Les démocraties d’Europe centrale, balte et balkanique, vingt ans après

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 3-13.

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Note: Le texte publié ici en l’honneur du doyen Corneliu Bîrsan, ancien juge à la Cour européenne des droits de l’homme, est la version corrigée inédite d’une communication prononcée à Bucarest, en sa présence, à l’occasion du colloque anniversaire du Collège juridique franco-roumain d’études européennes organisé sur le thème «Vingt ans et le temps du droit» les 6 et 7 novembre 2015. Il s’agit d’un arrêt sur images de la situation en 2015 et non d’un texte mis à jour en 2023.

Le doyen Bîrsan a rappelé que mon premier voyage en Roumanie a eu lieu, avec mes amis du Parti radical et ma famille, du 8 au 10 juin 1990. Mon émotion fut grande lorsque le doyen me fit visiter la faculté de droit du boulevard Mihail Kogălniceanu, me montra la thèse de droit international qui venait d’être soutenue en français par un juriste égyptien et que je découvris dans les fichiers de la bibliothèque la référence de la thèse de mon père de 1924 relative à la législation française des loyers.

Ces souvenirs ne seraient pas complets sans évoquer la passion de mes amis Françoise et Gérard Conac pour la Roumanie et leur amitié avec le doyen Bîrsan. Françoise possède une connaissance érudite du réseau hydrographique roumain. Gérard (1930-2016) est, au sens propre, le véritable inventeur du collège juridique franco-roumain. Il accordait aussi une véritable valeur historique à l’arrêt de la Haute Cour de cassation roumaine du 16 mars 1912 dans la célèbre affaire des «Tramways de Bucarest», décision par laquelle la Haute Cour valida sans habilitation particulière le contrôle de constitutionnalité des lois par le juge ordinaire.

«Vingt ans et le temps du droit.» Qu’en est-il dans les démocraties de l’Europe balte, centrale et balkanique? D’abord, à titre de précaution élémentaire, il importe de délimiter le cadre temporel et géographique.

Le cadre temporel: le temps rythme nos propos. Je considère une période de vingt-cinq ans et non pas de vingt ans. Tout commence le 9 novembre 1989. Il s’agit d’une date fondamentale en Europe; sans elle, la suite n’aurait pas pu arriver. Quant à la date de fin, elle est aujourd’hui, peut-être demain, tant ce qui se passe en Roumaine depuis quelques jours montre que nous sommes en plein dans une évolution constitutionnelle et politique majeure^[1]. Nous partons donc d’une date que l’on connaît bien, le 9 novembre 1989, et nous allons jusqu’à aujourd’hui.

Le cadre géographique: il y a eu une certaine stabilité, même s’il y a eu quelques démembrements. Nous allons parcourir dix-neuf pays: les trois pays baltes, Lituanie, Lettonie, Estonie; les cinq pays de la Mitteleuropa, parfois qualifiée d’Europe centrale, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie et l’Ukraine; trois pays de l’Europe du Sud-Est, évidemment la Roumanie, mais également la Bulgarie et la Moldavie; huit pays de la péninsule balkanique, la Slovénie, la Croatie, la Serbie, le Monténégro, la Macédoine, l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo. Il s’agit donc d’un vaste territoire, de la mer Baltique aux bouches du Danube, des glaces du Nord au soleil du Sud. La Biélorussie ne fait pas partie de la liste car le thème traité se limite aux démocraties.

Sur ces dix-neuf pays, il y a trois cas très particuliers, qui apparaîtront ou disparaîtront selon les circonstances. Il y a d’abord la Bosnie-Herzégovine: la Constitution résulte d’un accord international^[2]. C’est la seule constitution qui n’a pas été adoptée par les instances nationales. À la différence du Canada il n’y a pas eu, malgré certaines tentatives, de «rapatriement» de la constitution. Au Kosovo, il y a une Constitution nationale, mais il y a aussi une forte tutelle internationale. Quant à l’Ukraine, sa situation est à part en raison du démembrement géographique dont elle a été victime en 2014.

