Exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Aspecte de legislație și jurisprudențiale

Studiu publicat în volumul 30 de ani de INM. 30 de ani de Drept, Ed. Hamangiu, 2022, p. 235-269.

§1. Reglementarea exproprierii în dreptul național. Natură juridică

Cadrul legal al exproprierii este configurat de prevederile art. 44 alin. (1), (3) și (6) din Constituția României, revizuită în 2003^[1], art. 562 alin. (3) C.civ., Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică^[2], H.G. nr. 583/1994 de apro­bare a Regulamentului privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucrări de interes național sau de interes local^[3], precum și de Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local^[4], urmată de adoptarea H.G. nr. 53/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010^[5].

Analiza unei instituții juridice presupune ab initio o raportare, fie și sumară, la istoricul proxim al acesteia, raportare necesară atât pentru fixarea contextului regle­mentării, cât și pentru evocarea premiselor unora dintre evoluțiile legislative și jurisprudențiale.

Anterior adoptării Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utili­tate publică, cadrul normativ în această materie era conturat prin dispozițiile de la art. 41 alin. (1), (3) și (6) din forma inițială a Legii fundamentale^[6], art. 481 C.civ. 1864 și, respectiv, Decretul Consiliului de Stat nr. 467/1979 privind evaluarea con­struc­țiilor, terenurilor și plantațiilor ce se preiau, cu plată, în proprietatea statului prin expropriere sau în alte cazuri prevăzute de lege^[7]. Cel din urmă act normativ (abrogat într‑un târziu prin intrarea în vigoare a Legii nr. 33/1994) constituia o remi­niscență a epocii comuniste, devenind desuet chiar de la adoptarea Constituției din 1991, care consacra și garanta dreptul de proprietate privată în rândul drep­turilor fundamentale ale cetățenilor. 

În perioada anterioară anului 1989, normele din Codul civil (art. 481) nu aveau un suport constituțional^[8], fiind inaplicabile până la adoptarea, în anul 1991, a Constituției și, ulterior, a Legii nr. 33/1994, având în vedere că despăgubirile pentru exproprierea unor imobile pentru cauză de utilitate publică erau plafonate, precum și faptul că cei expropriați nu aveau posibilitatea de a se adresa instanțelor judecă­torești cu privire la măsura exproprierii sau la modul de determinare a despă­gubirilor^[9]. 

Prin adoptarea Legii nr. 33/1994, dispozițiile art. 481 C.civ. 1864 și‑au găsit cores­­­­­pondent într‑o lege organică, redobândind legitimitate constituțională, ceea ce avea menirea de a asigura coerență în plan legislativ măsurilor de garantare și apărare a dreptului de proprietate privată, alături de celelalte mijloace legale de apărare a acestui drept real principal.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil^[10] (la 1 octombrie 2011), dispozițiile de principiu cu privire la expropriere se regăsesc în art. 562 alin. (3), potrivit cărora „Exproprierea se poate face numai pentru cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire, fixate de comun acord între proprietar și expropriator. În caz de divergență asupra cuantumului des­păgubirilor, acesta se stabilește pe cale judecătorească”.

Denumirea marginală a art. 562 C.civ. este „Stingerea dreptului de proprietate”, iar norma este plasată în cadrul Secțiunii 1 „Conținutul, întinderea și stingerea drep­tului de proprietate privată” din Capitolul I „Dispoziții generale”, în cuprinsul Titlului II, intitulat „Proprietatea privată”, din Cartea a III‑a „Despre bunuri” a codului.

Astfel cum constant s‑a afirmat în doctrină, prin expropriere dreptul de pro­prie­tate privată încetează și se naște dreptul de proprietate publică^[11], exproprierea ne­fiind o simplă „restricție”^[12] sau „îngrădire”^[13] a dreptului de proprietate privată^[14].

O astfel de concluzie, după intrarea în vigoare a noului Cod civil, rezultă fără dubiu din coroborarea prevederilor art. 562 alin. (3) cu art. 863 C.civ., care prevede astfel:

„Dreptul de proprietate publică se dobândește:

a) prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii;

b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii;

c) prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public;

d) prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz ori de interes public;

e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statuluiîn domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități administrativ‑teritoriale în domeniul public al acesteia, în condițiile legii;

f) prin alte moduri stabilite de lege”.

Având un consistent fundament în doctrina mai veche^[15], potrivit căreia expro­prierea era calificată drept o excepție de la caracterul perpetuu al proprietății, în studii juridice mai recente^[16] s‑a arătat că, „transferând bunul expropriat din patri­monial persoanelor fizice sau juridice sau chiar din domeniul privat în domeniul public, exproprierea operează o transformare calitativă a proprietății: din proprie­tate privată în proprietate publică”, însă, cu privire la această concluzie, în literatura de specialitate s‑a opinat^[17] că ideea de transformare, în contextul menționat, „expri­mă nu perpetuitatea dreptului de proprietate privată, ci perpetuitatea bunu­lui imobil care trece din proprietate privată în proprietate publică. Din această perspec­tivă, este justificată înțelegerea exproprierii ca o excepție de la caracterul perpetuu al proprietății sau ca o limitare legală a acestui caracter”.

§2. Definire și principii generale ale exproprierii

2.1. Definiție

Literatura juridică de referință este unanimă în a defini exproprierea ca un act de putere publică prin care se realizează dobândirea forțată a proprietăților private, necesare executării unor lucrări de utilitate publică, în schimbul unei despăgubiri^[18].

În același timp, în alte lucrări^[19] se subliniază necesara distincție dintre instituția juri­dică a exproprierii și operațiunea juridică a exproprierii. În acest sens, s‑a arătat că, în timp ce instituția juridică reflectă ansamblul normelor juridice de drept public și de drept privat care reglementează operațiunea juridică a exproprierii, cea din urmă repre­zintă ansamblul actelor juridice și faptelor juridice în sens restrâns (fapte ma­teriale) de drept public și de drept privat, operațiune ce are ca efecte principale tre­cerea forțată a unui bun imobil din proprietatea privată în proprietatea publică în vederea executării unor lucrări de utilitate publică, precum și plata unei despă­gubiri.

Avându‑și sorgintea în prevederile art. 41 alin. (1), (3) și (6) din Constituția României (forma anterioară revizuirii din 2003), ulterior a fost adoptată legea organică ce reglementează la nivel infraconstituțional modalitatea în care dreptul de proprietate privată poate deveni drept de proprietate publică în vederea satis­facerii unor nevoi de utilitate publică, de interes general sau local, anume Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, act normativ ce asigură cadrul legal de drept comun pentru derularea procedurilor de expropriere, pentru stabilirea despăgubirilor cuvenite celor expropriați, dar și pentru apărarea efectivă a dreptului de proprietate privată.

Normele constituționale evocate^[20] au semnificația revenirii la regula funda­men­tală de garantare de către stat a dreptului de proprietate privată și care s‑a regăsit ca atare în prevederile art. 17 din Constituția din 1923^[21]. 

Încă din preambulul Legii nr. 33/1994 se afirmă fără echivoc de către legiuitor caracterul de excepție conferit de Constituția României și de Codul civil cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată, drept a cărui protecție se realizează prin garantarea și ocrotirea sa prin lege, în mod egal, indiferent de titular.

Astfel cum se sublinia într‑un studiu dedicat analizei acestei legi^[22], în doctrina mai veche^[23] se arăta că „exproprierea pentru utilitate publică, fiind o atingere gravă a proprietății private, care trebuie să cedeze în fața intereselor generale, este nece­sar ca legiuitorul care reglementează exproprierea, să ia toate precauțiunile ca pro­prie­tatea privată să nu fie jertfită intereselor generale, decât numai dacă este abso­lut necesar. Legiuitorul deci, este obligat să stabilească anumite principii, care să fie o garanție pentru proprietatea privată împotriva abuzului și arbitrariului adminis­trației”.

Pentru a fi posibile o privire comparativă și sublinierea unor diferențe specifice cu privire la aspectele ce vor fi evidențiate în această lucrare, vom preciza că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 33/1994, a fost adoptat un act normativ cu caracter special, destinat a asigura un cadru legal mai suplu, mai rapid și, prin urmare, mai eficace, în vederea executării unor lucrări destinate a acoperi deficitul infrastructurii rețelei naționale de drumuri, acest act normativ fiind Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de drumuri de interes național, județean și local^[24], care a îndeplinit și rolul de act normativ de declarare a utilității publice pentru lucrările enunțate în art. 2 din lege.

Acest act normativ a fost în vigoare până la adoptarea Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, lege ce are o sferă mai largă de cuprindere în privința lucrărilor de utilitate publică (descrise la art. 2) în vederea executării cărora a fost adoptată, lucrările de utilitate publică constituind proiecte de investiții stra­tegice, în termenii normei de la art. 1 alin. (2) din lege^[25]. 

O atare concluzie este susținută și de observarea expunerii de motive a inițiato­rului cu privire la adoptarea acestei legi speciale: „Prin prezentul act normativ, inițiatorul propune un cadru juridic pentru luarea măsurilor de pregătire a realizării obiectivelor de interes național, județean și local și a obiectivelor de importanță strategică și securitate națională, care, în forma simplificată, să stabilească relația dintre expropriat și expropriator, cu respectarea drepturilor ce le revin (…).

Procedurile de expropriere instituite de prezentul proiect de act normativ permit, în primul rând, ducerea la îndeplinire, în timp util, a procesului accelerat de realizare a obiectivelor de interes național, județean și local și a obiectivelor de impor­tanță strategică și securitate națională, conform strategiilor și programelor aprobate de Guvernul României, precum și onorarea în termen de către statul român a obligațiilor asumate prin convențiile și acordurile internaționale” (s.n.).

În același sens au fost evaluate prevederile acestui act normativ și de Curtea Constituțională, care, în cuprinsul Deciziei nr. 1566 din 6 decembrie 2011^[26], a apre­ciat: „Legea nr. 255/2010 conține dispoziții care asigură cadrul legal unitar pentru simplificarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică, proceduri care au ca rezultat exproprierea terenurilor aflate în proprietate privată a persoa­ne­lor fizice și juridice, după o justă și prealabilă despăgubire, stabilită pe baza rapor­tului de expertiză realizat de un expert evaluator autorizat. De asemenea, prin regle­mentările cuprinse se realizează cadrul legal privind transferul dreptului de proprie­tate de la proprietarii afectați de realizarea unor obiective de interes național, județean și local și a obiectivelor de importanță strategică și securitate națională, către statul român” (s.n.).

În raport cu dispozițiile Legii nr. 33/1994, aceste acte normative succesive sunt legi speciale și, ca atare, prevederile acestora sunt aplicabile în mod prioritar potrivit principiului specialia generalibus derogant, astfel că, în domeniul de reglementare al legii speciale sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun numai în completare și doar în măsura în care nu contravin dispozițiilor legii speciale^[27].

2.2. Principiile generale în materia exproprierii

2.2.1. Existența unei cauze de utilitate publică

Din acest punct de vedere, art. 5 alin. (1) din Legea nr. 33/1994 stabilește că uti­litatea publică se declară pentru lucrări de interes național sau pentru lucrări de interes local, iar art. 6 din lege conține o enumerare a lucrărilor de utilitate publică, enumerare care nu este limitativă în plan general, având în vedere prevederile art. 7 alin. (3) din același act normativ, potrivit cărora, „Pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege” (s.n.).

Cu toate acestea, în mod just s‑a subliniat în doctrină că enumerarea de la art. 6 din lege este limitativă în privința lucrărilor pentru care utilitatea publică se poate declara prin procedura administrativă (potrivit art. 8‑11 din Legea nr. 33/1994), dat fiind faptul că art. 7 alin. (3) din același act normativ permite declararea unor alte lucrări decât cele de la art. 6 ca fiind de utilitate publică, situație în care declararea utilității publice se realizează prin lege^[28]. 

Procedându‑se la o lecturare comparativă a prevederilor art. 6 din Legea nr. 33/1994 și a celor de la art. 2 din Legea nr. 255/2010, rezultă că, în contextul legii spe­ciale, sunt declarate ca fiind de utilitate publică cvasitotalitatea lucrărilor enun­țate și în norma corespunzătoare din legea‑cadru, ceea ce evidențiază împreju­rarea că Legea nr. 255/2010 nu reprezintă o lege adoptată în aplicarea prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994, ci reprezintă exclusiv un act normativ special care coexistă cu dreptul comun în materie și de la care derogă.

În aceste condiții, se pune întrebarea când mai este aplicabilă procedura expro­prierii potrivit dreptului comun, pentru un caz în care lucrările de utilitate publică se regăsesc atât în enumerarea de la art. 6 din Legea nr. 33/1994, dar și în cea din art. 2 din Legea nr. 255/2010?

Răspunsul la această chestiune vine din observarea prevederilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 255/2010, potrivit cărora „Proiectele de investiții strategice se definesc ca fiind acele proiecte realizate în domeniile prevăzute la alin. (1) și care au o valoare mai mare de 50 milioane de euro. Proiectele de investiții strategice se stabilesc prin hotărâre a Guvernului”.

