Nulitatea actului administrativ: repere vechi și noi

Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. Repere vechi și noi pentru o teorie altfel, ed. a 3-a, Ed. Hamangiu, 2026, p. 500-520.

§1. Distincția civilistă tradițională nulitate absolută – nulitate relativă și (in)aplicabilitatea ei în dreptul admi­nistrativ

a) Dreptul comun. Criteriul principal de distincție

564. Devenit de multă vreme un loc comun, criteriul în discuție este acela al interesului apărat de norma care instituie nulitatea: un interes general (sau public) pentru nulitatea absolută, unul particular (sau privat) pentru cea relativă. De aici și regimul juridic diferit al celor două nulități: cea absolută poate fi invocată de orice persoană care justifică un interes (pentru că, fiind un interes general în joc, acesta ar trebui să poată să fie apărat de oricine), oricând (pentru că interesul general nu se prescrie). Ea nu poate fi confirmată nici expres, nici tacit, prin renunțarea la acțiunea în nulitate^[1]: toate acestea sunt stabilite în mod expres prin art. 1247 C. civ. Dimpotrivă, nulitatea relativă poate fi invocată numai de persoana protejată de norma care instituie nulitatea, numai în termenul general de prescripție de 3 ani, persoana în cauză putând să și confirme actul în cauză: art. 1248 C. civ. îi recunoaște toate aceste trăsături. Iată, așadar, că relativis­mul nulității este legat de persoana care o poate invoca, iar nu de efectele sale. Este adevărat că efectele nulității sunt aceleași pentru toți, indiferent de tipul de nulitate^[2], însă, în ceea ce ne privește, cre­dem că, până la invocarea nulității relative de către persoana pro­tejată de norma care o instituie, alte persoane decât aceasta nu pot privi actul decât ca pe unul valabil, de vreme ce ele nu pot declanșa acțiunea în nulitate relativă (sau „anulabilitatea” actului).

b) Norma specială și refuzul unui transplant

565. Trecând granița înspre dreptul administrativ, vom observa, în primul rând, că normele acestuia, imperative în cvasi‑totalitatea lor, sunt concepute să apere, în principal, un interes public și, în sub­sidiar, uneori, și interese private^[3]. Or, așa stând lucrurile, o distincție nulitate absolută – nulitate relativă, identică cu cea din dreptul privat (și întemeiată pe același criteriu), este exclusă. Concluzia este adân­cită și de prima consecință a acestei distincții: în dreptul privat, carac­terul absolut (erga omnes), ca și cel relativ, se referă la persoanele care pot invoca această nulitate: oricine justifică un interes, respectiv numai persoana protejată de norma care instituie nulitatea relativă. Cu alte cuvinte, transpunând ideea în plan procesual, pentru a invoca nulitatea absolută, reclamantul trebuie să justifice doar un interes (legitim); pentru a invoca nulitatea relativă, pe lângă interes, recla­man­tul trebuie să justifice și o calitate specială (calitatea procesuală activă necesită mai mult deci decât interesul procesual de a acționa). Dimpotrivă, în dreptul administrativ, art. 1 LCA curmă din fașă orice discuție: „Orice persoană care se consideră vătă­mată într‑un drept al său ori într‑un interes legitim (…) se poate adresa instanței de con­tencios administrativ competente, pentru anularea actului(…)”(s.n.).

Nu este deci loc de relativitate în ceea ce privește persoanele care pot invoca nulitatea unui act administrativ. La urma urmelor, distincția nulitate absolută – nulitate relativă este construită și cu ajutorul tehnicii legislative: dacă legiuitorul condiționează accesul la acțiunea în nulitate doar de existența unui interes legitim, vom fi în prezența nulității absolute. Dacă, dimpotrivă, reclamantului îi este impusă o condiție suplimentară, de calitate procesuală, nulitatea este relativizată. Or, în concepția legiuitorului nostru, acțiunea în conten­cios administrativ trebuie să fie deschisă tuturor.

O primă concluzie deci: distincția civilistă tradițională a nulităților, cu criteriul său bine‑cunoscut, nu este aplicabilă în dreptul adminis­trativ; privită din acest unghi, al subiecților care pot invoca nulitatea unui act admi­nistrativ, nulitatea este un concept unitar, apropiat de nulitatea absolută din dreptul civil.

§2. Nulitatea actului administrativ: absolută sau relativă?

