L’apparence de modernité de la Convention relative au régime de la navigation sur le Danube

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul I, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 651-659.

Introduction

Le régime juridique actuel de la navigation sur le Danube est règlementé par la Convention de Belgrade de 1948, dont la dernière modification date de 1998. La Convention de Belgrade est un instrument qui pourrait être critiqué car, selon certains auteurs, elle aurait remplacé de manière illicite le Statut Définitif du Danube de 1921^[1]. Cette Convention a mis en place une Commission du Danube, organisation internationale dotée de compétences expressément prévues par la Convention, notamment la compétence de formuler des recommandations concernant la navigation fluviale. 

A présent, cela met le système de gestion de la navigation sur la Danube à l’épreuve de l’intégration dans l’UE d’un nombre important d’Etats riverains, car, dans l’Avis 1/76, la C.J.C.E. a souligné que la navigation sur les voies navigables intérieures des Etats membres ainsi que la conclusion des accords internationaux dans cette matière relevait également de la compétence communautaire. Ainsi, pour arriver à une meilleure articulation entre avec la politique commune des transports et l’action multilatérale et bilatérale des Etats membres de la Commission du Danube, une initiative de réforme a été fortement soutenue par la Roumanie entre 2001-2008^[2]. 

Pour l’instant, cette initiative n’a abouti qu’à une proposition de texte, mise en attente depuis 2008. Ainsi, nous nous interrogerons sur le point de savoir si, à présent, l’effort de mettre en œuvre la réforme et de donner une cohérence juridique à la navigation sur le Danube ne serait-il disproportionné par rapport à l’envergure modeste du transport fluvial dans la région. La question étant rhétorique, il faut souligner que la réforme du système de navigation sur le Danube est plus une question de principe que de nécessitée. 

§1. Y-a-t-il un droit international fluvial général?

Le droit fluvial a a priori un caractère relatif et les approches conventionnelles ont été assez différentes d’un fleuve à l’autre, ce qui a longtemps fait obstacle à toute tentative de généralisation^[3]. Le droit international fluvial s’est développé à partir du XVIII-ème siècle^[4]. Avant cette date, ni la pratique concernant la navigation sur les fleuves internationaux, ni celle relative aux autres activités liées à l’utilisation des fleuves, telles la pèche, le flottage, l’irrigation ou autres usages domestiques n’étaient uniformes ni en Europe, ni ailleurs.^[5]

Certains traités bilatéraux consacraient le droit des Etats d’amont des fleuves internationaux à la libre navigation sur l’aval, mais cette pratique était loin d’être générale. Un droit général des Etats, peu importe la qualité de riverain, à la libre navigation commerciale sur les fleuves internationaux ne fût reconnu qu’à l’occasion du Congrès de Vienne de 1815^[6]. Par les Traité de Paix de Paris de 1856 et, ultérieurement, par le Traité de Versailles de 1919, le principe de la liberté de navigation a été expressément affirmé et réaffirmé à l’égard du Danube. 

A cette époque-là, le Danube était principalement utilisé comme voie de communication, ouverte non seulement aux états riverains, mais a tout pavillon. L’art. 15 du Traité de Paris prévoyait même que la liberté de navigation faisait partie du droit public de l’Europe. Cette liberté prévalait devant toute autre utilisation du fleuve, ce qui sera réaffirmé dans le Statut Définitif du Danube de 1921 – la Commission du Danube pouvait interdire tout travaux entrepris par les Etats riverains qui porteraient atteinte à la navigabilité du fleuve ^[7]. 

Ni le principe de la liberté de navigation pour tout pavillon, ni la prééminence de la liberté de navigation sur d’autres utilisations ne se sont imposées en tant que principes du droit international fluvial. Le droit de navigation des non-riverains n’est aujourd’hui qu’une exception qu’on retrouve, par exemple, dans le cas des fleuves Rhin et Niger. Les règles d’Helsinki de 1966 ainsi que celles de Berlin de 2004^[8] ne reconnaissent le droit de navigation sur les fleuves internationales qu’aux Etats riverains. Nous pouvons donc affirmer qu’un tel droit ne peut être accordé que par concession unilatérale ou par convention expresse^[9]. 