Din coroborarea acestor norme și având în vedere și prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010, reiese că, în cazul lucrărilor de utilitate publică, chiar în domeniile prevăzute la art. 1 alin. (1) din legea specială, dacă acestea nu privesc lucrări care depășesc pragul valoric de 50 milioane de euro, operațiunea exproprierii ar urma să se realizeze prin aplicarea prevederilor din Legea nr. 33/1994, iar nu potrivit proce­durii din Legea nr. 255/2010, întrucât acestea nu pot fi calificate drept proiecte de investiții strategice.

În sfârșit, art. 7 alin. (4) din Legea nr. 33/1994 stabilește că „Tot prin lege se poa­te declara utilitatea publică în situații excepționale, în cazul în care – indiferent de natura lucrărilor – sunt supuse exproprierii lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale în întregime”.

Pentru această situație, în lucrările de specialitate^[29] s‑a subliniat că sensul acestei norme este că, în aceste cazuri, utilitatea publică se declară „numai prin lege”, observându‑se că Legea nr. 33/1994 nu a stabilit și felul actului normativ ce ar putea fi adoptat în aceste cazuri – lege organică sau lege ordinară; fiind însă vorba despre o lege care vizează regimul juridic general al proprietății, dar având în vedere și destinatarii unui astfel de act normativ, apreciem că, în acest caz, nu poate fi vorba decât despre o lege organică^[30], întrucât și regimul general al cultelor, precum și organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală etc. fac parte din categoria raporturilor sociale pe care legiuitorul constituant le‑a supus reglementării pe calea legii organice^[31].

Totodată, și noi considerăm că această normă nu este una care nesocotește regula înscrisă la art. 2 din lege, în sensul că nu numai bunurile imobile proprietate privată pot forma obiect al exproprierii, întrucât nu este exclus ca anumite mo­numente, ansambluri sau situri istorice să se afle în proprietatea privată a altor persoane decât statul sau comunitățile locale^[32].

2.2.2. Existența unei despăgubiri drepte și prealabile

Acest principiu are rang constituțional, fiind înscris ca atare în prevederile art. 44 alin. (3) din Legea fundamentală, revizuită în 2003: „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și preala­bilă despăgubire”.

În cuprinsul Legii nr. 33/1994, principiul justei despăgubiri este reflectat în preve­derile art. 26, potrivit cărora „(1) Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite.

(2) La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ‑teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia. (…)

(4) În cazul exproprierii parțiale, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experții, ținând seamă de prevederile alineatului precedent, vor putea propune instanței o even­tuală reducere numai a daunelor”.

Având în vedere că măsura exproprierii pentru cauză de utilitate publică repre­zintă o achiziție forțată a unor bunuri imobile ce are efectul stingerii dreptului de proprietate privată, textele enunțate au menirea de a asigura celui expropriat și, eventual, și altor titulari de drepturi reale asupra imobilului expropriat o despă­gubi­re constând într‑o valoare patrimonială egală cu valoarea bunului, la care se adaugă, atunci când este cazul, și alte eventuale pagube cauzate acestora prin aplicarea măsurii exproprierii.

Caracterul drept al despăgubirilor este incompatibil cu noțiunea de plafonare a despăgubirilor^[33], legea stabilind criteriile legale care au aptitudinea de a asigura indemnizarea justă a celui expropriat cu o sumă egală cu valoarea reală a bunului a cărui proprietate o pierde, dar și să obțină recuperarea altor prejudicii dacă acestea au fost produse prin expropriere, chestiune care este supusă verificării jurisdic­ționale, în etapa judiciară.

Observând că legiuitorul român a optat pentru soluția legislativă a despăgubirii integrale a proprietarului expropriat, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 395 din 1 octombrie 2013^[34], a apreciat că „reglementarea internă în domeniul exproprierii este mai favorabilă decât cea consacrată prin art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, deoarece art. 26 din Legea nr. 33/1994 prevede că exproprierea cuprin­de valoarea «reală» a imobilului și despăgubirile cuvenite proprietarului și altor persoane îndreptățite, iar la stabilirea despăgubirii se are în vedere prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele în aceeași unitate administrativ‑teritorială, adică prețul de piață al acestora la momentul realizării efective a exproprierii” (s.n.).

În acord cu dezlegarea anterioară, instanța constituțională a sancționat, prin admiterea unei excepții de neconstituționalitate prin Decizia nr. 67 din 21 februarie 2017^[35], legiferarea unei exceptări de la obligația de despăgubire stabilită prin art. 14 din Legea nr. 255/2010.

Caracterul prealabil al despăgubirii este asigurat prin dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 33/1994 atunci când părțile, în faza administrativă, ajung la un acord atât în privința exproprierii, cât și asupra cuantumului despăgubirilor; chiar și în etapa judiciară acestea se pot învoi în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, încheind în acest sens o tranzacție [art. 24 alin. (1) din lege], situație în care instanța va pronunța o hotărâre de expedient în condițiile art. 438 C.proc.civ.; dacă în etapa judiciară părțile se înțeleg numai în privința exproprierii, instanța va lua act de această înțelegere parțială printr‑o încheiere interlocutorie și, astfel cum prevede art. 24 alin. (2), va continua judecata în vederea stabilirii despăgubirilor, potrivit criteriilor legale din art. 26 din Legea nr. 33/1994.

Așadar, în raport cu fiecare moment al nașterii raportului obligațional între expro­priator și expropriat, întinderea despăgubirilor va fi stabilită, așa cum prevede și norma constituțională de la art. 44 alin. (6), fie de părți, de comun acord, fie, în caz de divergență, de instanța de judecată.

O garanție suplimentară a caracterului prealabil al despăgubirii cuvenite pentru expro­priere este înscrisă în dispozițiile art. 28 alin. (1) din lege, potrivit cărora „Trans­­ferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii se produce de îndată ce obligațiile impuse prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite”.

Pe de altă parte, art. 30 prevede că „Plata despăgubirilor se va face în orice mod convenit de părți; în lipsa acordului părților, instanța va hotărî, stabilind și termenul de plată, care nu va depăși 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii”. 

Mai departe, art. 31 alin. (1) stabilește că „Eliberarea titlului executoriu și pune­rea în posesie a expropriatorului vor putea fi făcute numai pe baza unei încheieri a instanței, care constată îndeplinirea obligațiilor privind despăgubirea, nu mai târziu de 30 de zile de la data plății acesteia” (s.n.), iar art. 32 dispune astfel: „În caz de extremă urgență impusă de executarea imediată a unor lucrări care interesează apărarea țării, ordinea publică și siguranța națională, și în caz de calamități naturale, instanța, stabilind că utilitatea publică este declarată, poate dispune prin hotărâre punerea de îndată în posesie a expropriatorului, cu obligația pentru acesta de a consemna în termenul de 30 de zile, pe numele expropriaților, sumele stabilite drept despăgubire, potrivit procedurii prevăzute”.

Prin urmare, în concepția Legii nr. 33/1994, caracterul prealabil al despăgubirii presupune nu numai stabilirea cuantumului acesteia, ci și plata ei efectivă, plată care se realizează prioritar în modalitatea convenită de părți și numai după ce se constată de instanță îndeplinirea de către expropriator a obligației de plată a despăgubirilor; după efectuarea plății, expropriatorului i se va elibera titlul executoriu și poate avea loc punerea lui în posesia imobilului expropriat; cu titlu de excepție, legea admite o punere în posesie a expropriatorului înaintea efectuării plății efective a despăgu­birilor, anume în cazurile reglementate la art. 32, însă, și în această situație, instanța va pune în vedere expropriatorului necesitatea respectării termenului de 30 de zile de la data punerii în posesie, pentru îndeplinirea obligației de consemnare a despă­gubirii pe numele expropriatului.

Această plată efectuată de către expropriator a fost calificată de către doctrină, dar și de jurisprudență^[36] ca fiind un act juridic de drept civil, ce face parte din cate­goria efectelor de drept privat generate de operațiunea juridică a exproprierii care nu poate fi redusă doar la componenta actului de putere publică, legislativ sau administrativ, de declarare a utilității publice^[37] ori la hotărârea judecătorească prin care se decide exproprierea sau la decizia de expropriere emisă de expropriator, în contextul legii speciale^[38].

Deși exproprierea nu funcționează potrivit aceluiași mecanism, fiind de esența legii speciale să deroge de la dreptul comun, trebuie precizat că, și în condițiile for­mei actuale a Legii nr. 255/2010, caracterul prealabil al despăgubirii este respectat, chiar dacă, în diferitele variante ale acestui act normativ (intervenția legiuitorului asupra formei inițiale a legii fiind una repetată), această chestiune suportă anumite nuanțări.

În privința caracterului prealabil al despăgubirii cuvenite celor expropriați, în cuprinsul art. 4 lit. b) din Legea nr. 255/2010, etapa consemnării sumei individuale aferente reprezentând plata despăgubirii pentru imobilele care fac parte din cori­dorul de expropriere și afișarea listei proprietarilor, se identifică drept o etapă distinctă în cadrul procedurii exproprierii (etapa a II‑a, reglementată prin art. 7 și art. 8 din lege), fiind plasată înaintea etapei a III‑a a procedurii – transferului drep­tului de proprietate, reglementată prin dispozițiile art. 9 și art. 10 din lege.

Despăgubirile se consemnează la dispoziția proprietarilor ce urmează a fi expro­priați, astfel cum aceștia au fost identificați de expropriator, pe baza eviden­țelor oficiale ale Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară ori ale unităților administrativ‑teritoriale, urmând ca intenția de expropriere să fie notificată aces­tora, în condițiile art. 8 alin. (1) – „prin poștă către proprietari”. Legea specială pre­vede și obligația efectuării formalităților de publicitate a listei imobilelor ce urmează a fi expropriate și care fac parte din coridorul de expropriere, obligație ce trebuie în­de­plinită anterior notificării proprietarilor. Lista acestor imobile se afișează la sediul consiliului local respectiv și pe pagina proprie de internet a expropriatorului.

Este de precizat că, anterior modificării Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018^[39], în situația în care proprietarul expropriat sau titularul altor drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii, fiind nemulțumiți de cuantumul despă­gubirii stabilite de expropriator și consemnate pe numele celui expropriat, formulau cerere în instan­ță în condițiile art. 22 alin. (3) din lege (forma anterioară modificării invocate), exercitarea acestei căi de atac nu suspenda transferul dreptului de pro­prietate de la expropriat la expropriator [transfer care operează de drept, potri­vit art. 9 alin. (4)^[40], dar, cu toate acestea, era suspendat accesul celor expro­priați la înca­sarea efectivă a despăgubirilor estimate de expropriator în condițiile art. 5 alin. (1) din lege, pe baza unui raport de evaluare întocmit cu luarea în considerare a expertizelor întocmite și actualizate de camerele notarilor publici.

Art. 19 alin. (11) din Legea nr. 255/2010 și art. 15 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 53/2011 reglementează procedura de urmat pentru încasa­rea acestor despăgubiri propuse de expropriator, procedură care presupune, printre altele, formularea unei cereri de plată din partea persoanei expropriate.

Legiuitorul a reglementat și conduita care trebuia urmată de expropriator, prin comisia special constituită de acesta, în situațiile în care persoanele expropriate nu acceptă suma propusă și consemnată, potrivit dispozițiilor art. 19 alin. (11), care prevedeau că, „În cazul în care titularul sau unul dintre titularii dreptului real, aflați în concurs, nu este de acord cu despăgubirea stabilită, suma reprezentând despăgu­bi­rea se consemnează pe numele titularului sau, după caz, al titularilor. Despă­gubirea va fi eliberată în baza cererii formulate în acest sens, însoțită de acte auten­tice sau de hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă de stabilire a cuantu­mului despăgubirii ori, după caz, de declarația autentică de acceptare a cuantumului despăgubirii prevăzute în hotărârea de stabilire a despăgubirii”.

Totodată, este de remarcat că art. 22 alin. (1) din lege (înainte de modificarea adoptată prin Legea nr. 233/2018) stabilea că exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirilor și transferul dreptului de proprietate, cu toate acestea, în mod contradictoriu, un astfel de efect de suspen­dare a înseși obligației expropriatorului de plată a despăgubirii până la pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive reieșea din prevederile art. 19 alin. (11) anterior citate.

În aceste condiții, apreciem că Legea nr. 255/2010, forma anterioară modificării operate prin Legea nr. 233/2018, nu asigura respectarea principiului despăgubirii prealabile în cazul preluării forțate a unor imobile aflate în proprietate privată în scopul realizării unor lucrări de utilitate publică, în dezacord cu dispozițiile art. 44 alin. (3) din Constituția României, câtă vreme, deși consemnate pe numele expro­priaților, acestea erau inaccesibile lor pentru că, în situația în care făceau uz de cererea în justiție prevăzută de art. 22 alin. (3), nu puteau fi efectiv încasate până la data pronunțării unei hotărâri definitive de instanță (hotărâre menită să reflecte caracterul just al despăgubirilor).

