pentru a suspenda un act administrativ oarecare, este necesar un petit separat de suspendare (art. 14-15 din Legea nr. 554/2004); (2) plângerea nu reclamă o procedură administrativă prealabilă, pe când acțiunea în contencios administrativ, dimpotrivă (art. 7 din lege); (3) instanța de contencios contravențional exercită un control de plină jurisdicție, pe când cea de contencios administrativ exercită doar un contencios pentru exces de putere^[32]; (4) în cazul procedurii contravenționale, în faza administrativă, există o procedură contradictorie obligatorie, instituită deci ca o garanție pentru apărarea drepturilor contravenientului (procedura consemnării obiecțiunilor acestuia), a cărei nerespectare ar putea atrage nulitatea actului de sancționare; dimpotrivă, în cazul acțiunii în contencios administrativ, o asemenea procedură nu există decât în mod excepțional; (5) în procedura contravențională, calea de atac este apelul, prin definiție devolutiv și care poate fi declarat în termen de 30 de zile de la comunicarea sentinței instanței de fond; mai mult, el poate fi motivat chiar și oral, în fața instanței de control judiciar [art. 34 alin. (2) din ordonanță]. În schimb, în contenciosul administrativ, calea de atac este doar recursul, nedevolutiv și care trebuie declarat și motivat în termen de 15 zile de la comunicarea soluției instanței de fond (art. 20 din Legea nr. 554/2004); (6) în fine, potrivit O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru^[33], chiar dacă nu sunt la un nivel ridicat, taxele de timbru sunt totuși de câteva ori mai mari în materia contenciosului administrativ decât în materie contravențională. Există, într-adevăr, două dezavantaje, poate nu neglijabile, ale procedurii contravenționale: (1) termenul pentru introducerea acesteia este de 15 zile, nu de 6 luni, și (2) instanța competentă nu este cea de la domiciliul reclamantului, ci cea de la locul săvârșirii contravenției. Aceste două dezavantaje pot fi minimizate însă, căci: (1) 15 zile îi sunt arhisuficiente contravenientului pentru a se hotărî dacă formulează plângere contravențională sau nu; prin urmare, a reclama ulterior beneficiul termenului mai lung de 6 luni poate echivala cu invocarea propriei sale culpe; (2) dreptul la apărare poate fi exercitat și în scris, de la distanță, prin avocat (fiind aplicabile și prevederile legale în materia ajutorului public judiciar), iar cheltuielile de judecată pot fi recuperate de la organul administrativ căzut în pretenții^[34].

În concluzie, ținând cont de cele patru mari avantaje ale procedurii contravenționale, vom constata că, per ansamblu, aceasta este mai favorabilă decât procedura standard de atacare a actelor administrative în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004; în consecință, un contravenient căruia nu i se poate imputa vreo culpă cu greu ar putea invoca vreun prejudiciu născut ca urmare a adoptării unei proceduri speciale prin lege ordinară. Prin urmare, orice excepție de neconstituționalitate ar trebui respinsă, pentru că neconstituționalitatea, admițând că există, rămâne la nivel strict formal, fără să afecteze drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor (contravenienți virtuali – sic!)”.

Însă singura soluție posibilă de lege ferenda este aceea a adoptării unei noi reglementări în materie contravențională, de această dată pe calea unei legi organice: pentru că unei alte soluții i se opune nu numai art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, care stabilește că orice excepție de la aceasta trebuie impusă printr-un text având valoarea unei legi organice, ci însuși art. 126 alin. (6) din Constituție, care garantează, în favoarea particularului, controlul judiciar al actelor administrative „pe calea contenciosului administrativ”.

Note de subsol

^[1] Art. 34 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012.

^[2] Mai mult, în practică s-a format o cutumă în sensul audierii ca martor a agentului constatator. Și, chiar dacă, în opinia noastră, acest „obicei” nu este întru totul legal, noi îl considerăm mai adecvat decât un interogatoriu, întrucât, agentul trebuind să depună jurământ și știind că este pasibil de mărturie mincinoasă în cazul în care nu spune adevărul, declarația sa ar putea fi mult mai aproape de realitate.

^[3] A se vedea, în acest sens, și M. Ursuța, Procedura contravențională…, p. 288-289.

^[4] C.E.D.O., Hotărârea din 4 octombrie 2007, citată supra.

^[5] C.E.D.O., Decizia din 18 noiembrie 2008, citată supra.

