Despre o aparentă discriminare – cazul Ankara

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul III, Ed. Hamangiu, 2021, p. 315-327.

§1. Descrierea cazului

Pe data de 6 aprilie 2021 a avut loc, la Ankara, vizita oficială a delegației Uniunii Europene în Turcia. Din aceasta au făcut parte Charles Michel, președintele Consiliului European, și Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene. Delegația turcă a fost condusă de președintele Recep Tayyip Erdoğan, secondat de Mevlüt Cavusoglu, ministrul de externe turc.

Pe agenda întâlnirii s-au aflat tema refugiaților din Siria și Libia relativ la care UE își dorește un acord pentru a evita o criză similară celei din 2015, tema încheierii conflictelor din Siria și Libia în care Turcia este partener și relativ la care au existat acuzații de ambele părți că au preferați în cadrul acestor conflicte sau chiar împuterniciți și tema privind integritatea Ciprului, stat membru UE, relativ la care Turcia consideră că soluția este constituirea a două state independente pe insulă^[1]. În ceea ce privește ultima temă de pe agendă trebuie amintit faptul că acesta a fost motivul înghețării negocierilor dintre UE și Turcia privind aderarea celei din urmă la uniune. Turcia este candidat la aderare de 22 de ani, iar negocierile în acest sens au fost înghețate în 2018 cu pretextul regresului pe care l-a făcut în ceea ce privește democrația, statul de drept și drepturile fundamentale sub președinția lui Recep Tayyip Erdogan. În fapt, motivul real este poziția divergentă privind situația din Cipru.

În acest sens, trebuie amintit incidentul din 2020 în care Cipru a protestat față de forajele offshore făcute de Turcia în apele sale teritoriale, aducând în discuție perspectiva unui conflict militar între vechii dușmani Turcia și Grecia.

Cu Cipru, negocierile au început din nou în aprilie – cu UE ca observator – și asigurarea faptului că Ankara nu le spulberă este în continuare pe agenda Uniunii Europene.

Mai trebuie amintit că pe 19 martie, UE anunța faptul că a avut loc o conferință video productivă între președintele Erdogan, președintele Consiliului European, Charles Michel și președintele Comisiei Europene, Ursula von der Leyen. Declarațiile oficiale din partea uniunii subliniau importanța unei de-escaladări susținute și a consolidării încrederii pentru a permite o agendă UE-Turcia mai pozitivă. După două zile Erdogan a anunțat prin decret prezidențial că Turcia se retrage din Convenția de la Istanbul privind abuzurile domestice, determinând o declarație furioasă a șefului politicii externe al UE, Josep Borrell, care a declarat că Ankara „trimite un mesaj periculos”. „Nu putem decât să regretăm profund și să exprimăm neînțelegerea față de decizia guvernului turc de a se retrage din această convenție care poartă chiar numele de Istanbul”, a declarat acesta.

Cu toate acestea, tema care a avut cea mai mare acoperire în media a fost incidentul de la întâlnirea oficială la care Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene, nu a avut un loc pe scaun în stânga președintelui Erdogan, ci a ocupat un loc similar celui alocat ministrului de externe turc. Reacția pe care a avut-o președintele Comisiei Europene în momentul în care a văzut modul în care erau alocate locurile în sala întâlnirii, precum și declarațiile ulterioare venite atât din partea acesteia, cât și din partea diverșilor reprezentanți ai UE au declanșat o adevărată furtună mediatică. Principala acuzație la adresa președintelui Erdogan a fost cea de discriminare de gen.

§2. Regulile de stabilire a ordinii de precădere conform normelor internaționale în materie

Precăderea este întâietatea sau prioritatea acordată unei persoane participante la o activitate cu mai mulți participanți, față de un altul, ținând seama de importanța fiecăruia în cadrul societății, respectiv de rangul în ierarhia de stat, de gradul și vechimea în funcția pe care o îndeplinește, de vârstă. Precăderea este un sistem de ordonare a celor care iau parte la o manifestare oficială sau privată, de stabilire cine trece înaintea cui, de indicare a locurilor care li se cuvin în timpul desfășurării evenimentului în cauză^[2].