Deși instanța constituțională a avut repetate prilejuri de a corija această abatere a prevederilor art. 19 alin. (11) din lege de la caracterul prealabil al despăgubirii, prin­ci­piu de rang constituțional, în condițiile în care a fost sesizată cu neconsti­tuțio­nalitatea acestei norme în raport cu prevederile art. 44 alin. (3) din Legea funda­men­tală, a respins în mod constant excepțiile cu acest obiect^[41].

Sub acest aspect, Curtea Constituțională aprecia astfel:

„În cazul în care proprietarul sau titularul unui alt drept real nu este de acord cu despăgubirea stabilită și contestă caracterul just al acesteia, instanța de judecată, în acord cu dispozițiile art. 44 alin. (6) din Legea fundamentală, va stabili cuantumul despă­gubirii. Această situație este avută în vedere de conținutul normativ al art. 19 alin. (11), care dispune că, până la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești, suma reprezentând despăgubirea se consemnează pe numele titula­rului sau, după caz, al titularilor.

Prin urmare, Curtea a constatat că transferul dreptului de proprietate operează întot­deauna ulterior consemnării despăgubirii la dispoziția proprietarului sau a titula­ru­lui altui drept real, în acord cu dispozițiile art. 44 alin. (3) din Constituție. Contestarea deciziei de expropriere, sub aspectul caracterului just al despăgubirii, cu efectul consemnării acesteia pe numele expropriatului, până la rămânerea defi­nitivă a hotărârii judecătorești, nu echivalează cu nerespectarea caracterului preala­bil al despăgubirii. Despăgubirea, fiind astfel consemnată, este prealabilă măsurii de expropriere, iar în privința cuantumului despăgubirii, expropriatul are la dispoziție calea contestației în justiție.

În această situație, revine instanței judecătorești sarcina de a stabili dacă valoa­rea despăgubirii consemnate este una justă, prin raportare la dispozițiile art. 26 alin. (1) din Legea nr. 33/1994, aspect care, însă, nu pune în discuție caracterul prealabil al despăgubirii” (s.n.).

Chiar dacă într‑un alt plan, pe aceeași direcție discutabilă a raționat și instanța supremă în cadrul unei hotărâri prealabile^[42] prin care o curte de apel din țară a solicitat pronunțarea unei dezlegări de principiu cu privire la compatibilitatea dintre despăgubirea stabilită în procedura prevăzută de legea specială (în contextul unor acțiuni întemeiate pe prevederile art. 22 din Legea nr. 255/2010, forma anterioară modificării dispuse prin Legea nr. 233/2018) cu aplicarea dispozițiilor art. 1535 C.civ. referitoare la daunele moratorii pentru neplata respectivei sume, în perioada cuprinsă între data transferului dreptului de proprietate și data la care s‑a finalizat judecata asupra contestației privind cuantumul despăgubirilor.

Aplicând testul prevăzut de art. 34 din Legea nr. 255/2010, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că despăgubirea stabilită în procedura prevăzută de Legea nr. 255/2010, prin hotărâre judecătorească definitivă, nu este compatibilă cu acor­darea de daune moratorii întemeiate pe prevederile art. 1535 C.civ., pentru nepla­ta respec­tivei sume în perioada cuprinsă între data transferului dreptului de pro­prietate și data la care s‑a finalizat judecata asupra contestației privind cuantumul despăgubirilor^[43], apreciind însă că asemenea daune moratorii puteau fi acordate celor expropriați în cazul în care acestea sunt solicitate pentru perioada ulterioară datei la care s‑a finalizat procedura judiciară de soluționare a contestației prevăzute în art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010.

Saltul calitativ al legii speciale a fost realizat abia prin modificarea prevederilor art. 19 alin. (11) din Legea nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018, de la intrarea în vigoare a acestei modificări despăgubirile cuvenite celor expropriați nemaifiind ulte­rioare preluării forțate a proprietății lor prin expropriere.

Norma care la acest moment corespunde atât caracterului prealabil al despă­gubirii, cât și caracterului drept (just) al acesteia are următorul conținut:

„(11) La cerere, despăgubirea va fi eliberată inclusiv titularilor drepturilor reale care nu sunt de acord cu cuantumul stabilit, proporțional cu cota‑parte deținută, dacă s‑a făcut dovada drepturilor reale asupra imobilului expropriat. Ulterior, în situația sta­bilirii unui cuantum superior prin hotărâre judecătorească definitivă, expro­pria­torul va elibera foștilor titulari ai drepturilor reale, la cerere, suma repre­zen­tând dife­rența dintre despăgubirea stabilită de instanța judecătorească și despăgubirea stabilită de expropriator, proporțional cu cota‑parte pe care au deținut‑o” (s.n.).

Prin adoptarea acestei modificări, asigurându‑se pentru cei expropriați, la cere­rea acestora, accesul la încasarea efectivă a despăgubirilor stabilite de expropriator, se reașază în coordonatele constituționale caracterul prealabil al despăgubirilor cuve­nite pentru cedarea forțată a proprietății lor, fie și numai la partea stabilită de către expropriator, chiar pe baza unor alte criterii legale decât cele reglementate pentru verificarea de către instanță a caracterului just (drept) al despăgubirilor. 

În etapa stabilirii despăgubirilor, expropriatorul doar estimează despăgubirile pe baza unui raport de evaluare întocmit pe baza expertizelor elaborate și actualizate de camerele notarilor publici, pe când reperele legale pentru etapa judiciară, în cazul contestării cuantumului despăgubirilor, aplicabile până în anul 2018, erau cele enunțate din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994^[44] – „prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ‑teritorială (…), pre­cum și (…) daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia”. 

În ceea ce privește reperul temporal al comparabilelor (contractele de vânzare pentru imobilele de același fel), aplicabil și în domeniul legii speciale după publicarea în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 78 din 15 noiembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se va face o analiză distinctă în cadrul acestei lucrări, în segmentul dedicat etapei judiciare a procedurii de verificare a caracterului just al despăgubirilor.

2.2.3. Dispunerea exproprierii și stabilirea despăgubirii prin hotărâre judecăto­rească în caz de neînțelegere între părți

Potrivit dreptului comun,exproprierea se dispune și despăgubirea se stabilește, în caz de neînțelegere între părți, prin hotărâre judecătorească.

Pornind de la redactarea art. 44 alin. (6) din Constituția României, revizuită^[45], se poate constata că, și în contextul dreptului comun (Legea nr. 33/1994), se acordă prioritate posibilității de transfer al dreptului de proprietate prin convenție între cel vizat de măsura de expropriere (titular al dreptului de proprietate și, eventual, și titulari ai altor drepturi reale) și expropriator [indicat prin dispozițiile art. 12 alin. (2) din lege], în condițiile art. 4 alin. (1)^[46], fără a se mai recurge la declanșarea proce­durii propriu‑zise a exproprierii^[47].

Părțile pot conveni nu numai asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, ci și asupra cuantumului și naturii despăgubirii, astfel că, în acest caz, este suficientă încheierea, în temeiul art. 2267 C.civ., a unei tranzacții extrajudiciare, în formă autentică, având în vedere că un astfel de act juridic are ca efect transmi­te­rea dreptului de proprietate asupra unui imobil din proprietate privată în proprie­tate publică, ce urmează a fi supus formalității de înscriere în cartea funciară^[48].

Dată fiind formularea normei de la art. 4 alin. (1) din lege – referitoare la posibili­tatea unei înțelegeri contractuale cu privire la transferul amiabil al proprietății imobilului din proprietate privată în proprietate publică, normă care prevede că cei interesați pot conveni asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, cât și asupra cuantumului și naturii despăgubirii –, apreciem că tranzacția extrajudi­ciară, menționată în mod tradițional în doctrină cu titlu de exemplu^[49], nu este sin­gurul act juridic care asigură părților această finalitate.

În acest sens, este suficient a se evoca cel puțin prevederile lit. a) și d) de la art. 863 C.civ., care stabilesc cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, anume: lit. a) – prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii; lit. d) – prin convenție cu titlu oneros^[50], dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobân­ditorului, devine de uz ori de interes public.

În plus, în cazul în care cel confruntat cu riscul exproprierii nu urmărește și obți­ne­rea contravalorii imobilului pe care îl înstrăinează pentru a fi afectat unei utilități publice (echivalentul despăgubirii), se poate lua în considerare, în legătură cu apli­ca­rea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 33/1994, și ipoteza de la art. 863 lit. c) C.civ. – do­bân­direa proprietății publice prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public.

Astfel cum stabilește art. 4 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, dacă acordul de voință al părților, anterior declanșării procedurii exproprierii, privește numai modalitatea de transfer al dreptului de proprietate, nu și cuantumul și natura despăgubirii, instan­țele judecătorești vor lua act de înțelegerea dintre ele și vor stabili numai cuantumul despăgubirii potrivit capitolului IV din lege.

Mai mult decât atât, chiar și după declanșarea procedurii de expropriere, părțile pot conveni oricând atât asupra exproprierii, cât și asupra despăgubirii, astfel cum prevede art. 24 alin. (1) și (2) din lege^[51], și, în raport de obiectul înțelegerii părților, instanța va da eficiență acesteia și va proceda la aplicarea dispozițiilor legale incidente, de drept procedural și de drept substanțial, dacă este cazul (art. 26).

În unele lucrări^[52] a fost exprimată opinia potrivit căreia, și în domeniul de regle­mentare al Legii nr. 255/2010, ar fi aplicabilă soluția consacrată în dreptul comun – art. 4 din Legea nr. 33/1994 –, date fiind prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010, sens în care s‑a arătat că dispoziția de la art. 4 din Legea nr. 33/199 nu este incom­patibilă cu procedura simplificată reglementată prin legea specială; s‑a opinat însă că o astfel de înțelegere ar putea interveni numai după aprobarea sumelor destinate despăgubirii celor expropriați, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, dată fiind particularitatea stabilirii despăgubirilor de către expropriator, în contextul acestei legi, iar nu de către instanță, întrucât, în procedura judiciară, reglementată de art. 22 din legea specială, instanța verifică doar respectarea caracterului just al despăgubirii, potrivit criteriilor legale aplicabile.

§3. Obiectul exproprierii în temeiul procedurii de drept comun și în baza Legii nr. 255/2010

Art. 2 din Legea nr. 33/1994 prevede că pot fi expropriate bunurile imobile pro­prie­tatea persoanelor fizice sau a persoanelor juridice cu sau fără scop lucrativ, pre­cum și cele aflate în proprietatea privată a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor.

Potrivit acestei norme, obiect al exproprierii pot fi numai bunurile imobile, nu și bunurile mobile.

Art. 537 C.civ. definește această categorie de bunuri: „Sunt imobile terenurile, izvoarele și cursurile de apă, plantațiile prinse în rădăcini, construcțiile și orice alte lucrări fixate în pământ cu caracter permanent, platformele și alte instalații de exploatare a resurselor submarine situate pe platoul continental, precum și tot ceea ce, în mod natural sau artificial, este încorporat în acestea cu caracter permanent”.

În doctrină^[53] s‑a analizat intenția legiuitorului în legătură nu numai cu bunurile imobile prin natura lor, ci și în ceea ce privește bunurile imobile prin destinație (art. 538 C.civ.) sau bunurile imobile prin determinarea legii – drepturile reale imobiliare sau pe care legea le supune acelorași reguli ca cele referitoare la bunurile imobile [art. 542 alin. (1) C.civ.].

Din perspectiva celor ce interesează subiectul de față, este util a se face trimitere la dispozițiile art. 28 alin. (2) și (3) din Legea nr. 33/1994, conform cărora: „(2) Ipote­ca și privilegiul se strămută de drept asupra despăgubirilor stabilite, dispozițiile art. 22 rămânând aplicabile, iar servituțile stabilite prin fapta omului se sting în mă­sura în care devin incompatibile cu situația naturală și juridică a obiectivului urmărit prin expropriere, raporturile obligaționale dintre vechiul și noul proprietar rămâ­nând supuse dreptului comun.

(3) Uzul, uzufructul, abitația și superficia, precum și orice alte drepturi reale, cât și concesionarea și atribuirea în folosință se sting prin efectul exproprierii, titularii acestora având dreptul la despăgubiri”.

Mai mult decât atât, în cuprinsul art. 26 alin. (1) din Legea nr. 33/1994, vocația legală la încasarea despăgubirilor stabilite pentru expropriere este recunoscută în mod explicit și altor persoane îndreptățite, dacă acestora le‑a fost cauzat un preju­diciu prin expropriere (categorie în care se încadrează și titularii unor alte drepturi reale), iar, pe de altă parte, art. 26 alin. (3) stabilește că experții vor defalca despăgu­birile cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor altor drepturi reale.

Măsura exproprierii poate avea în vedere doar bunurile imobile proprietate privată.

Potrivit art. 553 alin. (1) C.civ., proprietatea privată poate aparține persoanelor fizice și persoanele juridice de drept privat sau de drept public, inclusiv statului și unităților administrativ‑teritoriale.

Dat fiind efectul operațiunii juridice a exproprierii – intrarea bunurilor expro­priate în domeniul public –, nu ar putea fi supuse exproprierii bunurile aflate deja în proprietate publică a statului sau a unităților administrativ‑teritoriale^[54].