566. În doctrina noastră s‑a susținut că, atât timp cât vom constata și în dreptul administrativ existența a două tipuri de nulități, nimic nu ne împiedică să preluăm terminologia deja consacrată în dreptul civil: nulitate absolută – nulitate relativă^[4]. Trecând peste ideea că în dreptul administrativ nu există două tipuri de nulități, din perspectiva dreptului substanțial, în ceea ce ne privește credem că nu se poate importa dintr‑o ramură de drept (fie ea și dreptul comun) o noțiune în altă ramură, schimbându‑i‑se complet sensul. Prin urmare, unei nulități nu îi putem spune absolută sau relativă, dacă nu seamănă deloc cu cele din dreptul civil care se numesc astfel: sau, dacă o facem, trebuie să acceptăm că riscăm să generăm confuzie.

Așadar, în dreptul administrativ există un singur tip de nulitate care întrunește practic trei trăsături specifice nulității absolute, așa cum este ea configurată în dreptul civil:

(i) este instituită, în primul rând, pentru a apăra un interes public;

(ii) în consecință, poate fi invocată de orice persoană care justifică un interes, se aseamănă cu nulitatea absolută din dreptul civil;

(iii) de asemenea, o astfel de nulitate nu poate fi confirmată, dacă ne raportăm din nou la noțiunea de confirmare din dreptul civil^[5]. Sau, mai exact, confirmarea făcută de o persoană lezată prin act nu salvează actul de la nulitate, pentru că o alta ar putea‑o invoca. 

Asemănările însă se opresc aici. Astfel, în dreptul administrativ, nulitatea poate fi invocată numai în termenul de 6 luni (care poate fi prelungit până la maximum un an), potrivit art. 11 LCA^[6]. Articolul 295 PLCPA are, în prezent, aceeași orientare.

 Explicația rezidă în aceea că, dacă respectul legalității repre­zintă un interes pu­blic, aceeași semnificație o are și asigurarea stabi­lității circuitului juri­dic. Prin urmare, trebuie asigurat un echilibru între acestea, echilibru care nu poate fi găsit decât prin instituirea unui ter­men rezo­nabil în interiorul căruia cel care poate invoca nulitatea unui act administrativ să o facă. Tot din rațiuni de securitate a circuitului juridic, credem că nulitatea nu poate fi declarată oricând de către admi­nistrație, așa cum s‑a susținut^[7]. Dimpotrivă, aplicându‑se regu­lile de la revocare, acest lucru este posibil numai în situația actelor admi­nistrative emise prin fraudă, respectiv a celor care impun o sarcină^[8], în situația în care legea nu conține o dispoziție contrară.

În concluzie, nulitatea actelor administrative este una care se aseamănă cu nulitatea absolută a actului juridic civil, cu deosebirea că ea nu poate fi invocată decât într‑un termen fix, stabilit de lege: la nivel teoretic, nulitatea administrativă este o nulitate absolută, prescriptibilă.

§3. Există (totuși) nulități relative în dreptul adminis­trativ?

567. Vom analiza în continuare câteva ipoteze în care ar putea fi vorba despre nulități relative. Este vorba despre acele situații în care, în mod real ori cel puțin aparent, doar anumite persoane, indicate expres în norma care instituie cerința de legalitate sancționată, în caz de încălcare, cu nulitatea, pot ataca un anumit act în instanță (cea de contencios administrativ ori o alta, stabilită expres prin lege în caz de „recurs paralel”).

a) Contractele administrative

568. Deși este vorba de acorduri de voință, nulitatea acestora ar trebui să fie asemănătoare cu aceea care lovește actele adminis­trative unilaterale [cu care art. 2 alin. (1) lit. c¹) LCA le asimilează]: același interes public este protejat de normele care instituie nulitatea, care poate fi, astfel, invocată de orice persoană interesată, în același termen prevăzut de art. 11 LCA. O situație aparte ar fi totuși de analizat – aceea a viciilor de consimțământ: eroarea, dolul, violența. Deși ultimul este greu de conceput în dreptul administrativ, niciunul dintre aceste vicii nu este exclus în această materie.