În cadrul setului de reguli care alcătuiesc normele unanim acceptate la nivel internațional în materia protocolului se prevede că întotdeauna un grup de persoane trebuie ordonate conform regulilor de precădere, niciodată neputând fi tratate sau dispuse în spațiu două persoane pe poziții egale. În același timp, criteriile de ordonare sunt multiple, în așa fel încât această ordonare să fie foarte clară și unanim acceptată de participanți. O altă regulă prevede faptul că în cadrul evenimentelor oficiale, la nivel de stat sau organizații internaționale, precăderea nu se deleagă și nu se fac nici discriminări pozitive pe criterii de gen (dacă o doamnă deține o poziție inferioară unui domn în ierarhia oficială, domnul nu va ceda locul doamnei, fiecare persoană, indiferent de gen, își ocupă poziția care i se cuvine în baza funcției deținute). Aceste principii generale care sunt respectate astăzi în ceea ce privește ordinea protocolară și ordinea locurilor au fost formulate de doi autori francezi, autorități în domeniu, ale căror lucrări sunt permanent reeditate și completate^[3].

De asemenea, tot conform uzanțelor internaționale, fiecare stat și instituție internațională își stabilește propriile liste de precădere. La nivel de stat, dacă nu există prevederi legale în materie se ia în considerare ordinea constituțională a instituțiilor. Similar, în cazul instituțiilor internaționale sunt avute în vedere tratatele care stau la baza constituirii acestora.

§3. Arhitectura instituțională a Uniunii Europene

În conformitate cu art. 9 din Tratatul de la Lisabona, adoptat în 2007, „(…) Instituțiile Uniunii sunt: Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană și Curtea de Conturi. (…)”. În ceea privește Uniunea Europeană raportarea se face la acest tratat pentru că în cadrul acestuia au fost preluate mare parte din prevederile Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa, semnat în 2004, dar niciodată ratificat. Tot acesta este cel care statuează încă o dată ierarhia instituțională la nivelul Uniunii Europene, ierarhie asumată atât în cadrul uniunii și a statelor membre, cât și la nivel internațional.

Obiectivul principal al adoptării Tratatului de la Lisabona a fost transformarea UE într-o entitate mai democratică, mai eficientă și mai aptă să abordeze, la unison, probleme globale. Modificările esențiale în acest sens au fost conferirea unei puteri sporite Parlamentului European, schimbarea procedurii de vot în cadrul Consiliului, introducerea și reglementarea inițiativei cetățenești, instituirea funcției de președinte permanent al Consiliului European, instituirea funcției de Înalt Reprezentant pentru politica externă, constituirea unui nou serviciu diplomatic al UE^[4]. Practic, Uniunea își recunoștea problemele în materie de autoritate și coerență a politicii externe și a luat o serie de măsuri în acest sens.

Această ierarhie a fost preluată și în cea de precădere, după modelul francez, încă de la începuturile constituirii Uniunii Europene.

Trebuie amintit că Franța, în momentul în care a dorit să facă modificări în această listă de precădere, a adoptat decrete prezidențiale în care erau precizate pozițiile ocupate de fiecare funcție în stat.

Împăratul Napoleon I (1808-1814) a fost cel mai mare legiuitor al Franței și în materie de protocol. Regulile detaliate de protocol și ceremonial civil și militar, precum și ordinea de precădere, enunțate de către Napoleon I într-un decret emis la 13 iulie 1804, au rămas în vigoare până în secolul XX. O importantă modificare a textului napoleonean a fost făcută de către premierul Franței Georges Clemenceau, care printr-un decret emis la 16 iunie 1907 și semnat de președintele Franței de la acea vreme, Armand Fallieres (1906-1913), consacră definitiv „supremația puterii civile”. Imediat după șeful statului urmează acum, în locul prinților și cardinalilor, președinții Senatului și Camerei Deputaților, președinții Consiliului de Miniștrii, membrii guvernului^[5]etc.