Bunurile imobile aflate în proprietatea privată a statului nu vor fi însă expropriate dacă vor fi afectate unor lucrări de utilitate publică, întrucât statul are la îndemână alte instrumente juridice specifice, reglementate în prezent prin dispozițiile O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ^[55], anume trecerea, prin act administrativ, a bunului din domeniul său privat în cel public^[56]; o astfel de soluție reglementată prin actul normativ invocat este și la îndemâna unităților administrativ‑teritoriale.

Cu referire la obiectul exproprierii, Legea nr. 255/2010 conține o normă similară celei de la art. 2 din Legea nr. 33/1994, existând doar o singură diferență ce constă în menționarea posibilității exproprierii unor imobile ce aparțin „oricăror alte enti­tăți”, fără ca norma din legea specială să arate sfera de cuprindere a acestei sin­tagme.

Opinăm însă că, prin această formulare, legiuitorul și‑a propus să dea un înțeles exhaustiv în privința titularilor de drept de proprietate privată asupra unor imobile ce ar putea interesa lucrările de interes public, ce intră în domeniul de aplicare al legii speciale și pentru a căror realizare este necesară măsura exproprierii.

Așa fiind, în această categorie ar putea intra entități care nu au personalitate juridică, dar a căror formă de organizare și funcționare, reglementată prin legi, sta­tute sau regulamente proprii, le permite deținerea în proprietate privată a unor bunuri imobile sau să își constituie o diviziune a patrimoniului pe care să o afecteze exercitării profesiei, de regulă, o profesie liberală^[57].

Din acest motiv, ne exprimăm rezerva cu privire la susținerile din unele lucrări de specialitate^[58] prin care se indică aceste posibile alte entități ca fiind universitățile de stat, pentru unicul argument că acestea sunt titularele dreptului de proprietate asupra bunurilor din patrimonial lor [art. 226 alin. (7) din Legea educației naționale nr. 1/2011^[59] ori titulare ale unor dezmembrăminte ale dreptului de proprietate [art. 226 alin. (2) din aceeași lege]; aceste argument nu poate susține ideea înca­drării universităților de stat în categoria „altor entități” avute în vedere de norma de la art. 3 din Legea nr. 255/2010, întrucât universitățile de stat (dar și cele parti­culare și confesionale) intră în categoria persoanelor juridice (de drept public sau de drept privat de utilitate publică), având un statut legal bine definit^[60]. 

§4. Etapele procedurii de expropriere

Legea nr. 33/1994 reglementează trei etape ale procedurii: declararea utilității publice (art. 5‑11 din lege); etapa administrativă (art. 12‑20); și etapa judiciară (art. 21‑29)^[61].

Dintre acestea, ne propunem semnalarea anumitor aspecte ținând de etapa judiciară, atât în cazul exproprierii dispuse în temeiul dreptului comun, cât și în situa­ția exproprierilor dispuse în temeiul dispozițiilor legii speciale.

Este de precizat că, în economia Legii nr. 255/2010, etapa administrativă este mult mai cuprinzătoare, întrucât decizia de expropriere este emisă în cursul aces­teia, potrivit prevederilor art. 9, iar transferul dreptului de proprietate asupra imo­bilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea pu­blică a statului sau a unităților administrativ‑teritoriale și în administrarea expropria­torului operează de drept, la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii, în condițiile art. 7 din lege.

Fiind o procedură simplificată și mult mai energică, controlul jurisdicțional este prevăzut doar în legătură cu verificarea caracterului just al despăgubirilor stabilite de expropriator, iar nu de către instanță, precum în procedura de drept comun; art. 22 din Legea nr. 255/2010 stabilește în mod imperativ că cererea formulată în temeiul acestei norme nu deschide calea celor expropriați să conteste transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra imobilului supus exproprierii; în plus, art. 22 alin. (8) din forma actuală a acestui act normativ prevede că atât proce­dura de expropriere, cât și obiectivele de utilitate publică ce fac obiectul acesteia nu pot fi suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane care invocă existența unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat.

Deși actul normativ derogatoriu de la dreptul comun reglementează prin norme imperative obligațiile ce revin autorităților implicate în derularea procedurii de expro­­priere, precum sunt cele de la art. 7 din lege, referitoare la obligația expropria­torului de consemnare a sumelor individuale reprezentând plata despăgubirii la dis­po­ziția proprietarilor de imobile, urmată de emiterea notificării prin poștă a pro­prie­tarilor cu privire la intenția de expropriere și apoi de emiterea deciziei de expro­prie­re potrivit art. 9 din lege, în procesul de aplicare a legii, s‑au ivit numeroase cazuri în care autoritățile nu și‑au îndeplinit una sau mai multe dintre aceste obli­gații, fără ca legea specială să indice celor expropriați conduita de urmat în vederea punerii în acord a situației de fapt cu situația în drept referitoare la imobilele expropriate.

Astfel de situații au condus la inițierea unor acțiuni pe rolul instanțelor judecă­torești de către cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime, cereri care au fost întemeiate în drept pe dispozițiile art. 22 din Legea nr. 255/2010 (norma care deschide calea contestării în justiție a cuantumului despăgubirilor stabilite de expro­priator în procedura administrativă), solicitând, chiar în absența emiterii deci­ziei de stabilire a despăgubirilor și a deciziei de expropriere, sancționarea conduitei omisive a autorităților de a‑și fi îndeplinit obligațiile stabilite în sarcina lor prin norme impe­rative, obligații specifice etapei administrative a procedurii speciale de expropriere.

Soluționarea unor astfel de acțiuni în justiție a generat practică neunitară, întru­cât unele instanțe au constatat inadmisibilitatea sau prematuritatea acestor cereri, negând accesul le justiție al celor vătămați și girând menținerea unei incertitudini juridice pentru aceștia^[62], în timp ce alte instanțe, constatând similaritatea acestor situații juridice cu cele care au condus la pronunțarea Deciziei nr. XX din 19 martie 2007 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, Secții Unite^[63] (prin care s‑a eliminat un blocaj apărut în aplicarea Legii nr. 10/2001), au admis cererile cu obiectul evocat.

Această divergență de practică judiciară a fost reglată prin pronunțarea de către Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursului în inte­resul legii, a Deciziei nr. 14 din 8 aprilie 2019^[64], prin care s‑a stabilit: „În interpre­tarea și aplicarea dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind expro­prierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de inte­res național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată este competentă să soluționeze nu numai contestația formulată împotriva hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, ci și acțiunea prin care expropriatul contestă despăgubirile estimate și solicită atât stabilirea acestora de către instanță, cât și obligarea expropriatorului la plată, ulterior emiterii deciziei de expropriere și consemnării sumelor aferente despăgubirilor, în cazul lipsei nejustificate a acestei hotărâri”.

Revenind la etapa judiciară a procedurii de expropriere în temeiul Legii nr. 33/1994, este de precizat că soluționarea cererii de expropriere este de competența tribuna­lului județean sau a Tribunalului București în raza căruia este situat imobilul propus spre expropriere, iar instanța de judecată este sesizată de expropriator pentru a se pro­nunța cu privire la expropriere, în cazul în care nu s‑a făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă această cale de atac a fost respinsă, în condițiile art. 18‑20 din lege; cererea este scutită de plata taxei judiciare de timbru, iar hotă­rârea pronunțată este supusă căilor de atac prevăzute de lege^[65].

Art. 23 din lege stabilește că participarea procurorului la soluționarea cererii este obligatorie, iar, pe de altă parte, că, în cazul în care una sau mai multe părți titulare de drepturi asupra imobilelor, deși legal citate, nu s‑au prezentat, instanța va putea hotărî în lipsă.

Specificul Legii nr. 33/1994 este acela că exproprierea se poate dispune numai de instanța de judecată, care este sesizată de către expropriator după parcurgerea pri­melor două etape, iar în cadrul procesului se va stabili și cuantumul despăgu­birilor cuvenite expropriatului și, dacă este cazul, posesorilor, celorlalți titulari de drep­turi reale ori altor persoane care pot justifica un interes legitim asupra imo­bile­lor propuse spre expropriere (categorie în care se încadrează și creditorii ipotecari ori privilegiați)^[66].

Destinatarii obligației de dezdăunare ce cade în sarcina expropriatorului rezultă din coroborarea prevederilor art. 22 cu cele de la art. 26 alin. (1) din lege, având în vedere că prima normă stabilește sfera participanților în proces – din perspectiva celor care pot avea calitate procesuală pasivă –, în timp ce art. 26 alin. (1) prevede că despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite.

Totodată, se constată că art. 26 alin. (3) din lege stabilește în sarcina experților ce vor fi desemnați de instanță în condițiile art. 25 din lege defalcarea despăgubirilor cuvenite proprietarului de cele care se cuvin titularilor de alte drepturi reale.

Legea mai consacră două reguli în legătură cu ipoteza unei exproprieri parțiale – cea de la art. 24 alin. (4) și cea de la art. 26 alin. (4), anume: prima, atunci când expro­priatorul cere exproprierea numai a unei părți de teren sau din construcție (deci, exproprierea parțială), iar proprietarul cere instanței exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă exproprierea în parte este posibilă, iar dacă apreciază că nu este posibilă, va dispune exproprierea totală; cea de‑a doua regulă privește situația în care se solicită exproprierea parțială de către expropriator, iar partea rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor de utilitate publică ce se vor realiza, astfel încât experții, ținând seama de prevederile alineatului precedent (defalcarea despăgubirilor cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor de alte drepturi reale), vor putea pro­pune instanței o eventuală reducere numai a daunelor. 

După cum rezultă din formularea dispozitivă a normei, aceasta stabilește doar o posibilitate, fiind, așadar, o măsură care este lăsată de legiuitor la aprecierea instan­ței; aceasta înseamnă fie că instanța, după punerea acestei măsuri în dezbaterea părților, va stabili dintru început un astfel de obiectiv al expertizei, fie că experții, cu ocazia efectuării expertizei, pentru a asigura un probatoriu adecvat pentru epuiza­rea tuturor ipotezelor de la art. 26, vor putea concluziona (dacă este cazul) și cu privire la un eventual spor de valoare al părții de imobil rămase neexpropriată, ca efect al vecinătății cu obiectivul de utilitate publică ce se va realiza ca urmare a exproprierii.

Este de subliniat că această dispoziție legală permite ca eventualul spor de valoa­re să fie dedus numai din partea componentă a daunelor (lucrum cessans) cauzate prin expropriere, iar nu din valoarea reală a părții de proprietate propuse spre expro­­priere (damnum emergens), prin raportare la structura despăgubirilor cuve­nite pentru expropriere, stabilită de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 33/1994.

Pentru a putea fi avute în vedere argumentele și poziția procesuală ale fiecărei părți implicate în procedura exproprierii, art. 25 din lege prevede că pentru stabi­li­rea despăgubirilor instanța va constitui o comisie de experți compusă din trei experți: unul desemnat de persoanele care sunt supuse exproprierii, unul desemnat de expropriator și un expert neutru, echidistant și imparțial, cel desemnat de instanță.

Dispoziția legală evocată are semnificația că această compunere a comisiei de experți este obligatorie, fiind stabilită prin dispozițiile legilor de referință, așa încât, în cauzele cu un astfel de obiect, din acest punct de vedere, nu sunt incidente dispo­zițiile din Codul de procedură civilă [art. 330 alin. (5)] care lasă la latitudinea părților dacă solicită sau nu participarea unui expert consilier, iar instanței de judecată puterea de apreciere de a încuviința sau nu participarea în comisia de expertiză a experților aleși de către părți.

Criteriile legale pentru calcularea despăgubirilor sunt consacrate de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994: „La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imo­bilele de același fel în unitatea administrativ‑teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor per­soane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia”.

Potrivit art. 21 din aceeași lege, concordantă cu prevederile art. 2 pct. 1 lit. f) C.proc.civ. 1865, competența materială în primă instanță de soluționare a cererii de expropriere revine tribunalului județean sau Tribunalului București în raza căruia este situat imobilul propus spre expropriere; până la intrarea în vigoare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă^[67] – 15 februarie 2013 (implicit, și a Legii nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă^[68]) –, hotărârile pronunțate în această materie erau supuse apelului la curtea de apel, potrivit art. 3 pct. 2 C.proc.civ. 1865, și recursului la Înalta Curte de Casație și Justiție, conform art. 4 pct. 1 din același cod.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 134/2010, cererile în această materie se solu­ționează printr‑o hotărâre pronunțată de tribunal, care este supusă numai apelului la curtea de apel, întrucât hotărârile pronunțate în materie de expropriere nu mai sunt supuse recursului, dată fiind norma de excepție de la art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 [aplicabilă de la intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă și până la 1 ianuarie 2019, întrucât au avut loc prorogări legale succesive ale unor termene stabilite pentru amânarea intrării în vigoare a unor dispoziții din noul Cod de procedură civilă, între care și art. 483 alin. (2)] și, în prezent, cea de la art. 483 alin. (2) C.proc.civ.