§1. Les constitutions sont–elles des constitutions sœurs ou cousines?

Pour répondre à la question, il convient de porter un double regard: un regard de l’extérieur, puis un regard institutionnel.

1.1. Un regard de l’extérieur

Regardons simplement les constitutions, considérons-les comme un objet.

On constate d’abord, du point de vue chronologique, qu’il y a une précipitation au moment de la période de transition. Six des constitutions examinées datent de 1991^[3], six de 1992^[4], les autres étant éparpillées avec, comme toujours, quelques cas particuliers. Les deux tiers datent donc des premières années de cette période qui précède les vingt ans du titre du colloque. En ce qui concerne les constitutions récentes, la dernière en date est celle de la Hongrie de 2011. Auparavant la Constitution de 1949 avait été révisée en 1989/1990. Dans les années antérieures, il y a la Constitution du Kosovo en 2008 et celle du Monténégro en 2007, mais cette dernière ne pouvait pas exister avant parce que le Monténégro n’avait pas encore accédé à l’indépendance. La Constitution de la Serbie date de 2006: il fallait d’abord que la Serbie constate qu’elle n’était définitivement plus une unité de la Fédération yougoslave.

Les rédactions de ces constitutions font apparaître l’effet des pèlerins et des apôtres évoqués par ailleurs. Il y a d’abord dans toutes les constitutions l’affirmation très forte de la souveraineté. C’est logique, compte tenu de la doctrine de la «souveraineté limitée»^[5] dont certains pays ont été la victime dans la période antérieure. L’article premier de la Constitution roumaine affirme: «La Roumanie est un État national, souverain et indépendant, unitaire et indivisible. La forme du gouvernement de l’État est la République. La Roumanie est un état de droit démocratique et social.» L’article premier de la Constitution lituanienne dispose: «L’État lituanien est une République démocratique indépendante». L’article premier (alinéa 1) de la Constitution tchèque énonce: «La République tchèque est un État de droit souverain…». Des formules analogues se retrouvent aisément dans les autres constitutions.

En général, on trouve également dans ces affirmations les principes la dignité de la personne humaine et de l’État de droit. La Constitution roumaine (art. 1^er, § 3) précise que «la Roumanie est un État de droit, démocratique et social, dans lequel la dignité de l’être humain, le libre développement de la personne humaine (…) représentent les valeurs suprêmes et sont garantis». La Constitution tchèque affirme que «la République tchèque est fondée (…) sur le respect des droits et des libertés de l’homme et du citoyen» (art. 1^er). Dans la Constitution serbe on trouve, à l’art. 19, la rédaction suivante: «Les garanties des droits inaliénables de l’homme et des minorités dans la Constitution ont pour but de préserver la dignité humaine et de jouir complètement de la liberté et de l’égalité de chaque individu dans une société démocratique, juste et ouverte, fondée sur le principe de l’état de droit».

Aux différences de rédaction près, des formules telles que souveraineté, État de droit, unité, indivisibilité se retrouvent dans toutes les Constitutions, sans aucune exception. Il faudrait prolonger l’analyse et réfléchir aux influences qui ont pu exister lors de l’élaboration des constitutions^[6]. Il faudrait aussi se pencher sur le rôle du Conseil de l’Europe à travers la Commission de Venise^[7].