Concernant le Danube, la Convention de Belgrade de 1948 (qui remplace le Statuts Définitif de 1921) réaffirme le droit de navigation pour tous les Etats, ainsi que le principe de la non-discrimination en ce qui concerne les tarifs et les conditions de navigation^[10].

§2. La spécificité du régime de la navigation sur le Danube

La Commission Européenne du Danube a été créé en 1856 pour règlementer la navigation sur le secteur maritime du Danube. Ses membres fondateurs furent les grands pouvoirs européens de l’époque – l’Angleterre, l’Autriche, la France, la Prusse, la Russie et la Sardaigne. Depuis sa création en 1856, la Commission Européenne du Danube a inévitablement connu des transformations, dont celles relatives à sa composition et à sa compétence territorialese sont avéréesles plus problématiques. 

Cela est principalement dû au fait que la compétence ratione loci de la Commission n’a pas toujours coïncidé avec le territoire des Etats parties. Initialement déterminée par rapport au secteur du Danube Maritime,la compétence territoriale de la Commission a été modifiée en 1883 par un accord spécial entre les Etats parties au Traité de Berlin. Celui-ci consacrait une compétence élargie en amont sur le secteur Galatz-Braila, situé entièrement en territoire roumain^[11]. Ce fait a suscité les protestations de la Roumanie, Etat riverain au Danube Maritime, mais qui, à l’époque, n’était pas membre de la Commission.

Après avoir obtenu son indépendance en 1877, la Roumanie s’était vu reconnaitre un droit d’être «représentée» à la Commission. Elle est n’est devenue membre de l’organisation qu’à la fin de la première guerre mondiale, conformément au Traité de Paix de Versailles et au Statuts Définitif du Danube de 1921. La question de l’opposabilité de la compétence territoriale élargie de la Commission du Danube était néanmoins restée ouverte^[12], car les nouveaux traités ne contenaient que des clauses très ambiguës à cet égard. Par conséquent, en 1927 la CPIJ fut appelée à donner un avis consultatif concernant la légalité de l’extension de la compétence territoriale de la Commission sur le secteur Galatz-Braila. Par cet Avis, la CPIJ a reconnu une compétence implicite de la Commission sur le secteur danubien en question, fondé sur une acceptation tacite par la Roumanie. Même si critiquable sur le fond, l’Avis de 1927 a néanmoins le mérite de consacrer plusieurs principes de droit des organisations internationales, tels la spécialité, l’attribution des compétences ou bien les compétences implicites^[13].

Comme nous l’avons vu, la position de la Roumanie par rapport à la Commission Européenne du Danube fût de temps en temps conflictuelle, même si après la première guerre mondiale notre pays était devenue membre des Commissions, composées désormais de la France, de l’Italie et de la Grande Bretagne. La Roumanie réussit faire reconnaitre sa souveraineté sur le secteur maritime du Danube en 1938^[14]. Cette reconnaissance fût purement formelle, car, en réalité, l’Allemagne et ensuite l’URSS ont contrôlé la navigation sur le fleuve pendant, respectivement après la deuxième guerre mondiale. A l’époque, les enjeux étaient réels, car le transport fluvial des marchandises revêtait encore une importance stratégique pour l’Europe. 

§3. La Conférence de Belgrade était-elle nécessaire?

Nous avons pu constater qu’à partir du XIX-ème siècle, le régime juridique du Danube a fait l’objet des traités conclus à la fin de chaque guerre européenne importante. A l’issue de la deuxième guerre mondiale, le transport fluvial représentait encore un instrument important du commerce international. Par conséquent, il était important de réaffirmer des garanties internationales de la liberté de navigation sur le fleuve. 

La Conférence sur le régime juridique du Danube fût organisée à Belgrade en 1948, après le refus initial de l’URSS d’inscrire la question du Danube dans les négociations de paix. Sept Etats riverains y ont participé – l’Union Soviétique, l’Ukraine, la Roumanie, la Bulgarie, l’Yougoslavie, la Hongrie et la Tchécoslovaquie. Les Etats Unis et les Etats non riverains parties au Statut du Danube de 1921 – la Grande Bretagne et la France – ont également participé à la Conférence. 