Aceste reguli de competență sunt pe deplin aplicabile și în privința exproprierilor inițiate în procedura specială – fie în baza Legii nr. 198/2004, fie, de la intrarea în vigoa­re a acesteia, în temeiul Legii nr. 255/2010^[69] –, iar criteriul legal pentru stabi­lirea despăgubirilor datorate pentru expropriere și, respectiv, pentru soluționarea acțiunilor formulate de cei expropriați, în baza art. 22 din Legea nr. 255/2010^[70] (sau, anterior, în baza art. 9 din Legea nr. 198/2004), este același, anume cel indicat de art. 26 alin. (2) din legea‑cadru.

Până la modificarea Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018, actul normativ special cuprindea o normă de trimitere în acest sens – art. 22 alin. (3): „Acțiunea formulată în conformitate cu prevederile prezentului articol se soluționează potrivit dispozițiilor art. 21-27 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în ceea ce privește verificării caracterului just al despăgubirilor”.

Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 233/2018 de modificare a Legii nr. 255/2010, legiuitorul a renunțat la tehnica legislativă a normei de trimitere la unele dispoziții din legea‑cadru, reformulând (în ansamblu și în mod autonom) dispozițiile art. 22, iar în privința criteriului ce interesează (de verificare a cuantumului despăgubirilor oferite celor expropriați în procedura specială), art. 22 alin. (6) din lege prevede astfel: „Experții, la realizarea raportului de expertiză, precum și instanța vor ține seama de expertizele întocmite și actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate”.

Interpretarea celei din urmă norme a primit însă o dezlegare de principiu prin Decizia nr. 78 din 15 noiembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s‑a stabilit: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes națio­nal, județean și local, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, repu­bli­cată, cu completările ulterioare, în etapa judiciară a procedurii de expro­priere, la determinarea cuantumului despăgubirilor, dispozițiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 se interpretează extensiv, în sensul că se ține seama atât de «expertizele întocmite și actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate», cât și de criteriile legale prevăzute de dispozițiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994” (s.n.).

Prin urmare, criteriul prețului cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ‑teritorială, la data întocmirii raportului de exper­tiză, este cel care corespunde „valorii reale” a imobilului, acesta fiind stabilit de art. 26 alin. (1) teza I din Legea nr. 33/1994; criteriul legal al comparabilelor este simi­lar și în domeniul de aplicare al Legii nr. 255/2010, în sensul că trebuie avut în vedere prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ‑teritorială, la data transferului dreptului de proprietate^[71], pe lângă criteriul expertizelor întocmite și actualizate de camerele notarilor publici^[72],la același moment al transferului dreptului.

Corecta stabilire a acestui reper temporal – data transferului dreptului de pro­prietate – al comparabilelor adecvate pentru identificarea prețului cu care se vând în mod obișnuit imobile în aceeași unitate‑administrativ teritorială, în vederea cuan­tificării unor despăgubiri drepte (juste), a intervenit, în domeniul de aplicare al Legii nr. 198/2004, după publicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 12 din 15 ianuarie 2015^[73], iar în domeniul de aplicare al Legii nr. 255/2010, după publicarea Deciziei nr. 380 din 26 mai 2015 a instanței constituționale^[74].

Având în vedere că și asupra Legii nr. 198/2004 au fost operate modificări suc­cesive, este de precizat că instanța de contencios constituțional, cu impact asupra aceluiași reper temporal al comparabilelor, a mai pronunțat și Decizia nr. 241 din 6 aprilie 2017^[75], prin care, admițând excepția de neconstituționalitate, a constatat „prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, astfel cum au fost modi­ficate prin art. IV pct. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 228/2008 pentru modificarea și completarea unor acte normative, prin raportare la sintagma «la data întocmirii raportului de expertiză» cuprinsă în dispozițiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, sunt neconsti­tuționale” (s.n.).

Chiar dacă două dintre deciziile menționate au fost pronunțate după abrogarea Legii nr. 198/2004^[76], aplicarea interpretării date de Curtea Constituțională a deve­nit incidentă în cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești care erau întemeiate pe normele constatate parțial neconstituționale (în privința sintagmei „la data efec­tuării raportului de expertiză”).

Drept urmare, dacă acestea nu erau deja soluționate printr‑o hotărâre irevo­cabilă (sub imperiul Codului de procedură civilă din 1865) sau definitivă (dacă pro­cesul a fost inițiat după intrarea în vigoare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de pro­cedură civilă), date fiind efectele general obligatorii ale deciziilor Curții Constituțio­nale, statuate prin prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, soluțiile în cauzele respective trebuiau să reflecte aplicarea acestor hotărâri ale contenciosului consti­tuțional, ceea ce, în plan procesual, presupunea necesitatea efectuării unui raport de expertiză pe baza identificării unor comparabile contemporane cu momentul transferului dreptului de proprietate asupra imobilelor expropriate de la expropriat la expropriator (data emiterii deciziei de expropriere).

În raport de etapa procesuală în care se aflau, era necesar ca instanțele învestite cu soluționarea unor cereri întemeiate pe prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 198/2004 sau, ulterior, ale art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010 să dispună efec­­­tuarea sau refacerea expertizei pentru asigurarea respectării criteriului legal rezultat din deciziile Curții Constituționale, atare chestiune, de ordine publică fiind, trebuind a fi supusă dezbaterii părților chiar din oficiu.

Această conduită procesuală era identică și în cazul în care, anterior publicării deci­ziilor instanței constituționale, deja era dispusă o soluție de casare cu trimitere spre rejudecare la instanța de apel, iar în cuprinsul deciziei de casare, prin ipoteză, instanța de recurs a dat anumite dezlegări pentru instanța de rejudecare, din pers­pec­tiva dispozițiilor art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, în contextul unor cereri întemeiate pe dispozițiile legii speciale care antrenau doar necesitatea verificării carac­terului drept (just) al despăgubirilor stabilite de expropriator în etapa admi­nistrativă, dezlegări care, la rândul lor, erau obligatorii pentru instanța de rejude­care, date fiind prevederile art. 315 alin. (1) C.proc.civ. 1865^[77].

În cadrul competenței sale jurisdicționale de soluționare a recursurilor în această materie, Înalta Curte de Casație și Justiție a avut o jurisprudență constantă în apli­carea acestui criteriu consacrat de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 (de regulă, în contextul aplicării normelor de trimitere din legile speciale), anume criteriul „pre­țului cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în aceeași unitate admi­nistrativ‑teritorială”, sancționând încălcarea acestei dispoziții legale cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare la instanța de apel, pentru a se asigura res­pec­tarea și aplicarea corespunzătoare a acestuia.

În astfel de cazuri, se stabilea în sarcina instanțelor de fond ca, în rejudecare, să se solicite părților și autorităților ce puteau furniza relații utile din perspectiva crite­riului legal incident contracte de vânzare‑cumpărare pentru imobile de același fel cu cel expropriat sau propus spre expropriere, perfectate la un moment cât mai apro­piat fie de data efectuării raportului de expertiză, fie (ulterior publicării deciziilor Curții Constituționale) de cea a transferului dreptului de proprietate la expropriator; numai în subsidiar, anume în cazurile în care nu au fost identificate tranzacții con­temporane momentului de interes pentru speță, iar autoritățile competente au confirmat inexistența unor tranzacții utile pentru efectuarea expertizei, în raport de datele concrete din fiecare caz în parte, se aprecia că efectuarea expertizei doar pe baza unor oferte de la agențiile imobiliare (însă cu aplicarea corecțiilor corespun­zătoare, stabilite prin reglementări și ghiduri pentru efectuarea expertizelor) putea fi luată în considerare pentru stabilirea valorii reale a imobilului^[78].

Dintr‑o altă perspectivă, jurisprudența instanței supreme a fost unitară și în ceea ce privește constatarea incompatibilității între prevederile art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 33/1994 și prevederile din legile speciale succesive de expropriere, norma din legea‑cadru stabilind astfel: „În cazul în care expropriatorul cere expro­prie­rea numai a unei părți de teren sau din construcție, iar proprietarul cere instan­ței exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă expro­prierea în parte este posibilă. În caz contrar, va dispune exproprierea totală”.

În mod constant s‑a decis în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție că, în contextul legii speciale, dată fiind interdicția repetitivă din diferitele norme ale acesteia [art. 9 alin. (2) teza finală, art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010] de a se contesta, suspenda sau sista însuși transferul dreptului de proprietate, o cerere de expropriere totală într‑o situație în care premisa este o expropriere parțială nu poate fi primită, întrucât, prin aplicarea filtrului reglementat de art. 34 din Legea nr. 255/2010, s‑a apreciat că art. 24 alin. (4) din Legea nr. 33/1994 nu este o normă incidentă în domeniul de aplicare al legii speciale^[79]. 

O altă regulă importantă în dimensionarea corectă a despăgubirilor cuvenite celor propuși spre expropriere este cea reglementată de art. 27 din Legea nr. 33/1994, potrivit căreia: „(1) Primind rezultatul expertizei, instanța îl va compara cu oferta și cu pretențiile formulate de părți și va hotărî. (2) Despăgubirea acordată de către instanță nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată”.

Și Legea nr. 255/2010 conține o normă proprie, cu un conținut similar – art. 22 alin. (7).

În acest sens, instanța realizează o simplă comparație între cele două valori în concurs, astfel încât aplicarea acestei reguli nu a ridicat în practică dificultăți de inter­­­­pretare; trebuie precizat însă că, în aplicarea acestei norme, trebuie luate în con­si­derare, dacă este cazul, și dispozițiile procedurale care țin de neagravarea situației titularului apelului sau recursului în propria sa cale de atac (non reformatio in peius), astfel încât, în asemenea ipoteze, din acest motiv (ce ține de caracterul echitabil al procedurii), nu poate fi asigurat efectul deplin al acestei norme de drept substanțial^[80].

O altă chestiune ce asigură caracterul drept (just) al despăgubirilor ce trebuie acordate pentru exproprierea unor imobile din proprietatea privată a unor persoane fizice sau juridice este cea referitoare la componenta prejudiciului cauzat proprie­tarului prin expropriere sau altor persoane îndreptățite, la care face referire art. 26 alin. (1) teza finală din Legea nr. 33/1994.

Din acest punct de vedere, se constată că legea‑cadru conține și alte reguli, pre­cum este cea de la art. 31 alin. (2), potrivit căreia „Punerea în posesie a terenurilor cultivate sau a celor cu plantații se va face numai după ce recolta a fost culeasă, cu excepția cazului în care în valoarea despăgubirii a fost cuprinsă și valoarea esti­mativă a recoltei neculese” (s.n.).

Această componentă a despăgubirilor (lucrum cessans), cel puțin din perspectiva celui propus spre expropriere, se obiectivează în diverse ipoteze particulare, speci­fice fiecărui caz în parte, dar este esențial ca acest beneficiu nerealizat să aibă drept cauză măsura exproprierii, altfel spus, să se verifice raportul de cauzalitate dintre stin­­gerea dreptului de proprietate în patrimoniul expropriatului și efectul preju­diciabil susceptibil a se produce în patrimoniul acestuia; de exemplu, în practica instanței supreme, s‑a admis că echivalentul scăderii valorii de circulație a părții de teren neexpropriat ca urmare a unei exproprieri parțiale poate fi inclus în cuantumul despăgubirilor ce vor fi puse în sarcina expropriatorului^[81].

§5. Efectele juridice ale exproprierii

În același minuțios studiu dedicat analizei operațiunii juridice a exproprierii pentru cauză de utilitate publică reglementate de Legea nr. 33/1994 se arăta că efectele juridice complexe ale exproprierii se produc atât în planul drepturilor reale, cât și în planul raporturilor juridice obligaționale, ceea ce a fost desemnat prin cate­goriile efecte imediate și efecte mediate^[82].

Dintre acestea, vom face unele precizări doar în legătură cu una dintre măsurile legale suplimentare de protecție a proprietarului imobilului expropriat^[83], anumecea de la art. 35‑36 din Legea nr. 33/1994^[84] prin care se reglementează dreptul de retro­cedare al fostului proprietar.

Aceste norme și aplicarea lor au reprezentat sursa unor îndelungate controverse, atât în doctrină, cât și în practica instanțelor judecătorești, în legătură cu exproprie­rile dispuse înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 33/1994, neurmate de începerea lucrărilor de utilitate publică, situație ce a fost continuă și a dăinuit și după intrarea în vigoare a Legii nr. 33/1994, trecând termenul de un an stabilit de lege pentru durata pasivității expropriatorului, calculat, într‑un astfel de context, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 33/1994.

Divergențele de opinii în această chestiune au fost generate, în principiu, fie de identificarea unor soluții diferite pentru rezolvarea conflictului de legi în timp, fie de calificarea contradictorie a situației juridice la care se aplică principiile care guver­nează aplicarea legii civile în timp (neretroactivitatea legii noi și aplicarea imediată a legii noi)^[85].

Controversei evocate i s‑a pus capăt (doar în plan jurisprudențial) odată cu pronunțarea Deciziei nr. VI din 27 septembrie 1999, dată în soluționarea unui recurs în interesul legii de Secțiile Unite ale Curții Supreme de Justiție^[86], prin care s‑a sta­bilit că dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică sunt aplicabile și în cazul cererilor având ca obiect retro­cedarea unor bunuri imobile expropriate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dacă nu s‑a realizat scopul exproprierii.