În ceea ce ne privește, credem că despre nulitate relativă, în sen­sul civilist al termenului, poate fi vorba doar atunci când consim­țământul particularului este viciat. În această ipoteză, el este singurul care îl poate invoca, obținând astfel anularea contractului în cauză. Dimpo­trivă, în cazul unui viciu care afectează voința administrației, întrucât aceasta întru­chipează (și apără) întotdeauna interesul public, nulitatea rămâne una „abso­lută”. De altfel, ideea de dol asupra administrației echivalează cu frauda, deci nulitatea specifică dreptului administrativ se justifică în totalitate.

b) Ipotezele în care legea prevede o calitate specială a recla­mantului

569. Uneori, o dispoziție a unei legi speciale condiționează acțiu­nea în contencios administrativ de o calitate specială pe care recla­mantul trebuie să o aibă. De pildă, în ipotezele prevăzute de art. 160 alin. (7) C. adm. cu privire la încetarea „de drept” a mandatului pri­marului, prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului. Potrivit alin. (9), acest ordin „poate fi atacat de primar (s.n.) la instanța de con­ten­cios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare”. Desigur că acesta va invoca un viciu de ilegalitate al ordinului, soli­ci­tând instanței de contencios să îl anuleze. Și, în aparență, am fi într‑o ipoteză de nulitate relativă, căci sancțiunea nu ar putea fi invocată decât de primar, singurul care ar avea acțiune în contencios admi­nistrativ în această ipoteză.

Susținerea ar putea fi corectă dacă singurul text care asigură accesul universal la exercițiul acțiunii în contencios administrativ ar fi art. 1 LCA. Raționamentul ar fi simplu: de la o regulă instituită printr‑o lege organică se poate stabili o excepție printr‑o altă lege organică. Însă, regula potrivit căreia acțiunea în contencios administrativ este la îndemâna tuturor celor care justifică un interes legitim a primit rang constituțional, fiind consacrată de art. 53 și art. 126 alin. (6) din legea noastră fundamentală, singura condiționare pentru a exista accesul la instanța specializată fiind aceea a justificării vătămării unui drept ori a unui interes legitim. În consecință, art. 160 alin. (9) nu poate fi inter­pretat în sensul că derogă de la Constituție (nici nu ar fi posibil acest lucru), ci doar în sensul că numai primarul are acces la procedura specială instituită de acest text (lipsa procedurii admi­nistrative preala­bile, termenul scurt de 10 zile, obligativitatea instanței de contencios admi­nistrativ de a se pronunța în termen de 30 de zile de la sesizare), orice altă persoană care justifică un interes putând ataca acest ordin după procedura obișnuită^[9]. De asemenea, s‑ar putea susține că interesul vătămat reprezintă, pentru orice reclamant, nu numai condiția, dar și limita controlului jurisdicțional. Prin urmare, ar fi greu de admis faptul că, în urma unei asemenea ipotetice acțiuni formulate de un terț, în cazul admiterii sale, primarul să fie repus în funcție chiar dacă el nu a formulat o asemenea cerere. Tocmai de aceea, cum interesul reclamantului este unul pur patrimonial, terțului i‑ar fi suficient accesul la un contencios în daune, justificarea faptei ilicite a autorității publice putându‑se face și pe calea excepției de nele­galitate (art. 4 LCA).

În concluzie, ipoteza descrisă mai sus nu reprezintă un caz de nulitate relativă, ci doar o ipoteză în care accesul la o procedură specială de contencios administrativ este unul „relativ” (condiționat de o calitate specială a reclamantului).

c) Ipoteza în care, in concreto, cel puțin aparent, o singură persoană poate invoca nulitatea

570. Următorul studiu de caz ar putea fi rezumat în urmă­toarea ipo­teză de școală: primarul unei comune emite o autorizație de construire în favoarea lui X, cu încălcarea regulilor de urbanism privind retragerile construcțiilor față de limitele laterale ale parcelei. În concret, dacă distanța de la viitoarea clădire până la proprietatea vecină a lui Y este mai mică decât cea legală, Y este astfel vătămat în drepturile sale, întrucât condițiile de lumină, însorire, intimitate etc. nu mai sunt aceleași. Însă, cum numai distanțele legale față de proprietatea lui Y sunt încălcate, s‑ar părea că suntem din nou într‑un caz de nulitate relativă, căci numai Y o poate invoca. În realitate însă, nu este așa. Pe de o parte, tehnica legislativă utilizată garantează accesul universal la acțiunea în contencios administrativ. Este numai o întâmplare că, în această ipoteză, la un moment dat, doar o singură persoană poate invoca nulitatea. Căci ea rămâne deschisă oricui justifică un interes: chiriașului care ar locui, la un moment dat, în imobilul afectat prin construcția nouă; unui terț care a introdus și i‑a fost admisă o acțiune în revendicare cu privire la acest imobil afectat. Pe de altă parte, contenciosul administrativ român este astfel gândit, încât să nu fie vorba niciodată despre nulități relative, întemeiate pe interese private. Tocmai de aceea, acțiunea în contencios adminis­trativ este deschisă și oricărui reprezentant al Ministerului Public [art. 1 alin. (4) LCA] sau, în cazul de mai sus, prefectului [art. 3 alin. (1) LCA], căci autorizația este un act emis de primar.