^[6] Un interes al introducerii unei asemenea acțiuni este evident, dacă avem în vedere că termenul de introducere a plângerii contravenționale este de 15 zile, în vreme ce, în temeiul noii reglementări, termenul pentru introducerea acțiunii în contencios este de 6 luni de la soluționarea plângerii prealabile. Așadar, scăpând termenul de 15 zile, contravenientul ar putea fi tentat să introducă acțiune în contencios administrativ împotriva procesului-verbal. 

^[7] Plângerea contravențională are o sumedenie de particularități față de acțiunea comună în contencios administrativ: instanța competentă să o soluționeze este, din punct de vedere material, judecătoria, iar nu tribunalul sau curtea de apel, iar din punct de vedere teritorial, instanța în circumscripția căreia a fost săvârșită contravenția, iar nu cea de la domiciliul sau sediul particularului (persoanei fizice ori juridice vătămate prin actul atacat); plângerea suspendă de drept executarea, acțiunea în contencios nu; pentru a introduce plângere, este nevoie de o calitate procesuală activă specială (o au contravenientul, persoana vătămată, proprietarul bunurilor confiscate), în vreme ce acțiune în contencios administrativ poate introduce orice persoană fizică sau juridică ce justifică vătămarea unui drept sau a unui interes legitim; plângerea se introduce direct la instanță, acțiunea în contencios necesită o procedură prealabilă (recursul grațios sau ierarhic); în schimb, plângerea se poate depune și la autoritatea pârâtă, în vreme ce acțiunea se depune numai la instanța competentă; taxele de timbru sunt diferite; calea de atac în materia plângerilor contravenționale este apelul, iar în materia contenciosului administrativ recursul; apelul împotriva sentinței instanței care a soluționat plângerea nu trebuie motivat, recursul în contencios administrativ dimpotrivă.

^[8] A se vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 402; R.N. Petrescu, op. cit., p. 416; I. Iovănaș, op. cit., p. 137.

^[9] Trib. Buzău, s. com., dec. din 19 mai 2009, în N. Cristuș, Circulația rutieră…, p. 225-231; de asemenea, Jud. Câmpina, sent. civ. nr. 2427/2008, ibidem,p. 108-110.

^[10] Desigur, în această situație, rămâne o ultimă limită stabilită în sarcina instanței de către normele de procedură civilă: principiul non reformatio in pejus. Să nu uităm că suntem în calea de atac a plângerii contravenționale, astfel încât petentului nu îi poate fi agravată situația juridică în acest cadru procesual. În consecință, schimbând încadrarea faptei într-o contravenție mai gravă, instanța nu poate aplica o amendă efectivă mai mare decât cea stabilită prin procesul-verbal. În aceste ipoteze, dacă ne-am regăsi în situația în care chiar minimul amenzii stabilit de lege pentru contravenția efectiv săvârșită ar fi mai mare decât cea aplicată prin procesul-verbal atacat (căci în celelalte situații judecătorul poate aplica el însuși sancțiunea amenzii fără să încalce principul non reformatio…), singurele soluții care ar putea fi imaginate de legiuitor – și care să satisfacă și interesul public – ar fi (1) respingerea plângerii ca lipsită de interes (căci interesul petentului nu este unul „legitim”, de vreme ce el a săvârșit o contravenție mai gravă pentru care trebuia să fie sancționat mai aspru) și (2) admiterea plângerii și anularea procesului-verbal, dar cu o prevedere expresă în sensul că de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești curge un nou termen de prescripție (chiar unul mai scurt decât cel inițial) pentru angajarea răspunderii contravenționale pentru fapta efectiv săvârșită. Desigur că, într-o asemenea situație, văzând cum decurg lucrurile, contravenientul poate oricând, până la pronunțarea hotărârii definitive, să renunțe la însuși dreptul pretins (art. 408-409 C. proc. civ.), acceptând să achite benevol amenda stabilită prin procesul-verbal inițial.

^[11] Jud. Huși, sent. civ. nr. 1012/2008, în N. Cristuș, Răspunderea contravențională…, 2010, p. 313-314. În același sens, într-o altă hotărâre s-a arătat că, „în cauză, instanța a reținut că persoana sancționată are dreptul la un proces echitabil (art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001), în cadrul căruia să utilizeze orice mijloc de probă și să invoce orice argumente pentru dovedirea împrejurării că situația de fapt constatată în procesul-verbal nu corespunde modului de desfășurare a evenimentelor, iar sarcina instanței de judecată este de a respecta limita proporționalității între scopul urmărit de autoritățile statului de a nu rămâne nesancționate acțiunile antisociale prin impunerea unor condiții imposibil de îndeplinit și respectarea dreptului la apărare al persoanei sancționate contravențional. Astfel, într-un stat de drept, cetățeanul este apărat de către stat, în fața statului și a instituțiilor sale, dar obligația cetățeanului este de a respecta legea. Față de aceste aspecte, instanța a apreciat că și în materie contravențională (similar procedurii în materie penală) se poate proceda la încadrarea juridică a faptei săvârșite de contravenient, potrivit situației de fapt reținute de instanță în urma probelor administrate, și la aplicarea sancțiunii corespunzătoare, chiar dacă aceasta nu corespunde cu cea reținută de agentul constatator în procesul-verbal de contravenție” (Jud. Bârlad, sent. civ. nr. 729/2013, în A. Pap, Drept contravențional…, vol. I, p. 193).