Pentru a se da această dezlegare, au fost avute în vedere principiile care guver­nează aplicarea legii civile în timp, stabilindu‑se că ceea ce a generat soluțiile diver­gente în practică nu reprezenta o situație juridică ale cărei efecte s‑au epuizat integral până la intrarea în vigoare a legii noi (facta praeterita), ci o situație juridică în curs de desfășurare în momentul intrării în vigoare a legii noi (facta pendentia), ale cărei efecte sunt guvernate de legea nouă, de imediată aplicare; însă, această situație aflată în curs de derulare vizează nu exproprierea (epuizată la data intrării în vigoare a legii noi), ci, astfel cum s‑a observat în doctrină, neutilizarea imobilului expropriat potrivit scopului exproprierii (neînceperea lucrărilor de utilitate publică).

Prin această decizie dată în interesul legii s‑a arătat: „Fără a admite că legea nouă poate fi interpretată în sensul de a guverna și asupra trecutului, principiul aplicării imediate presupune intrarea în vigoare a noilor dispoziții pentru toate situațiile ale căror efecte nu erau susceptibile să se producă sub imperiul legii vechi. (…) Or, situația reglementată prin art. 35 din Legea nr. 33/1994 are în vedere tocmai efecte nefinalizate după emiterea actului de expropriere întemeiat pe dispozițiile legale anterioare, așa încât, cu privire la aceste efecte nerealizate încă, se impune să acționeze dispozițiile legii noi”.

De asemenea, este de subliniat că în literatura de specialitate nu există un punct de vedere unitar în legătură cu natura juridică a dreptului de retrocedare regle­mentat de art. 35‑36 din legea‑cadru a exproprierii (drept potestativ sau drept de creanță)^[87], așa încât, pornindu‑se de la această premisă neunitară, se identifică și un regim juridic diferit în ceea ce privește prescripția dreptului material la acțiunea în retrocedare.

Considerăm însă că se realizează o lex tertia în opiniile care susțin un pretins caracter imprescriptibil al dreptului material la acțiunea în retrocedare, întrucât în norma de la art. 36 alin. (1) din Legea nr. 33/1994 legiuitorul face trimitere explicită la „termenul general de prescripție”, termen care, sub imperiul Decretului nr. 167/1958^[88], era cel de 3 ani (regula), astfel cum, în prezent, cu aceeași sem­nificație de termen general de prescripție este norma de la art. 2517 C.civ.

Se poate observa că Decizia nr. VI din 27 septembrie 1999, pronunțată de Secțiile Unite ale Curții Supreme de Justiție, și‑a produs efectele cel mai târziu până la pro­nunțarea Deciziei nr. LIII (53) din 4 iunie 2007, pronunțată în recurs în interesul legii de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție^[89], care a pus capăt unei alte divergențe a practicii judiciare, născută după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989^[90], act normativ care a reglementat prin dispozițiile art. 11 modalitatea de restituire a imobilelor preluate abuziv de stat, cu sau fără titlu, prin expropriere, în perioada de referință în economia acestui act normativ.

În ordinea normativă actuală, s‑ar putea spune că dispozițiile art. 35‑36 din Legea nr. 33/1994 prezintă interes în continuare pentru viitoarele măsuri de expropriere dispuse fie în temeiul dispozițiilor de drept comun, fie în baza dispozițiilor legii speciale (date fiind prevederile art. 34 din Legea nr. 255/2010), urmate de neexe­cutarea lucrărilor de utilitate publică pentru care exproprierea a fost dispusă, un interval de timp care variază în domeniul de aplicare al fiecărei legi.

În acest context, este util a se preciza că Legea nr. 229/2013 pentru completarea art. 13 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, și pentru completarea art. 56 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul^[91] conține o normă proprie (art. III) care prevede încetarea de drept a utilității publice dacă nu a fost urmată, într‑un interval de 2 ani, de realizarea scopului pentru care a fost declarată^[92].

§6. Exproprierea de fapt. Remedii de drept intern

În practică, instanțele judecătorești au fost chemate să dea dezlegare unor cereri prin care se solicită a se constata existența unei exproprieri de fapt, urmată de soli­citarea de acordare a unor despăgubiri, în condițiile în care nu a avut loc o expro­priere formală a proprietarului de imobilul său, nici în temeiul dreptului comun, nici în baza Legii nr. 255/2010, proprietar care, prin ipoteză, se confruntă cu situația în care imobilul a fost deja afectat unei utilități publice și este lipsit de totalitatea atributelor dreptului său de proprietate.

Cauza juridică a unor astfel de cereri de chemare în judecată s‑a obiectivat în construcții argumentative dintre cele mai diverse, în raport de geneza utilității publice, reclamanții unor astfel de pricini uzând, de regulă, de prevederile art. 562 alin. (3) C.civ., ale art. 4 din Legea nr. 33/1994 ori de cele ale art. 1357 și urm. C.civ. și, nu în ultimul rând, de dispozițiile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului.

Art. 5 C.proc.civ. reglementează în sarcina judecătorilor îndatorirea de a primi și de a soluționa orice cerere de competența instanțelor judecătorești, potrivit legii; totodată, niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.

În planul dreptului material, dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) C.civ. prevăd: „(1) Sunt izvoare ale dreptului civil legea, uzanțele sau principiile generale ale dreptului. (2) În cazurile neprevăzute de lege se aplică uzanțele, iar în lipsa acestora, dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare, iar când nu există asemenea dispoziții, principiile generale ale dreptului”.

În plus, art. 2 alin. (2) C.civ. stabilește că „Prezentul cod este alcătuit dintr‑un ansamblu de reguli care constituie dreptul comun pentru toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispozițiilor sale”, iar art. 4 prevede aplicarea prioritară a tratatelor internaționale privind drepturile omului, cu excepția cazului în care Codul civil conține dispoziții mai favorabile, cea din urmă normă transpunând și în Codul civil prevederile constituționale de la art. 20.

Pe de altă parte, art. 11 alin. (2) din Constituția României prevede că „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern”.

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și Protocoalele sale adiționale au fost ratificate de România prin Legea nr. 30/1994^[93] și, drept urmare, acestea fac parte din dreptul intern, fiind integrate în fondul activ al legislației.

Având la dispoziție acest ansamblu de norme juridice, judecătorul național este chemat să dea o rezolvare unei astfel de situații litigioase, pornind de la constatarea că prevederile art. 562 alin. (3) C.civ. sunt doar norme de principiu, pentru că dez­voltarea acestora este asigurată prin prevederile legilor ce reglementează materia – Legea nr. 33/1994 sau, după caz, Legea nr. 255/2010 –, care nu au fost aplicate situației de fapt deduse judecății de către autoritățile care au uzurpat un imobil aflat în proprietatea privată a unei persoane fizice sau juridice, afectându‑l unei utilități publice, fără a iniția procedura de expropriere și fără a‑l dezdăuna în vreun fel pe proprietar.

Considerăm că invocarea în cuprinsul unei cereri de chemare în judecată a unei exproprieri de fapt presupune în sarcina judecătorului verificarea pretinsei încălcări a dreptului de proprietate al reclamantului din perspectiva art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului, la nivelul standardului de pro­tecție recunoscut de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența dezvoltată pe temeiul acestei norme, având în vedere că reglementările din dreptul național nu oferă o soluție direct incidentă prin care să poată fi sancționată conduita abuzivă – omisivă și/sau comisivă – a autorităților de a nesocoti prerogativele drep­tului de pro­prietate privată al particularilor, fie și pentru un motiv de utilitate publică.

Este de precizat că punerea în aplicare și apărarea drepturilor și libertăților ga­rantate de Convenție revin în primul rând autorităților naționale, iar mecanismul de soluționare a plângerilor în fața Curții Europene a Drepturilor Omului prezintă un caracter subsidiar în raport cu sistemele naționale de apărare a drepturilor omului.

Or, din acest motiv, art. 13 din Convenția europeană a drepturilor omului obligă statele membre să pună la dispoziția cetățenilor lor, în dreptul intern, o cale de atac efectivă (recurs efectiv) pentru a face posibilă reclamarea în fața unei instanțe inde­pendente și imparțiale a unor încălcări materiale ale Convenției, înainte de activarea mecanismului internațional de plângere în fața Curții de la Strasbourg.

Enunțând în mod explicit obligația statelor de a proteja drepturile omului în pri­mul rând în propria ordine juridică, art. 13 stabilește în beneficiul justițiabililor o ga­ran­ție suplimentară pentru respectarea efectivă a drepturilor și libertăților pre­vă­zute de Convenție.

Din perspectiva art. 13 din Convenție, instanțele naționale pot evalua dacă dispozițiile din Codul civil ce reglementează răspunderea civilă delictuală corespund cel mai bine acestei finalități, în absența unui remediu legal specific în actele nor­mative în vigoare care să permită reclamarea în justiție a unor încălcări de această natură și, prin urmare, o cale de atac reală, efectivă și eficientă în privința recla­manților unor astfel de cauze.

Chiar dacă prevederile Legii nr. 33/1994 sau, după caz, ale legii speciale sunt ino­perante în raport de premisa enunțată, prin respingerea ca inadmisibile a cererilor s‑ar nesocoti imperativul liberului acces la justiție și de asigurare a securității rapor­turilor juridice, având în vedere că astfel s‑ar menține o stare de incertitudine pentru o perioadă nedefinită (întrucât dreptul de proprietate are un caracter perpetuu), dar și constatându‑se pasivitatea autorităților în reglarea situației juridice a imo­bilului, o perioadă îndelungată de timp, ce depășește un nivel de rezonabilitate.

Or, prin constatarea exproprierii de fapt prin hotărâre judecătorească definitivă (sau constatarea unei încălcări de tipul „privării de bun”, în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție) s‑ar pune capăt unei incertitudini juridice, întrucât aceasta ar avea ca efect stingerea dreptului de proprietate privată al persoanei fizice sau juridice al cărei imobil a fost deja afectat de o lucrare de utilitate publică, însă, pentru aceasta, este necesar a se dispune de către instanță despăgubirea recla­­man­ților cu contravaloarea imobilului (sau a unei sume de natură a asigura com­pensarea încălcării). Corelativ, o atare soluție ar avea aptitudinea să permită evidențierea, pentru viitor, a existenței dreptului de proprietate publică în patrimoniul statului sau al unității administrativ‑teritoriale asupra imobilului, antrenând și consecința evitării unor cereri repetitive ulterioare, prin care reclamanții unor astfel de cauze să pretindă de la autorități, din timp în timp, contravaloarea lipsei de folosință pentru imobilul pe care nu îl pot folosi și de care nu pot dispune^[94].

Mai trebuie subliniat că soluția anterioară este valabilă în cazul în care încălcarea reclamată (sau „ingerința”) este de tipul „privării de proprietate” în sensul jurispru­denței Curții Europene (norma a doua din primul paragraf al art. 1 din Primul Pro­tocol adițional la Convenție), pentru că analiza juridică este diferită^[95] într‑o cerere prin care se reclamă o pretinsă încălcare generată prin „reglementarea de către stat a folosinței bunurilor conform interesului general” (al doilea paragraf din art. 1 Pro­tocolul nr. 1) sau o ingerință în „dreptul la respectarea bunurilor” (norma generală din art. 1 din Primul Protocol)^[96].

Dată fiind absența din dreptul național pozitiv a unor dispoziții care să constituie un temei propriu și specific în astfel de situații (încălcări ale dreptului de proprietate privată prin măsuri de facto de efectuare a unei lucrări de utilitate publică –în care, deși statul putea recurge la expropriere, nu a făcut‑o sau a dispus măsuri de îngră­dire a prerogativelor exercitării dreptului de proprietate privată, în absența sau cu depășirea limitelor legale în care acestea puteau fi adoptate), considerăm că, de lege ferenda, ar fi adecvat ca legiuitorul național să procedeze la identificarea și adopta­rea unor soluții legislative clare, accesibile și previzibile (eventual, prin completarea sau modificarea unora dintre dispozițiile Codului civil^[97]), menite să procure celor prejudiciați o reparație echitabilă, să asigure securitatea raporturilor juridice și un just echilibru între cerințele de interes general ale comunității și cerințele privind protecția drepturilor fundamentale ale persoanei, cel puțin la nivelul standardului de protecție decurgând din art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția euro­peană a drepturilor omului și din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului dezvoltată în interpretarea și aplicarea acestei norme convenționale.

Note de subsol

^[1] Republicată în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.

^[2] Publicată în M. Of. nr. 139 din 2 iunie 1994, republicată ulterior în M. Of. nr. 472 din 5 iulie 2011.

^[3] M. Of. nr. 271 din 26 septembrie 1994.

^[4] M. Of. nr. 853 din 20 decembrie 2010.

^[5] M. Of. nr. 84 din 1 februarie 2011.

^[6] M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991.

^[7] B. Of. nr. 3 din 4 ianuarie 1980.