În 1958, când președintele Rene Coty îl solicită pe generalul Charles de Gaulle să revină la viața politică și să preia conducerea guvernului francez, ca o recunoaștere a excepționalei personalități a acestuia, are loc o modificare a decretului sus-amintit, în ceea ce privește ordinea de precădere, acordându-se locul al doilea în stat prim-ministrului, președinții forurilor legislative trecând pe locurile trei și patru^[6].

La nivelul Uniunii Europene nu a fost adoptat niciodată niciun document prin care ierarhia instituțională consemnată în cadrul Tratatului de la Lisabona să fie modificată în ceea ce privește ordinea de precădere la nivelul acesteia.

În concluzie, ordinea de precădere la nivelul Uniunii Europene este președintele Parlamentului European, președintele Consiliului European, președintele Consiliului Uniunii Europene și președintele Comisiei Europene.

§4. Regulile de protocol practicate la nivelul Uniunii Europene

La nivelul Uniunii Europene, bineînțeles, se aplică regulile din standardul internațional de protocol privind așezarea în spațiu. Conform acestora, ordinea locurilor este dreapta înainte de stânga. Conform tradiției occidentale, locul cel mai important după locul din centru, ocupat de gazdă sau de invitatul de onoare, este locul din dreapta față de acest centru. Obiceiul este adoptat din Biblie, unde exemplele în acest sens sunt foarte numeroase. Cel mai elocvent este acela că la Judecata de Apoi, cei aleși vor sta la dreapta Tatălui, iar păcătoșii în stânga^[7].

Mai precis, când avem două persoane din partea aceleiași instituții sau organizații, cea mai importantă va sta în dreapta (privind frontal), iar următoarea în ordinea de precădere va sta în dreapta primeia, adică în stânga privind frontal.

În foto 1 se observă foarte clar că ordinea de precădere este asumată, președintele Comisiei Europene plasându-se pe poziția a doua, în dreapta președintelui Consiliului European (stânga privind frontal).

Foto 1 – Reprezentanții UE la conferința video a liderilor G7 privind situația din Afganistan, 17 martie 2020, Bruxelles. Imagine de la conferința de presă^[8]. De la stânga la dreapta: Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene; Charles Michel, președintele Consiliului European.

În situația în care avem de amplasat trei persoane din partea aceleiași instituții sau organizații, ordinea locurilor respectând precăderea este centru, stânga privind frontal, dreapta privind frontal.

De asemenea, la nivelul Uniunii Europene este respectată această regulă, dovadă fiind modul în care președintele Parlamentului European, președintele Consiliului European și președintele Comisiei Europene se amplasează în cadrul unei conferințe de presă comune, la Bruxelles (vezi foto 2).

Foto 2 – martie 2020, Bruxelles. De la stânga la dreapta: Charles Michel, președintele Consiliului European; David Sassoli, președintele Parlamentului European; Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene^[9].

În cazul în care înalții reprezentanți ai Uniunii Europene au un invitat străin, acesta se va plasa în dreapta șefului delegației UE. Dacă din delegația UE fac parte președintele Consiliului European și președintele Comisiei Europene, șeful delegației UE este președintele Consiliului European, conform ordinii de precădere la nivelul uniunii (vezi foto 3).

Foto 3 – Întâlnirea liderilor Uniunea Europeană – Turcia, masă rotundă, Bruxelles, 9 martie 2020. De la stânga la dreapta: Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei; Charles Michel, președintele Consiliului European; Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene^[10].

În cazul în care delegația UE este formată din două persoane și cea a țării invitate tot din două persoane, ierarhiile celor două delegații vor fi amplasate în oglindă.

Astfel, putem vedea cum cu ocazia întâlnirii la nivel de lideri UE – Turcia de la Bruxelles delegația gazdă era formată din Charles Michel, președintele Consiliului European, și Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene, șeful delegației fiind președintele Consiliului European, așezat pe latura cea mai îndepărtată de intrare, în dreapta căruia stă președintele Comisiei Europene, iar delegația turcă era formată din Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei, și Mevlüt Cavusoglu, ministrul de externe turc, aceștia plasându-se în oglindă cu delegația UE (vezi foto 4).