Le texte de la Convention n’a été voté que par les Etats riverains. Pour la Roumanie, c’est la ministre des affaires étrangères de l’époque, Ana Pauker, qui signa la Convention. Les Etats Unis ont voté contre et ont proposé que le fleuve soit administré sous l’égide de l’ONU. La Grande Bretagne et la France ont refusé de participer au vote, ayant soutenu que le Statut du Danube de 1921 restait toujours en vigueur jusqu’à ce qu’un nouveau texte reçoive l’accord unanime. Etant en supériorité numérique, les délégations des Etats communistes ont facilement réussi à imposer la nouvelle Convention, qui a remplacé le Statut de 1921^[15]. Les reproches n’ont pas tardé, l’évènement étant qualifié de «caricature de conférence internationale sous domination totalitaire» et de «chapitre très malheureux dans la longue histoire de la navigation sur le Danube»^[16]. 

Pour expliquer les critiques dures à l’adresse de la Convention, il est utile de rappeler le fait qu’elle a opéré une réforme institutionnelle. Les deux Commissions du Danube, celle pour le Danube fluviale – la Commission Internationale du Danube et celle pour le Danube maritime – la Commission Européenne du Danube, ont été remplacées par une organisation internationale unique, dénomme tout simplement la Commission du Danube. Composée exclusivement des Etats riverains, celle-ci a la compétence de formuler des recommandations techniques afin de maintenir la navigabilité du fleuve et d’assurer ainsi l’application de la Convention de 1948. 

Conformément à la Convention de 1948, la liberté générale de navigation sur le Danube reste toujours applicable aux voies navigables entre Ulm et la Mer Noire, suivant le bras de Sulina et le Canal Sulina aux embouchures du fleuve^[17]. Les Etats parties ont l’obligation d’assurer la navigabilité des voies qui se retrouvent dans leur secteur, mais aussi le droit de régir l’entrée et la navigation dans leurs ports. 

Les bras de Kilia et de Saint Georges restent en dehors du champ d’application de la Convention de Belgrade et, par conséquent, ils ne font pas l’objet de la liberté de navigation. Le régime juridique du bras de Kilia, qui représente la frontière commune entre la Roumanie et l’Ukraine, est actuellement régi par le Traité de Cernauti, conclu par les deux Etats le 17 juin 2003. Ce traité prévoit un droit de navigation réservé uniquement aux pavillons des deux Etats parties, qui ont accès au chenal navigable principal, peu importe le trajet de la frontière. Les autres pavillons doivent respecter la ligne de la frontière d’Etat.

§4. La Convention de Belgrade – un recul bien déguisé du multilatéralisme

Adoptée au début de la guerre froide, lorsque l’URSS dominait la zone de l’Europe centrale et de sud-est, la Convention de Belgrade porte «la marque de son époque»^[18], à savoir la rivalité entre l’URSS et les démocraties occidentales. Il est vrai que le principe de la liberté générale de navigation n’a pas été remis en cause, mais la diminution des pouvoirs de la Commission du Danube ainsi que «l’élimination» de la France et la Grande-Bretagne – fondateurs du régime international du Danube, pourraient poser des doutes quant à l’opposabilité erga omnes de la Convention de 1948^[19].

Concernant l’argument que l’évolution du droit international fluvial imposait la participation des riverains à la prise des décisions concernant le Danube, il ne faut pas oublier qu’en 1948 l’Autriche et l’Allemagne n’étaient pas parties à la Convention de Belgrade – elles ne sont devenues parties qu’en 1955, respectivement en 1998^[20]. Il est également vrai que, du point de vue numérique, les Etats parties à la Convention de Belgrade en 1948 étaient suffisantes pour imprimer un caractère international ou au moins régional au règles de navigations sur le Danube. Pourtant, le déséquilibre des forces des Etats parties était évident. Ainsi, l’absence d’un véritable contre-pouvoir par rapport à l’URSS nous conduit à la conclusion que, malgré le nombre important des parties, le système de la Convention de Belgrade a marqué, à l’époque de son adoption, un recul du multilatéralisme en ce qui concerne la gestion de la navigation sur le Danube. 