^[8] Dispozițiile art. 12 din Constituția României din 1952 (Monitorul Oficial nr. 1 din 27 septem­brie 1952), vădeau ostilitatea autorităților vremii față de „dreptul de proprietate personală a cetă­țe­nilor Republicii Populare Române”, drept care, la nivel declarativ, era ocrotit prin lege, nor­ma consti­tuțională stabilind și limitele maxim „acceptabile” în privința patrimoniului particularilor (veni­­turile și economiile provenite din muncă, casa de locuit și gospodăria auxiliară pe lângă casă, obiecte casnice și de uz personal), îngăduind însă și dreptul de moștenire asupra proprietății personale.

^[9] L. Giurgiu, Considerații în legătură cu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în Dreptul nr. 2/1995, p. 17.

^[10] Publicată în M. Of. nr. 511 din 24 iulie 2009, republicată ulterior în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.

^[11] V. Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în Dreptul nr. 5/2004, p. 38; I. Filipescu, Drept civil. Dreptul de proprietate și alte drepturi reale,Ed. Actami, București, 1996, p. 184. 

^[12] C. Hamangiu, I. Rosetti‑Bălănescu, Al. Băicoianu, Tratat de drept civil român, vol. II, Ed. Națio­nală, București, 1929, p. 60.

^[13] E. Safta‑Romano, Dreptul de proprietate publică și privată în România, Ed. Graphyx, Iași, 1993, p. 37.

^[14] F. Baias, B. Dumitrache, Discuții pe marginea Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în Dreptul nr. 4/1995, p. 20.  

^[15] G.N. Luțescu, Teoria generală a drepturilor reale, București, 1947, p. 261‑262.

^[16] F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p. 20.

^[17] V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 38.

^[18] A. Crutzescu, I Vântu, Tratat de expropriere, pentru cauză de utilitate publică, Atelierele Grafice „Voievodul Mihai”, București, 1931, p. 25 sau nota 10, în F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p. 20; în același sens, C. Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 4‑a, Ed. Hamangiu, București, 2020, p. 153; G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, Curs de drept civil. Drepturile reale prin­­ci­pale, ed. a 2‑a, Ed. Hamangiu, București, 2013, p. 62.

^[19] V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 38‑39.

^[20] În prezent, art. 44 alin. (1), (3) și (6) din forma actuală a Constituției, revizuită în 2003.

^[21] Art. 17: „Proprietatea de orice natură precum și creanțele asupra Statului sunt garantate.

Autoritatea publică, pe baza unei legi, este în drept a se folosi, în scop de lucrări de interes obștesc, de subsolul oricărei proprietăți imobiliare, cu obligațiunea de a desdăuna pagubele aduse suprafeței, clădirilor și lucrărilor existente. În lipsă de învoială despăgubirea se va fixa de justiție.

Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică și după o dreaptă și prealabilă despăgubire stabilită de justiție.

O lege specială va determina cazurile de utilitate publică, procedura și modul exproprierii.

În afară de expropriere pentru căile de comunicație, salubritate publică, apărarea țării și lucrări de interes militar, cultural și acele impuse de interesele generale directe ale Statului și adminis­trațiilor publice, celelalte cazuri de utilitate publică vor trebui să fie stabilite prin legi votate cu majoritate de două treimi.

Legile existente privitoare la alinierea și lărgirea stradelor de prin comune precum și la malurile apelor ce curg prin sau pe lângă ele rămân în vigoare în tot cuprinsul Regatului”.

^[22] L. Giurgiu, op. cit., p. 18.

^[23] E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuți, 1944, p. 373‑374.

^[24] M. Of. nr. 487 din 31 mai 2004. 

^[25] L. Giurgiu, op. cit., p. 22, nota 18: „În Franța, spre exemplu, alături de procedura ordinară de expropriere, astfel cum a fost reglementată prin Ordonanța din 1958, pot fi întâlnite: expro­prie­rea de urgență, exproprierea de maximă urgență (pentru lucrări interesând apărarea națio­nală, când în termen de 24 de ore de la primirea avizului conform al Consiliului de Stat, prefectul ia măsurile necesare pentru ocuparea terenurilor și începerea lucrărilor publice) și exproprierea bidonvilurilor, prevăzută printr‑o Lege din 14 decembrie 1964 pentru rațiuni de igienă, securitate și salubritate”.

^[26] M. Of. nr. 88 din 3 februarie 2012.

^[27] În acest sens, art. 34 din Legea nr. 255/2010, modificată, prevede: „Dispozițiile prevăzute mai sus se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum și cu cele ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu contravin prevederilor pre­zentei legi”; dispoziții similare s‑au regăsit în Legea nr. 198/2004 (art. 18).

^[28] V. Stoica, Exproprierea…, op. cit.,p. 32; s‑a opinat că o astfel de lege adoptată în aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994 reprezintă o măsură cu caracter individual, iar nu una normativă, astfel că aceasta ar putea fi o lege ordinară, iar nu o lege organică, întrucât nu ar privi regimul general al proprietății.

^[29] F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p. 22.

^[30] A se vedea, în acest sens, art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituția revizuită în 2003.

^[31] A se vedea în întregime dispozițiile art. 73 alin. (3) din Constituția revizuită în 2003.

^[32] V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 33, nota 19; a se vedea, în acest sens, și prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice (republicată în M. Of. nr. 938 din 20 noiembrie 2006).

^[33] V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 34.

^[34] M. Of. nr. 685 din 7 noiembrie 2013; prin această decizie s‑a respins excepția de neconsti­tuționalitate a prevederilor art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.

^[35] M. Of. nr. 581 din 20 iulie 2017; relevant în sensul menționat este parag. 25 din această decizie.

^[36] A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 31 din 2 martie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justi­ție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, parag. 90 (M. Of. nr. 539 din 23 iunie 2020).

^[37] V. Stoica, Exproprierea…, op. cit.,p. 39, text și nota 39.

^[38] În economia Legii nr. 255/2010, cu modificările ulterioare, expropriatorii sunt definiți la art. 2 alin. (2) și (2¹), iar alin. (3) din aceeași normă stabilește reprezentarea legală a expro­pria­torilor.

^[39] M. Of. nr. 706 din 14 august 2018.

^[40] Art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010: „Transferul dreptului de proprietate asupra imobi­lelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ‑teritoriale și în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consem­nării sumelor aferente despăgubirii” (s.n.).

^[41] În acest sens, Decizia nr. 29 din 19 ianuarie 2012 (M. Of. nr. 152 din 7 martie 2012), Decizia nr. 316 din 29 martie 2012 (M. Of. nr. 386 din 8 iunie 2012), Decizia nr. 664 din 19 octombrie 2021 (M. Of. nr. 517 din 26 mai 2022).

^[42] Decizia nr. 31 din 2 martie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (M. Of. nr. 539 din 23 iunie 2020).

Într‑un alt caz însă, în jurisprudența Înaltei Curți în cadrul acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, acest test de compatibilitate dintre o dispoziție din Legea nr. 255/2010 (art. 34) și o altă normă din Legea nr. 33/1994 (art. 35) nu a fost efectuat, considerându‑se inadmisibilă sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, întrucât s‑a apreciat că aceasta nu presupunea dezlegarea de principiu a unei chestiuni de drept, ci aplicarea legii la cazul particular dedus judecății instanței de trimitere; a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 51 din 22 iunie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (M. Of. nr. 796 din 31 august 2020). 

^[43] În doctrină (C. Bîrsan, op. cit., p. 160, nota 1) s‑a validat un astfel de punct de vedere prin referirea la o decizie de speță a Înaltei Curți de Casație și Justiție (dec. civ. nr. 147 din 30 ianuarie 2019, în R.R.D.A. nr. 2/2019, p. 1 și urm.), deși aceasta era pronunțată într‑o cauză întemeiată pe prevederile legii speciale – Legea nr. 198/2004 –, iar nu în contextul unei exproprieri dispuse în condițiile dreptului comun; ca atare, considerăm că în decizia menționată nu intra în discuție aplicarea directă a art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, așadar în domeniul său propriu de reglementare, speța de referință fiind în legătură cu aplicarea în mod corespunzător a dispozițiilor art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 pentru o situație ce intra în domeniul de aplicare al Legii nr. 198/2004. Din acest motiv, opinăm că dezlegarea la care se face trimitere are valabilitate doar în domeniul de aplicare al Legii nr. 33/1994 [art. 26 alin. (2)] pentru determinarea întinderii preju­di­ciului cauzat prin expropriere, nu și în cel al legilor speciale succesive, Legea nr. 198/2004 și, ulterior, Legea nr. 255/2010, întrucât reperele de analiză pentru dimensionarea prejudiciilor cauza­te prin expropriere sunt diferite în contextul dreptului comun și, respectiv, al legii speciale; mai mult decât atât, soluției menționate, deși nu era pronunțată într‑un mecanism de unificare a practicii judiciare, i s‑a dat, în lucrarea menționată, chiar valoarea unei dezlegări de principiu.

^[44] În prezent, aceste criterii legale pentru verificarea în instanță a caracterului just al despă­gubirilor sunt încorporate în norma de la art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 – expertizele întocmite și actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate, modificare introdusă prin Legea nr. 233/2018. Cu toate acestea, este necesar a se avea în vedere Decizia nr. 78 din 15 noiembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (M. Of. nr. 1185 din 15 decembrie 2021), prin care s‑a statuat cu valoare obligatorie pentru instanțe că, în etapa judiciară a procedurii de expropriere, la determinarea cuantumului despăgubirilor, dispozițiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 se interpretează extensiv, în sensul că se ține seama atât de „expertizele întocmite și actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate”, cât și de criteriile legale prevăzute de dispozițiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.

^[45] Art. 44 alin. (6) din Constituție: „Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) și (5) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergență, prin justiție” (s.n.).

^[46] Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 33/1994: „Cei interesați pot conveni atât asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, cât și asupra cuantumului și naturii despăgubirii, cu respec­tarea dispozițiilor legale privind condițiile de fond, de formă și de publicitate, fără a se declanșa procedura de expropriere prevăzută în prezenta lege”.

^[47] În doctrină, această chestiune este desemnată prin referirea la principiul subsidiarității exproprierii; a se vedea, în acest sens, E. Chelaru, Observații privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică reglementată de Legea nr. 255/2010, în R.R.D.P. nr. 3/2021, p. 379. 

^[48] Art. 1244 C.civ. „Forma cerută pentru înscrierea în cartea funciară. În afara altor cazuri prevă­zute de lege, trebuie să fie încheiate prin înscris autentic, sub sancțiunea nulității absolute, convențiile care strămută sau constituie drepturi reale care urmează a fi înscrise în cartea fun­ciară”. Complementar, a se vedea și dispozițiile art. 885 C.civ.

^[49] F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p. 21.

^[50] În acest sens, a se vedea C.S.J., s. civ., dec. nr. 973/1999, înDreptul nr. 2/2000, p. 183.

^[51] Art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 33/1994: „(1) În cazul în care părțile se învoiesc în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, aceasta va lua act de învoială și va pronunța o hotărâre definitivă.
(2) Atunci când părțile sau numai unele dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expro­priere, dar nu și asupra despăgubirii, instanța va lua act de învoială și va stabili despăgubirea”.

^[52] E. Chelaru, Observații privind exproprierea…, op. cit., pct. 7.

^[53] F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p. 20‑21; V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 36‑37.

^[54] Prin Decizia nr. 115 din 21 mai 1997 (M. Of. nr. 141 din 7 iulie 1997), Curtea Constituțională a arătat că exproprierea „nu se poate referi la bunuri aflate în proprietatea statului. Având, în cazul lucrărilor de interes național, calitatea de expropriator, statul nu își poate expropria propriile sale bunuri”.

^[55] M. Of. nr. 555 din 5 iulie 2019.

^[56] A se vedea, în acest sens, art. 296 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

^[57] A se vedea, în acest sens, art. 31 și art. 33 C.civ., norme prin care se reglementează patri­moniul de afectațiune, precum și prevederile art. 2324 alin. (3) și (4) C.civ.; aplicații particulare ale acestei construcții juridice se regăsesc în domeniul exercitării unor profesii liberale – medici, avocați etc.

^[58] E. Chelaru, Observații privind exproprierea…, op. cit., p. 377.

^[59] M. Of. nr. 18 din 10 ianuarie 2011.

^[60] În acest sens, dispozițiile art. 114 alin. (2), (4) și (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011 prevăd: „(2) Învățământul superior este organizat în universități, academii de studii, institute, școli de studii superioare și altele asemenea, denumite în continuare instituții de învățământ superior sau universități. (…)
(4) Instituțiile de învățământ superior pot fi de stat, particulare sau confesionale. Aceste instituții au personalitate juridică, au caracter nonprofit și sunt apolitice.
(5) Instituțiile de învățământ superior sunt persoane juridice de drept public sau, după caz, persoane juridice de drept privat și de utilitate publică” (s.n.).