1.2. Un regard institutionnel

Alors, vu de l’extérieur, ces Constitutions sont incontestablement des cousines, pas véritablement des sœurs parce qu’il y a une chose que nous avons appris, c’est qu’il ne faut jamais dire dans un pays quel qu’il soit: «Regardez ce qu’il s’est passé dans un autre pays, il y a peut–être quelque chose à apprendre». Il y a un génie national de la rédaction constitutionnelle, peut-être une exception pour reprendre un mot que nous aimons bien en France, mais en tout cas il y a un véritable air de parenté. Est-ce que ce sont des cousins germains issus de germain ou à la mode de Bretagne, on peut en discuter, mais en tout cas il y a un véritable air de famille. Cet air de famille on le retrouve aussi dans l’aménagement du système institutionnel. Le peuple d’abord, toutes les Constitutions affirment que la souveraineté appartient au peuple. Notre vieux débat, souveraineté nationale versus souveraineté populaire, honnêtement, a disparu. La souveraineté appartient au peuple qui l’exprime par le suffrage universel, suffrage universel évidemment masculin et féminin et en général à dix-huit ans. À partir du moment où on évoque le peuple, on évoque automatiquement les représentants du peuple.

Toutes les constitutions comportent un Parlement, toutes. Ce Parlement a parfois deux chambres comme ici ou comme en Pologne. En général, il n’y en a qu’une. Pourquoi? Parce qu’aucun de ces pays n’a adopté une forme fédérale. Donc, la logique de la deuxième chambre fédérale n’existe pas. Et puis, beaucoup de ces pays sont d’un point de vue de l’espace, des pays de faible dimension et de ce point de vue là, le Parlement monocaméral a plus de raison d’être. Mais peu importe. Une chambre ou deux chambres est une question d’aménagement national.

Ensuite, il y a l’exécutif. Alors, c’est peut-être le point sur lequel l’air de famille aurait pu apparaître comme étant le plus compliqué ou le plus différent. Le pouvoir exécutif appartient au gouvernement. Aucun des pays n’est revenu à la forme monarchique. Je me souviens de mon premier voyage en Bulgarie, en avril 1990, et de ces extraordinaires posters dans les rues de Sofia: «We want our king, Simeon the second», mais Siméon II, qui était l’héritier, a été Premier ministre (2001-2005), il n’a pas été chef de l’État. C’est un cas assez extraordinaire. La question a pu se poser pour le rôle du roi Michel en Roumanie; on sait quelle a été la réponse. Ici même on a cherché à construire un exécutif avec un Président, mais c’est autour du gouvernement, l’interlocuteur naturel du Parlement, que l’on a construit, aménagé le système institutionnel.

Et puis, dernier élément. Alors là, il nous différencie beaucoup de la grande période précédente des années 1920, c’est la cour constitutionnelle. Dans tous les pays, sauf un, il existe une cour constitutionnelle. Il n’y a que la Lettonie qui n’a pas de cour constitutionnelle pour une raison simple: elle a repris sa Constitution de 1922 et à l’époque malgré l’influence que l’on dit importante de Kelsen, mais je crois que c’est un regard un petit peu rétrospectif, il n’y avait pas de cour constitutionnelle en Lettonie. Partout ailleurs on a construit des cours constitutionnelles avec ce qui va avec: des déclarations des droits, des préambules, des garanties des droits fondamentaux, peu importe le vocable. Alors, pour conclure sur ce premier aspect, oui, il y a un véritable air de famille. Que l’on regarde de l’extérieur, que l’on regarde de l’intérieur, depuis vingt ans, vingt-cinq ans, dans ces pays il y a une sorte de modèle. Lequel?

§2. Les évolutions ont–elles été parallèles ou convergentes?