Si nous acceptons l’idée que le multilatéralisme n’est pas « un simple faisceau de relations bilatérales entre les parties, mais un instrument d’institutionnalisation de l’ordre juridique internationale moderne »^[21], nous pouvons également constater un recul en plan institutionnel. La Commission du Danube créée en 1948 n’a qu’un pouvoir de faire des recommandations. La Convention de Belgrade a également été favorable à la fragmentation du régime juridique du Danube, par la mise en œuvre de deux administrations spéciales mixtes, ainsi que par la possibilité de mettre en place des accords bilatéraux concernant l’activité de celles-ci^[22]. Le régime international des deux administrations spéciales – Administration fluviale du Bas-Danube et L’Administration fluviale des Portes de Fer fût néanmoins aboli assez vite, en 1956, respectivement en 1976^[23]. A présent, la Roumanie gère seule le secteur inferieur du Danube, car l’Administration fluviale du Bas-Danube est un organe directement subordonné au ministère des transports roumain^[24]. Le complexe hydro-énergétique construit dans le secteur des Portes de Fer est régi par des accords bilatéraux entre la Roumanie et la Serbie^[25].

Pour conclure sur ce point, il faut rappeler que la Convention de Belgrade n’a fait que suivre les tendances du droit international fluvial contemporain – gestion de la navigation sur les fleuves internationaux par les Etats riverains, sans affecter le principe de la liberté de navigation pour tous, qui reste toujours au cœur du régime juridique du Danube. Ainsi, l’URSS a utilisé cet argument dans le contexte où, en 1921, lors de l’adoption du Statut Définitif du Danube, l’évolution historique du droit des traités n’avait pas encore saisi l’importance de prévoir en avance des techniques d’amendement^[26]. Certes, il est difficile de dire si le droit coutumier antérieur à la deuxième guerre mondiale permettait la conclusion des actes d’amendement inter partes^[27] et si l’actuel article 41 (1) b) de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités reflète le droit coutumier de l’époque entre-deux-guerres. Pourtant, si l’on revient à l’esprit de l’article 41, nous devons admettre qu’il exprime un principe général de droit, à savoir la liberté contractuelle, mais à condition de ne pas nuire aux droits des tiers. 

§5. La Convention de Belgrade devrait-elle être modifiée?

La dynamique politique et territoriale de l’Europe centrale et de sud-est a fait qu’après 1990 de nouveaux Etats riverains revendiquent leur participation à la Commission du Danube^[28]. Cela a eu pour résultat l’adoption d’un protocole additionnel en 1998 qui, sans modifier la substance des dispositions antérieures, prévoyait que la Moldavie, la Croatie, la Slovaquie, ainsi que (finalement) l’Allemagne devenait parties à la Convention de Belgrade. N’étant plus riveraine, la Fédération Russe est quand même restée partie à la Convention et membre de la Commission du Danube en qualité de continuateur de l’URSS.

En 2001, à l’initiative de la Roumanie, un processus de révision sur le fond de la Convention a été démarré^[29]. Les principaux éléments qui ont été invoqués en faveur de la révision concernaient l’adhésion de la plupart des Etats riverains à l’Union Européenne et leurs compétences partagés en matière de transports^[30], ainsi que la nécessité d’harmoniser les conditions de navigation sur le Rhin et sur le Danube afin de mieux valoriser le canal Rhin-Main-Danube inauguré en 1993^[31]. 

Pour l’instant, la reforme a été mise en attente. Peu après le début des négociations, en 2006, l’Ukraine avait annoncé qu’elles souhaiteraient élargir l’application de la Convention au Bras de Kilia, suivant un trajet de sortie en mer par le canal Canal Bystroe. Cet aspect semble un prolongement du différend ukrainien-roumain lié à la construction du Canal Bystroe en Ukraine, qui aurait provoqué des préjudices à l’écosystème du Delta^[32], ainsi que la perturbation du débit du fleuve qui ont rendu nécessaires des efforts supplémentaires de la Roumanie pour assurer sa profondeur à la sortie du canal Sulina^[33]. Mis à part les risques environnementaux, ainsi que la possibilité de créer une brèche dans la sécurité des frontières de l’UE, il est toujours difficile de justifier l’extension du champ d’application de la Convention sur le bras de Kilia. Cette sortie vers la mer est presque 200 km plus longue que la sortie sur le bras de Sulina. En plus, sa navigabilité ne pourrait être assurée que suite à des travaux assez couteuses^[34]. 