De precizat, componența delegațiilor UE și Turcia este aceeași ca în Cazul Ankara, iar amplasarea celor patru este făcută după aceleași reguli, cu diferența că de data aceasta Turcia este gazdă, deci șeful delegației ei ocupă locul principal (vezi foto 5).

Foto 4 – Întâlnirea liderilor Uniunea Europeană – Turcia, masă rotundă, Bruxelles, 9 martie 2020. De la stânga la dreapta: Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei; Mevlüt Cavusoglu, ministrul de externe turc; Charles Michel, președintele Consiliului European; Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene^[11].

Foto 5 – Președintele Consiliului European în vizită în Turcia, 6 aprilie 2021, Ankara. De la stânga la dreapta: Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene; Charles Michel, președintele Consiliului European; Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei; Mevlüt Cavusoglu, ministrul de externe turc^[12].

§5. Ce i s-a reproșat Turciei în Cazul Ankara

Reproșul principal adus Turciei în materie de protocol cu ocazia vizitei din data de 6 aprilie 2021, la Ankara a delegației UE, a fost acela că Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene, a fost plasată pe canapea, departe de cei doi șefi de delegații – Charles Michel, președintele Consiliului European și Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei. De aici și numele de Sofagate dat întregului scandal mediatic declanșat.

În fapt, a fost respectată aceeași amplasare ca în cazul vizitei delegației turce la Bruxelles în martie 2020 (vezi foto 4), unde, bineînțeles, protocolul UE s-a ocupat de aceste detalii.

Singura diferență a fost aceea a respectării distanțării fizice, dată fiind pandemia de COVID-19, distanțare care a fost solicitată tocmai de reprezentanții UE. Tot din cauza pandemiei, echipa de protocol a președintelui Comisiei Europene nu s-a deplasat cu această ocazie la Ankara^[13].

Reproșul președintelui Comisiei Europene, manifestat inițial ca o nedumerire, odată aflată în sala în care avea loc întâlnirea oficială, a fost acela că nu a avut la dispoziție un scaun în stânga președintelui Erdogan, așa cum s-a întâmplat în trecut cu Jean Claude Juncker (vezi foto 6 și foto 7).

Foto 6 – Întâlnirea liderilor UE cu președintele Turciei, 25 mai 2017, Bruxelles. De la stânga la dreapta: Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei; Donald Tusk, președintele Consiliului European; Jean-Claude Juncker, președintele Comisiei Europene^[14].

Foto 7 – EU la Summitul G20 de la Antalya, 16 noiembrie 2015. Întâlniri în marja Summitului G20. De la stânga la dreapta: Donald Tusk, președintele Consiliului European; Recep Tayyip Erdogan, președintele Turciei; Jean-Claude Juncker, președintele Comisiei Europene.

Această supărare a generat o serie de declarații din partea reprezentanților UE contradictorii, multe dintre ele punând în situații delicate atât pe Ursula von der Leyen, președintele Comisiei Europene, cât și pe Charles Michel, președintele Consiliului European. De amintit este declarația făcută de purtătorul de cuvânt al Comisiei Europene, Eric Mamer, pe 8 aprilie 2021, care cerea un tratament egal pentru președinții primelor patru instituții ale UE^[15], fapt imposibil dat fiind că, în conformitate cu normele protocolului internațional, locurile în spațiu au o ierarhie unanim acceptată în uzanțele diplomatice, deci trebuie ocupate pe criterii unanim înțelese și acceptate. Mai mult, în cadrul Tratatului de la Lisabona este deja statuată o ierarhie a instituțiilor europene. Din acest motiv, stabilirea ordinii de precădere este esențială. Acesteia i-a urmat declarația șefului de cabinet a președintelui Comisiei Europene, Bjoern Seibert, pe 12 aprilie 2021, care a corijat poziția purtătorului de cuvânt al CE, afirmând că pe viitor trebuie să se pregătească în comun vizitele externe ale oficialilor UE pentru a se evita asemenea situații^[16].