2.1. Un constat: pas de retour en arrière

Le constat est positif. Il redonne du cœur aux fabricants de constitutions. Dans aucun des pays, il n’y a eu de retour en arrière. Il y a vingt ans de vie démocratique dans les pays considérés. Aucune constitution n’a été suspendue. Aucun coup d’État n’a été à relever. Quelle différence avec l’Afrique, par exemple ! Dans tous les pays, l’armée est restée dans la caserne, sauf lorsqu’on fait appel à elle pour des raisons de maintien de l’ordre. Donc, ce constat est quand même extraordinaire et quelle différence si on se reporte à la période historique précédente. Mettons-nous en 1940 avec comme point de départ, vingt ans avant, 1920, autre grande période constitutionnelle. En 1940, que restait-il des démocraties de 1920? Pas grand-chose. Le III^e Reich était passé par là, avec ses alliés. Nos démocraties du début des années 1990, malgré les innombrables révisions constitutionnelles, sont toujours là. C’est vraiment quelque chose de fondamental. Il y a eu des alternances, heureusement. Il y a eu des cohabitations parfois difficiles. Il y a eu des controverses. La Roumanie est un pays merveilleux pour les controverses constitutionnelles puisqu’on est même arrivé à ce qu’un Président de la République soit mis provisoirement à l’écart avant qu’il soit confirmé^[8]. Cela fait aussi partie des sujets qui m’étonnent tous les ans. Mais peu importe, le constat est là. La démocratie n’a pas connu d’entorse, de coup d’épée depuis vingt ans.

2.2. Une réalité: le régime parlementaire

Alors, le système est globalement un système parlementaire. Ce n’est évidemment pas un système à la française. On a beaucoup posé la question aux pèlerins de l’époque: «Comment faire pour faire un système à la française?» Notre réponse était simple: «Est–ce que vous avez un de Gaulle?» Réponse: «Non.» Même Lech Walesa ou Vaclav Havel n’étaient pas des De Gaulle. «Alors si vous n’avez pas de De Gaulle ce n’est pas la peine de chercher à faire une V^e République. Et puis, est–ce que vous voulez faire un système à l’anglaise? Pour faire un système à l’anglaise, il faut une île, il faut une reine d’Angleterre. Il faut avoir inventé un monarque qui ne parlait pas la langue nationale lorsqu’il est monté sur le trône. Est–ce que vous êtes dans cette situation?» «Non».

Alors, qu’est-ce qu’on a en réalité? On a un système parlementaire à l’allemande. Globalement, toutes choses étant égales par ailleurs, c’est ce système parlementaire relativement équilibré qui s’impose. Alors, des explications: pourquoi, réfléchissons, a-t-on connu cette sorte de stabilité démocratique depuis vingt ans ou vingt-cinq ans? D’abord, sans doute, la sagesse du peuple et la sagesse de ceux qui représentent le peuple, même lorsqu’ils donnent l’impression de s’étriper. Le débat est vif dans certains pays. Il m’est arrivé d’aller plusieurs fois en Ukraine et d’avoir à essayer de comprendre qui faisait quoi. On voit d’ailleurs les résultats que l’on connaît tous. Mais globalement, il y a eu des limites et la Constitution à travers ces révisions est presque devenue un texte sacré.

Il y a le rôle des cours constitutionnelles. Il serait évidemment difficile, ici et pour nous, de ne pas l’évoquer. Elles ont joué un rôle relativement satisfaisant à la fois dans la protection des droits fondamentaux et dans la régulation des organes publics, fonction qui, nous le savons, n’existe pas en France. Le Conseil constitutionnel régulateur des pouvoirs publics, pour reprendre un titre célèbre de Louis Favoreu, a mieux fonctionné dans ces pays qu’en France.

Alors certes, certaines des décisions sont compliquées. J’évoquais l’Ukraine, je n’ai pas encore compris comment la cour constitutionnelle ukrainienne, six ans après, avait pu annuler une révision constitutionnelle^[9]. On m’a dit que j’avais mauvais esprit quand je posais cette question, mais j’attends toujours la réponse.