^[12] Trib. București, s. a VIII-a, dec. civ. nr. 241/2006, în D. Severin, op. cit., p. 197-202. Desigur că interesul petentului de a solicita acest lucru este legat de asigurările auto, pe de o parte, respectiv de taxa de timbru modică în materie contravențională. În ceea ce ne privește, credem că soluția este corectă, astfel încât petentului nu îi mai rămâne decât să formuleze o acțiune întemeiată pe dreptul comun pentru a stabili culpa concurentă a celuilalt conducător auto implicat în accidentul de circulație. Desigur că o asemenea acțiune va fi supusă prevederilor legale în materia taxelor de timbru.

^[13] Trib. București, s. a VIII-a, dec. civ. nr. 2491/2005, în D. Severin, op. cit., p. 156-159.

^[14] Jud. Cluj-Napoca, sent. civ. nr. 13553/2014, nepublicată.

^[15] Trib. București, s. a IX-a cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 2548/2008, în N. Cristuș, Răspunderea contravențională…, 2011, p. 261.

^[16] În același sens, a se vedea și A.G. Dinescu, op. cit., p. 56-57.

^[17] Jud. Cluj-Napoca, sent. civ. nr. 14277/2013, nepublicată.

^[18] Jud. Cluj-Napoca, sent. civ. nr. 10266/2016, nepublicată.

^[19] De pildă, în situația în care contravenientul invocă în plângerea sa legitima apărare ori starea de necesitate, fiind amendat pentru tulburarea liniștii publice, și, paralel cu plângerea contravențională, a depus și o plângere penală împotriva agresorului, condamnarea acestuia din urmă este esențială pentru soluționarea plângerii contravenționale, pe de o parte. Iar, pe de alta, administrarea probațiunii în procesul penal este extrem de importantă pentru litigiul contravențional (mai ales în situația în care acestuia nu i s-ar recunoaște natura penală și s-ar aplica interdicția de a asculta ca martori persoanele despre care face vorbire art. 315 C. proc. civ.). Deci, în această situație, instanța sesizată cu soluționarea plângerii contravenționale ar putea-o suspenda până la soluționarea plângerii penale.

^[20] Opțiunea legiuitorului pentru calea de atac a apelului – în vreme ce, în materia contenciosului administrativ, calea de atac este recursul – a fost explicată în doctrină prin necesitatea ca, în materie contravențională, să se respecte exigențele Convenției europene a drepturilor omului, potrivit căreia în materie penală trebuie asigurat un dublu grad de jurisdicție, în sensul existenței a două instanțe care să poată judeca fondul cauzei (C. Grigoraș, op. cit., p. 329). 

^[21] Sau de către tribunalele administrative, în momentul în care acestea vor fi înființate.

^[22] Trib. București, s. a V-a civ. și cont. adm., dec. civ. nr. 2328/1998 și dec. civ. nr. 20/1999, în Al. Țiclea, op. cit., p. 73-74; Trib. Mehedinți, s. civ., dec. civ. nr. 455/R/1998, ibidem, p. 77-78; Trib. Cluj, dec. civ. nr. 569/R/2005, nepublicată. Jurisprudența fiind mai veche, se referea la calea de atac a recursului, însă, în mod evident, principiul este același.

^[23] Trib. Cluj, dec. civ. nr. 595/R/2005, nepublicată. Această decizie a fost pronunțată sub imperiul vechii reglementări, când calea de atac în materie contravențională era recursul, însă critica formulată rămâne de actualitate, deoarece atât vechea reglementare, cât și cea actuală prevăd posibilitatea motivării orale a căii de atac.

^[24] Trib. Cluj, dec. civ. nr. 529/R/2005 și dec. civ. nr. 562/R/2005, nepublicate. Din nou, aceste soluții privesc vechea reglementare, dar problema ridicată rămâne de interes și în reglementarea actuală.