Voit sau nu, Uniunea Europeană s-a pus într-o situație similară Uniunii Sovietice după moartea lui Stalin, situație descrisă în toate tratatele de protocol și etichetă ca un exemplu elocvent a ceea ce se poate întâmpla când nu se respectă principiul ierarhiei foarte clar determinate.

Mai precis, puterea nu poate fi împărțită, iar dovada cea mai elocventă este eșecul triumviratelor în cursul istoriei. Cel mai celebru în secolul XX este triumviratul asigurat de Malenkov, Molotov și Hrușciov, după moartea lui Stalin, în care guvernau împreună Uniunea Sovietică. Atunci când cei trei erau împreună, lumea căuta să descopere un indiciu cât de mic care să demonstreze întâietatea unuia în fața celorlalți sau care să reflecte calitatea de lider a vreunuia^[17]. Se urmărea cine merge înainte, către cine se întorc ceilalți, la cine sunt mai atenți. Ținuta lor vestimentară, atât de riguros uniformă în aparență, era totuși cercetată pentru a descoperi cine e șeful. Pentru că dintre cei trei trebuia să fie numai unul.

Pentru că atât societățile, cât și organizațiile conduse pe principii preponderent egalitare nu se pot sustrage principiului ierarhiei – un superior precedă un subordonat. Egalitatea de șanse și egalitatea în fața legii nu trebuie niciodată confundate cu egalitatea statutului^[18]. Iar statutul fiecăruia trebuie foarte clar definit.

Concluzii

În primul rând, trebuie amintit că Turcia este moștenitoarea Imperiului Otoman și că are o foarte bună înțelegere și cunoaștere a regulilor de protocol, mai ales cât este vorba de cele la nivel înalt. De asemenea, că nu se poate pune în situația jenantă de a le ignora, oricât de delicată ar fi situația în care s-ar afla la un moment dat, mai ales când este gazdă. Aceasta nu înseamnă, bineînțeles, că nu știe și să se folosească de ele pentru a transmite o serie de mesaje.

În al doilea rând, trebuie spus că Charles Michel nu a avut o atitudine misogină când, în calitate de șef al delegației UE, a ocupat locul care îi era destinat în această calitate. Mai ales în situația în care a existat precedentul din 9 martie 2020 (vezi foto 4). Mai precis, președintele Comisiei Europene a fost amplasat în oglindă cu ministrul de externe turc, în cadrul unei întâlniri care a avut loc la Bruxelles.

În al treilea rând, nu poate fi trecută cu vederea succesiunea de declarații contradictorii din partea diverșilor reprezentanți ai Comisiei Europene, niciuna dintre acestea cu referire la tratate sau documente oficiale ale UE. Acestea nu au făcut decât să aducă încă o dată în atenția publică vulnerabilitățile arhitecturii instituționale a Uniunii Europene, mai ales în ceea ce privește politica externă comună. Important de reținut este poziția adoptată de Guy Verhofstadt cu această ocazie^[19]: […] As long as the EU doesn’t know what it really is, others will define us as they see fit.

We thought we had solved the so-called Kissinger issue back in 2009, when the Lisbon Treaty came into effect. Henry Kissinger, it is said, as Secretary of State had asked a question both practical and existential: “Who do I call if I want to call Europe?” So as the European Union became a bigger force politically and diplomatically, we decided to have a permanent president of the European Council and a High representative for foreign affairs, who was also Vice-president of the European Commission. These leaders would also put a face on the power of the EU, because the readability of Europe’s increasing power left much to be desired.

So now, Kissinger would know who to call, and citizens would know who to call upon if they wanted to change or criticise the EU.

It has been a disappointing compromise ever since. Because instead of unifying roles and responsibilities, we simply created new posts and added to the confusion.