Et puis, il y a peut-être l’Europe. Il est de bon ton aujourd’hui de critiquer souvent à juste titre les systèmes européens, qu’il s’agisse de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe plus la Convention européenne. Il est vrai que ce ne sont pas des systèmes faits pour les crises. Mais ce sont peut-être aussi des systèmes politiques qui ont joué un rôle de régulateur des crises. À partir du moment où une grande partie des pays étudiés font partie de l’Union européenne et ceux qui n’y sont pas n’ont qu’une envie, c’est d’y rentrer, il y a obligatoirement une modération. L’Europe ne peut pas admettre que l’on retourne vers autre chose que la démocratie. Il faudrait aussi évaluer le rôle de la Cour européenne des droits de l’homme dans la progression du droit. En tout cas, pour faire simple et quasiment terminer, l’ancrage européen a certainement été un des facteurs des véritables convergences entre les pays. Le doyen Bîrsan en parlerait mieux que moi à travers sa double expérience roumaine et européenne. Alors, voilà simplement avec les pointillés qui ont été évoqués quelques réflexions, quelques constats, un long parcours.

Ces dix-neuf pays je les ai presque tous parcourus, un jour ou l’autre. Il y en a quelques-uns que je ne connais pas, pas beaucoup. Derrière chacune de ces constitutions je revois des souvenirs et en général de bons souvenirs. Un dernier souhait, en tout cas pour vous, donnons-nous rendez-vous, dans dix ans, ici, à Bucarest, au collège, à la faculté de droit pour évoquer ce que seront devenues ces démocraties. Je forme le vœu que le constat «vint ans de démocratie» devienne à ce moment-là «trente ans de démocratie».

Post-scriptum: Nous sommes en 2023, presque dix ans après la réunion de Bucarest. Pour l’essentiel, les constats demeurent valables, en particulier en ce qui concerne le «non retour en arrière». Certes, les évolutions «illébérales» de la Hongrie ou de la Pologne sont inquiétantes, mais les équilibres démocratiques demeurent les règles de la vie politique. Certes, l’Ukraine fait face à une invasion et à une guerre dont elle n’est pas responsable, mais les mécanismes constitutionnels réguliers fonctionnent presque normalement. Certes, les conflits locaux ou régionaux n’ont pas disparu, par exemple en Bosnie-Herzégovine ou au Kosovo, mais ils n’ont pas dégénéré. Certes, les crises économiques, financières ou liées à l’immigration sont de puissants facteurs d’instabilité, mais les institutions européennes continuent à remplir leur fonction de médiation et de garde-fou. Les politiques, les diplomates et les juristes unissent leurs intelligences pour que la démocratie demeure une réalité européenne.

Notes infrapaginales

^[1] Allusions aux manifestations qui ont lieu en Roumanie.

^[2] Les accords de Dayton-Paris du 14 décembre 1995.

^[3] Roumanie, Bulgarie, Slovénie, Croatie, Macédoine, Moldavie.

^[4] Lituanie, Lettonie (décision de rétablissement de la Constitution de 1922), Estonie, Pologne («petite constitution»), République tchèque, Slovaquie.

^[5] Nom attribuée à la doctrine exprimée par Léonid Brejnev à Bratislava le 3 août 1968: «Chaque parti communiste est libre d’appliquer les principes du marxisme-léninisme et du socialisme dans son pays, mais il n’est pas libre de s’écarter de ces principes s’il entend rester un parti communiste. […] L’affaiblissement d’un maillon quelconque du système socialiste mondial affecte directement tous les pays socialistes, et ils ne sauraient y rester indifférents».

^[6] F. Vasilescu, Le régime politique actuel de la Roumanie, dans Revue française de droit constitutionnel (RFDC), n° 23/1995; M. Constantinescu, I. Muraru, Les influences françaises dans le processus d’élaboration de la Constitution roumaine de 1991, dans RFDC n° 38/1998.

^[7] La Commission européenne pour la démocratie par le droit, connue sous le nom de «Commission de Venise» en raison de son lieu habituel de réunion, a été crée en 1990 comme organe consultatif du Conseil de l’Europe pour favoriser le développement de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit. V. http://www.venice.coe.int.

^[8] Traian Băsescu en 2007 et en 2012.

^[9] Décision du 30 septembre 2010 à propos de la révision de 2004.