^[61] Exproprierea dispusă în condițiile legii speciale cuprinde însă patru etape, sumarizate în cuprin­sul art. 4 din lege: a) aprobarea indicatorilor tehnico‑economici ai lucrărilor de interes națio­nal, județean sau local; b) consemnarea sumei individuale aferente reprezentând plata despăgu­birii pentru imobilele care fac parte din coridorul de expropriere și afișarea listei proprietarilor imobilelor; c) transferul dreptului de proprietate; d) finalizarea formalităților aferente procedurii de expropriere.

^[62] În acest sens, în cuprinsul Deciziei nr. 14 din 8 aprilie 2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii (parag. 49), s‑a arătat: „Aplicarea literală a dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 și respingerea ca prema­tură/inadmisibilă a acțiunii proprietarului expropriat ar reprezenta dovada unui formalism incom­patibil cu litera și spiritul art. 6 paragraful 1 din Convenție și ar aduce o atingere nejustificată dreptului acestuia de acces la o instanță pentru determinarea drepturilor sale cu caracter civil”.

^[63] M. Of. nr. 764 din 12 noiembrie 2007.

^[64] M. Of. nr. 476 din 11 iunie 2019.

^[65] În prezent, hotărârile pronunțate în această materie, indiferent dacă soluționează cereri în­te­meiate pe dispozițiile Legii nr. 33/1994 sau pe cele ale legii speciale, sunt supuse numai apelu­lui, dată fiind norma de exceptare expresă de la exercitarea recursului de la art. 483 alin. (2) C.proc.civ.

^[66] A se vedea, în acest sens, și prevederile art. 28 alin. (2) și art. 33 din Legea nr. 33/1994.

^[67] Republicată în M. Of. nr. 247 din 10 aprilie 2015.

^[68] M. Of. nr. 89 din 12 februarie 2013.

^[69] Este de precizat că, în cazul în care erau în derulare, la data intrării în vigoare a Legii nr. 255/2010, proceduri de expropriere inițiate în temeiul Legii nr. 198/2004, acestea urmau a fi continuate în temeiul prevederilor noii legi, potrivit art. 32 din Legea nr. 255/2010: „În cazul pro­ce­durilor de expropriere aflate în curs de desfășurare, pentru continuarea realizării obiectivelor, se aplică prevederile prezentei legi”.

^[70] Cu referire la forma de procedură incidentă pentru cererile (lato sensu) întemeiate pe art. 22 din Legea nr. 255/2010, este de observat că legea nu are o formulare unitară, întrucât la art. 9 alin. (2) teza finală legiuitorul folosește noțiunea de „contestație” (fiind vorba despre cea pri­­vind cuantumul despăgubirilor stabilite de expropriator, câtă vreme legea nu permite contes­tarea transferului dreptului de proprietate de la expropriat la expropriator), în schimb, la art. 22, în formulările succesive ale normei, s‑au folosit atât noțiunea de „cerere”, cât și cea de „acțiune”; pe de altă parte, având în vedere că în legea specială, în privința competenței de primă instanță, s‑a făcut trimitere la instanța competentă potrivit legii, rezultă că, pentru aceste cereri, com­petența de primă instanță a fost stabilită pe baza criteriului de la art. 2 pct. 1 lit. f) C.proc.civ. 1865, normele din Codul de procedură civilă constituind dreptul comun pentru regulile de competență.

^[71] Conform art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010.

^[72] În sensul că și anterior modificării art. 22 din Legea nr. 255/2010 prin Legea nr. 233/2018 criteriul din art. 11 alin. (7) și (8) din Legea nr. 255/2010 constituia un criteriu minimal și doar orientativ chiar în privința expropriatorului căruia îi revine obligația de stabilire a despăgubirilor în procedura administrativă, a se vedea I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 539 din 14 februarie 2014, www.iccj.ro. 

^[73] M. Of. nr. 152 din 3 martie 2015.

^[74] M. Of. nr. 527 din 5 iulie 2015.

^[75] M. Of. nr. 577 din 19 iulie 2017.

^[76] Legea nr. 198/2004 a fost abrogată prin art. 35 lit. c) din Legea nr. 255/2010.

^[77] În acest sens, I.C.C.J, s. I civ., dec. civ. nr. 2133 din 9 octombrie 2015 și dec civ. nr. 1595 din 23 septembrie 2016, nepublicate; I.C.C.J, s. I civ., dec. civ. nr. 147 din 30 ianuarie 2019, în R.R.D.A. nr. 2/2019, p. 1 și urm.

Cu titlu de argument a fortiori, în legătură cu obligativitatea pentru judecătorii fondului a dezlegărilor date de instanța de casare, potrivit art. 315 alin. (1) C.proc.civ. 1865 [în prezent, art. 501 alin. (1) C.proc.civ.], a se vedea comparația sferei de cuprindere a obligativității deciziilor Curții Constituționale cu cea a obligativității deciziilor instanței supreme, pronunțate chiar în meca­nismele de unificare a practicii judiciare, din Decizia Curții Constituționale nr. 206 din 29 aprilie 2013 (M. Of. nr. 350 din 13 iunie 2013).

^[78] I.C.C.J, s. I civ., dec. civ. nr. 539 din 14 februarie 2014 și dec. civ. nr. 56 din 13 ianuarie 2017, www.iccj.ro.

^[79] În acest sens, I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 1677 din 26 martie 2013, dec. civ. nr. 3524 din 20 iunie 2013, dec. civ. nr. 1595 din 23 septembrie 2016, nepublicate.

^[80] În acest sens, I.C.C.J., s. civ., dec. civ. nr. 8631 din 23 octombrie 2009, nepublicată; I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 2133 din 9 octombrie 2015, nepublicată.

^[81] În acest sens, I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 2133 din 9 octombrie 2015, nepublicată.

^[82] Pentru detalii, a se vedea V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 36‑76. 

^[83] O atare calificare este dată de o parte a doctrinei (G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, op. cit., p. 70; C. Bîrsan, op. cit., p. 163); alți autori (V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 66‑76) desem­­nează aceste dispoziții legale ca reglementând efecte mediate produse de expropriere, atunci când sunt unite cu faptul juridic în sens restrâns, în principiu, acela ca expropriatorul să nu fi utilizat imediat imobilul expropriat în scopul pentru care s‑a cerut exproprierea, precum și voința acestuia de a închiria sau a vinde imobilul.

^[84] Art. 35: „Dacă în termen de un an bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat sau, după caz, lucrările nu au fost începute, foștii proprietari pot să ceară retrocedarea lor, dacă nu s‑a făcut o nouă declarare de utilitate publică. În acest scop, foștii proprietari vor fi notificați la adresa inițială comunicată expropria­torului în vederea plății despăgubirii cuvenite pentru imobilul expropriat”.

Art. 36: „(1) Cererea de retrocedare se introduce la tribunal, în termenul general de prescrip­ție, care curge de la data notificării prevăzute la art. 35.
(2) În acest caz, tribunalul, verificând temeiurile cererii, va dispune retrocedarea, iar prețul imo­bilului se va stabili ca și în situația exproprierii, fără a putea însă depăși despăgubirea actua­lizată”.

^[85] În acest sens, a se vedea V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, vol. I, Ed. Huma­nitas, București, 2004, p. 398‑399.

^[86] M. Of. nr. 636 din 27 decembrie 1999.

^[87] Unii autori (E. Chelaru, Efectele juridice ale exproprierii pentru cauză de utilitate publică, în Dreptul nr. 4/1998, p. 17; V. Stoica, Exproprierea…, op. cit., p. 68) fie susțin că cererea de retro­cedare poate fi formulată oricând, fie califică acest drept de retrocedare ca fiind un drept potes­tativ,concluzionându‑seîn sensul imprescriptibilității lui; alți autori califică în mod just acest drept ca fiind un drept de creanță, prescriptibil în termenul general de prescripție de 3 ani,pre­văzut, în prezent, de art. 2517 C.civ. (M. Nicolae, Discuții cu privire la aplicarea în timp a art. 35‑36 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în Dreptul nr. 11/2000, p. 11; C. Bîrsan, op. cit., p. 164‑165; G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, op. cit., p. 70).

^[88] Republicat în B. Of. nr. 11 din 15 iulie 1960.

^[89] M. Of. nr. 769 din 13 noiembrie 2007; prin această decizie s‑a stabilit că dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 nu se aplică în cazul acțiunilor având ca obiect imobile expropriate în perioa­da 6 martie 1945 ‑ 22 decembrie 1989, introduse după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001.

^[90] M. Of. nr. 75 din 14 februarie 2001; în prezent, republicată în M. Of. nr. 798 din 2 septem­brie 2005.

^[91] M. Of. nr. 438 din 18 iulie 2013.

^[92] Art. III din Legea nr. 229/2013: „În cazul în care declararea utilității publice nu a fost urmată de realizarea scopului pentru care a fost declarată, utilitatea publică se consideră încetată de drept astfel:
a) la data intrării în vigoare a prezentei legi, în cazul utilității publice declarate anterior, dacă de la declararea utilității publice și până la data intrării în vigoare a prezentei legi au trecut cel puțin 2 ani;
b) la împlinirea unui termen de 2 ani calculat de la data declarării utilității publice, dacă declararea a intervenit cu mai puțin de 2 ani înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi sau intervine după intrarea ei în vigoare. Fac excepție imobilele care la data declarării utilității publice se aflau sau, ulterior acesteia, au intrat prin orice modalitate în domeniul public sau privat al statului ori în proprietatea privată a comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor” (s.n.).

^[93] M. Of. nr. 135 din 31 mai 1994.

^[94] A se vedea, în acest sens, I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 180 din 1 februarie 2022, dec. civ. nr. 542 din 17 martie 2022, dec. civ. nr. 1917 din 16 martie 2012, www.iccj.ro; I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr 3880 din 18 iunie 2010, nepublicată.

^[95] De exemplu, la parag. 32 din Hotărârea din 25 iunie 2015 în cauza Couturon împotriva Franței, https://hudoc.echr.coe.int/, Curtea Europeană a arătat: „Dacă, în cazul unei privări de proprietate, neacordarea de despăgubiri constituie, în principiu, o sarcină excesivă și aduce cu sine o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 [a se vedea Papachelas împotriva Greciei (MC), nr. 31423/96, parag. 48, CEDO 1999‑II], situația este diferită în cazul în care încălcarea dreptului la respectarea bunurilor intră sub incidența celui de‑al doilea paragraf al acestei dispoziții[a se vedea, de exemplu, Depalle împo­triva Franței (MC), nr. 34044/02, parag. 91, CEDO 2010] sau, precum în speță, a primei fraze a primului paragraf. Așadar, nu reprezintă decât unul dintre factorii ce trebuie luați în considerare pentru a stabili dacă justul echilibru a fost respectat” (s.n.).

^[96] I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 1671 din 21 septembrie 2021, dec. civ. nr. 181 din 28 ianuarie 2020, www.iccj.ro.

Totodată, în Ghidul privind art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului, disponibil pe www.echr.coe.int, la pct. 70‑71 se arată: „70. Pentru a fi considerată compa­tibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1, ingerința trebuie să îndeplinească anumite criterii: trebuie să respecte principiul legalității și să urmărească un obiectiv legitim prin mijloace proporționale cu obiectivul urmărit [Beyeler împotriva Italiei (MC), pct. 108‑114]. 

71. Această abordare structurează metoda Curții de examinare a cazurilor în care este convinsă că art. 1 din Protocolul nr. 1 este aplicabil (a se vedea capitolul Aplicabilitatea art. 1 din Pro­tocolul nr. 1 – «bunuri»). Constă într‑o serie de etape succesive în care sunt abordate urmă­toarele întrebări: A existat o ingerință în dreptul reclamantului la respectarea «bunurilor» sale? În cazul unui răspuns afirmativ, ingerința reprezintă o privare de proprietate? În cazul unui răspuns negativ, a fost pusă în discuție reglementarea folosinței bunurilor? În cazul în care măsurile care au afectat drepturile reclamantului nu pot fi clasificate drept privare de proprietate sau regle­mentarea folosinței bunurilor, situația în fapt din speță este interpretată de Curte din perspectiva principiului general al respectării «bunurilor»”.

^[97] Apreciem că dispozițiile art. 566 alin. (1) C.civ. ce reglementează efectele admiterii acțiunii în revendicare nu reprezintă o normă aplicabilă situației de fapt expuse, având în vedere că aceas­ta stabilește vocația reclamantului unei acțiuni în revendicare la obținerea de despăgubiri de la pârât, dacă bunul revendicat a pierit din culpa acestuia ori a fost înstrăinat, întrucât nu mai este posibilă obligarea pârâtului la restituirea bunului.

Cu toate acestea, este de menționat că practica judiciară de dată recentă pare a se orienta în direcția unei interpretări extensive a dispozițiilor art. 566 alin. (1) C.civ., prin aplicarea soluției legislative consacrate prin această normă și situației unei „pieiri juridice” a bunului imobil reven­dicat (afectarea acestuia unei lucrări de utilitate publică, astfel încât nu ar putea fi restituit în natură proprietarului său de drept, ca efect al admiterii acțiunii în revendicare); în acest sens, I.C.C.J., s. I civ., dec. civ. nr. 1417 din 16 iunie 2022, dec. civ. nr. 1931 din 19 octombrie 2022, www.iccj.ro.