Protocol is one thing – like when the EU nomination for the Nobel Peace Prize led to a minor bureaucratic war in Brussels over who would travel to collect it, and who would speak, and who would sign and whose signature would be above and whose below… But behind such petty protocol issues are serious questions of power and politics. Erdogan didn’t just snub a female leader, he snubbed a divided leadership. Being the player that he is, he sought the weakest link and found it right where he wanted it: in the Commission, and the constraining role it is meant to play towards Turkey. He read us well.

The European Union is a hybrid political animal. It combines federalised powers conferred to Brussels institutions and politicians with competences that remain firmly in national hands. There’s nothing wrong with that if – but only if! – the division of labour is right. We often play good cop/bad cop for instance on trade, where the Commission does the hard and unpopular work of negotiating and applying the rules, and national governments can go around the world promoting their country’s businesses untainted.

But it doesn’t work if the roles are unclear or not adhered to by the politicians involved.

One of the problems of the euro crisis for instance was the Eurogroup taking decisions with implications for the euro area and the EU as a whole, while the accountability of the Eurogroup president was de facto only to his own country – not towards any of the other countries or the European institutions. The logical proposal to combine the Eurogroup president with the post of commissioner in charge of the euro, has been rebutted by member states.

Such institutional confusion it is typical of an EU that doesn’t consistently draw lessons from its shortcomings: We know we need more unity in European policies, but shy back from unifying our politics. We know we need to pool our sovereignty in order to maintain it, but we refuse to rise above national, bureaucratic or personal interests. As long as we ourselves cannot define Europe by strength, others will define us through our weaknesses.

In setting up the Conference on the Future of Europe, many were quick to say it shouldn’t be an institutional discussion – that would be abstract, self-centred, meaningless. But institutions matter: They show the world who we are, where we stand, whether we stand united… or not.

What we saw in Ankara was a Europe falling between two stools. It is time to fix Europe’s indecisiveness and weakness!

Și în ultimul rând, dar nu cel din urmă, dat fiind tot scandalul mediatic Sofagate, nu putem decât să asistăm încă o dată în istorie la modul în care o instituție poate fi vulnerabilizată din cauza orgoliilor personale ale celui care o conduce. Pentru că în această situație nimeni din partea UE nu a avut de câștigat. Comisia Europeană s-a vulnerabilizat neputând să dea, după mai multe încercări, nicio explicație solidă, cu argumente juridice, relativ la motivul supărării președintelui acesteia, Consiliul European prin președintele său a fost pus în situația de a da explicații inutile la acuzațiile de discriminare de gen, iar Uniunea Europeană în ansamblul ei a arătat lumii întregi, încă o dată, care sunt vulnerabilitățile acestui construct instituțional.

Note de subsol

^[1]https://www.euronews.com/2021/04/06/eu-turkey-what-s-on-the-agenda-as-eu-leaders-visit-ankara.

^[2]I. Vârsta, Protocol și etichetă diplomatice, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2021, p. 31.

^[3]J.-C. Serres, Manuel pratique de protocole, Editions de l’Arquebuse, Orne, 1950, și J. Gandouin, Guide du protocole et des usages, Ed. Stock, Paris, 1972.

^[4]https://europa.eu/european-union/law/treaties_ro.

^[5]I. Vârsta, op. cit., p. 12.

^[6]Idem, p. 13.

^[7]I. Vârsta, op. cit., p. 128.

^[8]Foto credit – https://newsroom.consilium.europa.eu/photos.

^[9]Foto credit – https://newsroom.consilium.europa.eu/photos.

^[10]Foto credit – https://newsroom.consilium.europa.eu/photos.

^[11]Foto credit – https://newsroom.consilium.europa.eu/photos.

^[12]Foto credit – https://newsroom.consilium.europa.eu/photos.

^[13]https://www.euronews.com/2021/04/07/gaffe-as-eu-s-von-der-leyen-left-without-chair-as-male-leaders-look-on.

^[14]Foto credit – https://newsroom.consilium.europa.eu/photos.

^[15]https://euobserver.com/world/151474?fbclid=IwAR0AtHUhvvjwufYkwgVWjFZKf72BcuFpmGrT83cGOmOJvfEIlNdXI85qB-A.