^[25] Pentru detalii, a se vedea supra, comentariul art. 17 din ordonanță.

^[26] Trib. Mehedinți, s. civ., dec. nr. 328/R/1998, în Al. Țiclea, op. cit., p. 82-83.

^[27] Fl. Coman-Kund, Instanța competentă în materie contravențională în lumina prevederilor noii Legi a contenciosului administrativ, în C.J. nr. 5/2005, p. 83; D.C. Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, București, 2009, p. 183-184.

^[28] Decizia nr. 787/2008 (M. Of. nr. 583 din 4 august 2008), Decizia nr. 1118/2009 (M. Of. nr. 664 din 6 octombrie 2009), respectiv Decizia nr. 1553/2010 (M. Of. nr. 55 din 21 ianuarie 2011).

^[29] A se vedea supra, comentariul art. 15 din ordonanță. 

^[30] Cutuma este susținută legal și de deciziile Curții Constituționale apărute ulterior (a se vedea, bunăoară, Decizia nr. 182/2006, publicată în M. Of. nr. 366 din 26 aprilie 2006), prin care prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt declarate constituționale. În esență, motivările Curții sunt, în opinia noastră, lipsite de rigoare, fiind fundamentate pe următoarele idei principale: (1) textele art. 21 din Constituție și 6 din Convenția europeană a drepturilor omului nu sunt încălcate, căci accesul la justiție nu este unul absolut, ci doar „relativ” la instanța de contencios administrativ; (2) nici art. 126 alin. (6) din Constituție nu este, prin urmare, încălcat, căci cele două situații de excepție reglementate de acest text reprezintă veritabile excepții absolute de la accesul la justiție (or, „recursul paralel” instituie, după cum am arătat deja, doar excepții relative); în fine, (3) textul art. 52 alin. (1) și (2) din Constituție se referă, pe de o parte, la îndreptățirea persoanei vătămate, în general, de a se adresa justiției atât pe calea contenciosului administrativ, cât și pe cea a „recursului paralel”, respectiv, pe de altă parte, se precizează că atât condițiile, cât și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. Mai mult, în aceste decizii este dată ca exemplu în primul rând reglementarea contravențională. Or, aceste argumente ar fi fost corecte în cazul celui care se plânge de ipotetica încălcare, prin prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a dreptului de acces la justiție ori a celui la un proces echitabil, însă, în ipoteza mai subtilă a invocării încălcării dreptului de acces la instanța specializată (contencios administrativ),aceste argumente sunt cel mult imprecise, pentru că, pur și simplu, abat atenția de la problema supusă discuției. Desigur, s-ar fi putut utiliza argumentul, mult mai elegant, că Legea noastră fundamentală vorbește despre noțiunea de „contencios administrativ” în mod generic, ca fiind totalitatea litigiilor dintre particulari și administrația publică, în care se pune în discuție legalitatea unui act administrativ sau a unui refuz de a soluționa o cerere (sens adesea utilizat de doctrină). Or, așa stând lucrurile, intră în această categorie atât contenciosul administrativ de drept comun (reglementat în prezent de Legea nr. 554/2004), cât și procedurile paralele „speciale” care au ca obiect cenzura legalității unui act administrativ. Iar dacă aceste proceduri paralele sunt reglementate prin lege organică, atunci atât prevederile art. 73 alin. (3) lit. k), cât și art. 126 alin. (6) din Constituție sunt respectate. În situația de față însă, acest argument are marele neajuns de a nu fi aplicabil, întrucât O.G. nr. 2/2001 nu este lege organică!

^[31] Ov. Podaru, Dreptul administrativ. O concepție. O viziune, Ed. Hamangiu, București, 2017, p. 29 și urm.

^[32] „Pornind de la o lucrare relativ nouă apărută în doctrina franceză (F. Melleray, Essai sur la structure du contentieux administratif français: pour un renouvellement de la classification des principales voies de droit ouvertes devant les juridictions administratives à compétence générale, L.G.D.J., Paris, 2001), am apreciat că un veritabil contencios de plină jurisdicție este numai acela în care instanța de contencios administrativ se poate substitui administrației, înlocuind practic actul administrativ cu propriul său act (hotărârea judecătorească)”.

^[33] M. Of. nr. 392 din 29 iunie 2013.

^[34] Chiar dacă am admite că, din acest punct de vedere, legea specială încalcă garanția generală pe care o conferă Legea contenciosului administrativ, neconstituțională ar trebui să fie doar această prevedere care instituie derogarea de competență, nu întreaga procedură contravențională.