Des divergences d’opinion se sont également révélées concernant les aspects institutionnels de la réforme. La proposition de rendre obligatoires certaines décisions de la Commission a d’abord généré des soucis pour les Etats membres de l’Union Européenne, qui craignait les éventuelles conflit de normes. En premier lieu, des incompatibilités entre le droit de l’Union et la Convention du Danube peuvent subsister en ce qui concernent les compétences^[35]. Ainsi, l’article 3 (2) TFUE prévoit que la compétence de l’Union pour conclure un accord international est exclusive quand «lorsque la conclusion d’un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités».

Comme la Cour l’a décidé dans son Avis 1/76, «chaque fois que le droit communautaire a établi dans le chef des institutions de la communauté des compétences sur le plan interne en vue de réaliser un objectif déterminé, la communauté est investie de la compétence pour prendre les engagements internationaux nécessaires à la réalisation de cet objectif, même en l’absence d’une disposition expresse à cet égard. Cette conclusion s’impose notamment dans tous les cas où la compétence interne a déjà été utilisée en vue d’adopter des mesures s’inscrivant dans la réalisation des politiques communes. Elle n’est cependant pas limitée à cette éventualité. Si les mesures communautaires internes ne sont adoptées qu’a l’occasion de la conclusion et de la mise en vigueur de l’accord international, ainsi qu’il est envisagé en l’espèce par la proposition de règlement soumise au conseil par la commission, la compétence pour engager la communauté vis-à-vis des Etats tiers découle néanmoins de manière implicite des dispositions du Traité établissant la compétence interne, pour autant que la participation de la communauté à l’accord international, comme en l’occurrence, est nécessaire à la réalisation d’un des objectifs de la Communauté»^[36]. 

En deuxième lieu, les incompatibilités pourraient apparaître sur des questions de «fond ». Une question potentielle – sans proposer une analyse ou un réponse – pourrait être si la liberté de navigation au sens de l’article 1 de la Convention de Belgrade donne la possibilité à un prestataire de services de transport d’un pays tiers d’offrir des services de transport fluvial entre les ports de deux Etats membres^[37].

Par ailleurs, il faut rappeler que l’Union a déjà exercé sa compétence dans le domaine de la navigation sur les eaux intérieures, en adoptant les Directives 2009/100 et 2016/1629. Théoriquement, cela signifie que les Etats membres devraient se retirer de la Convention de Belgrade. Ce problème pourrait pourtant être surmonté, car les Etats intéressés se sont mis d’accord sur la participation de l’Union Européenne en tant que partie à une nouvelle Convention relative au Danube^[38]. 

En même temps, les Etats parties à la Convention de Belgrade ont été d’accord que l’indépendance des fonctionnaires de la nouvelle Commission du Danube devrait être garantie afin d’assurer la cohérence et l’unité d’action de l’organisation. Nous pouvons donc constater qu’il y a un consensus sur la nécessite d’une réforme substantielle et institutionnelle, malgré les divergences liées à l’opportunité d’ouvrir un nouveau secteur du Danube Maritime à la navigation internationale. 

Conclusion

Avec le temps, les fleuves ont perdu d’importance pour le transport commercial, au fur et à mesure que d’autres voies de communication se sont développées. Pourtant, leurs eaux ont commencé être de plus en plus utilisés pour la production l’hydro-électricité, pour des systèmes industriels ou bien pour l’irrigation agricole. Les règles relatives à la gestion des eaux internationales se sont vite multipliées après la deuxième guerre mondiale et, à présent, l’effort de redonner une cohérence juridique au régime de la navigation sur le Danube à la lumière des règles internationales et européennes applicables en matière de transport fluvial semble considérable. 

Cet effort doit être fait, d’autant plus que les différents usages des eaux fluviales, y inclus la navigation, se confrontent aux nouveaux défis, tels les principes de la prééminence des besoins essentiels de l’homme, de la protection de l’environnement, de la gestion intégrée par rapport aux intérêts communs des Etats riverains et de la participation équitable et raisonnable. 

Notes infrapaginales

^[1] J.L. Kunz, The Danube regime and the Belgrade Convention, American Journal of International Law nr. 1/1949, pp. 104-113. 

^[2] I. Diaconu, Pour une nouvelle Convention concernant la navigation sur le Danube, in A. Pellet, B. Aurescu (ed.), Actualité du droit des fleuves internationales, Pedone, Paris, 2010, pp. 153-161; C. Dinescu, La révision de la Convention de Belgrade relative au régime de la navigation sur le Danube, in Revue roumaine de droit international 3/2006, pp. 170-174.

^[3] J.-M. Thouvenin, Droit international général des utilisations des fleuves internationaux, in Actualité du droit des fleuves internationaux, supra, pp. 107-139.

^[4] Ibidem.

^[5] Ibidem.

^[6] Article 109, Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815.

^[7] Article 10 de la Convention de Paris du 23 juillet 1921.

^[8] International Law Association, Les Règles d’Helsinki sur l’utilisation des eaux de 1966, mis à jour en 2004. 

^[9] J.-M. Thouvenin, op. cit., supra.

^[10] Article 1 de la Convention de Belgrade.

^[11] Conformément au Traité de Paix de Berlin de 1856, le Danube Maritime s’étendait initialement entre la ville Isaccea en amont et les embouchures du Danube.

^[12] I. Gâlea, Manuel de Droit international public, Ed. Hamangiu, Bucarest, 2021, pp. 306-311.

^[13] A. Miron, The modernity of the 1927 Advisory Oppinion on the Jursidiction of the European Commission of Danube, in B. Aurescu (ed.), Romania and the International Court of Justice, Ed. Hamangiu, Bucarest, 2014, pp. 69-89.

^[14] Accord de Sinaia entre la Roumanie, la France et la Grande Bretagne du 18 aout 1938. 

^[15] I. Gâlea, op. cit., supra.

^[16] J.L. Kunz, op. cit., supra.

^[17] Article 2 de la Convention de Belgrade.

^[18] I. Diaconu, op. cit., supra.

^[19] Ibidem.

^[20] H. Bokor-Szego, La Convention de Belgrade et le régime de navigation sur le Danube, AFDI, vol. 8, 1962, pp. 192-205, https://www.persee.fr/doc/afdi_0066-3085_1962_num_8_1_964.

^[21] A. Chanaki, L’adaptation des traités dans le temps, Bruylant, Bruxelles, 2013, https://www.persee.fr/doc/afdi_0066-3085_2012_num_58_1_4726_t42_0949_0000_4.

^[22] Articles 21-23.

^[23] I. Diaconu, op. cit., supra, Ion Gâlea, op. cit., supra.

^[24] Ibidem.

^[25] Deux accords ont été signés le 30 septembre 1963, respectivement le 19 septembre 1976.

^[26] A. Chanaki, op. cit., supra.

^[27] Le projet «Harvard» de 1935, ainsi que la Convention de la Havane de 1928 sont silencieux sur ce point; https://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_23.pdf, p. 244 et seq.

^[28] I. Diaconu, op. cit., supra.

^[29] I. Gâlea, op. cit., supra.

^[30] M. Benlolo-Carabot, Vers un droit fluvial communautaire ? in A. Pellet, B. Aurescu (ed.), Actualité du droit des fleuves internationales, Pedone, Paris, 2010, pp. 161-175.

^[31] I. Diaconu, op. cit., supra.

^[32] Commission international d’enquête 2004.

^[33] I. Diaconu, op. cit., supra.

^[34] Ibidem.

^[35] A. Dumitraşcu, O. Salomia, Droit de l’Union Europeenne II, Ed. Universul Juridic, Bucarest, 2020, p. 56.

^[36] Voir également l’affaire AETR, 31 mars 1971 et les affaires Open Skies, 5 novembre 2002. 

^[37] M. Benlolo-Carabot, op. cit., supra.

^[38] I. Diaconu, op. cit., supra.