d) Procesul‑verbal de sancționare contravențională

571. Vom porni analiza acestei ultime ipoteze de existență a nuli­tății relative de la dispozițiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 pri­vind regimul juridic al contravențiilor: „Împotriva procesului‑verbal de constatare a contra­venției și de aplicare a sancțiunii se poate face (s.n.) plângere (…)”. Iată deci că formula utilizată de legiuitor este una impersonală, care pare să deschidă larg ușa tuturor celor care vor să formuleze plângeri contra­venționale. Acest text se completează cu prevederile art. 33 alin. (1), potrivit cărora judecătoria „(…) va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea (…)”. Desigur că, în practică, cvasitotalitatea plângerilor sunt formu­late de contravenienți, căci ei sunt principalii interesați să nu exe­cute sancțiunea, cel mai adesea pecuniară. Însă, a respinge o plângere contravențională pe motiv că petentul nu are calitate pro­cesuală pasivă ni se pare o soluție greșită, pentru că, pur și simplu, legea nu pretinde în mod expres ca reclamantul să aibă o anumită calitate specială. Ar fi corectă însă o respingere pe motivul lipsei inte­resului (legitim)^[10] de a acționa.

572. (i) Viziunea (exagerat de) îngustă a Curții Constitu­ționale. Textele de mai sus, interpretate în sensul că doar contravenientul, persoana vătămată și proprietarul lucrurilor confiscate pot formula plângere contravențională, au fost verificate sub aspectul constitu­ționalității de către Curtea noastră Constituțională de mai multe ori, în esență aceasta reținând că, întrucât (a) răspunderea contravențio­nală este personală; (b) doar persoanele indicate de texte au un interes să atace procesul verbal: „textul criticat stabilește dreptul per­soanei răspunzătoare de săvârșirea contravenției, precum și al celor afectați în mod direct de acest fapt, de a ataca un act administrativ. Așa fiind, Curtea a apreciat că este firesc ca numai subiecții prevăzuți de ordonanță să poată contesta actul administrativ în cauză (proce­sul‑verbal de constatare și sancționare a contravenției), atât timp cât acesta îi privește în mod nemijlocit și în exclusivitate și numai ei având interes și fiind lezați prin actul în cauză^[11] (s.n., Ov.P.)”. Prin urmare, ideea de bază a acestei derogări de la accesul extrem de larg la contenciosul administrativ este una atât de mult simplificată, încât devine falsă: (a) procesul‑verbal nu este un act administrativ oarecare, ci unul prin care se concretizează răspunderea contraven­țională (în sarcina destinatarului său); (b) acest tip de răspundere are caracter personal, prin urmare doar cel sancționat (sau, mai exact, doar cel care este atins în mod direct de efectele procesului‑verbal poate avea un interes să îl atace în instanță; (c) întrucât prin proce­sul‑verbal sunt stabilite sancțiuni contravenționale (principale și comple­mentare) respectiv (uneori) și despăgubirea datorată părții‑vă­tămate ca urmare a săvârșirii contravenției, sunt identificați exact, prin lege, și subiecții de drept care au calitate procesuală activă: contra­venientul (care în principiu suferă consecințele tuturor sancțiu­nilor contravențio­nale), proprietarul bunurilor confiscate (care, dacă nu este chiar contra­venientul, va suferi efectele patrimoniale negative ale sancțiunii complementare a confiscării), respectiv partea vătăma­tă (care ar putea fi afectată prin stabilirea unei despăgubiri într‑un cuantum mai redus decât cel legal).

Dacă lucrurile ar sta chiar așa și în realitate, probabil că a încerca să stabilim dacă în materie contravențională avem situații de nulitate relativă ori absolută ar fi un simplu joc teoretic, fără nicio importanță practică: pentru că sintagma „orice persoană care se consideră vătămată”,specifică contenciosului administrativ „de drept comun”, ar fi la fel de largă ca mulțimea formată din cele trei elemente (analizate mai sus), specifică dreptului contravențional, dacă doar cele trei categorii de subiecți de drept ar putea fi vătămați prin procesul‑verbal de contravenție.

Însă, nu este deloc așa; practica ne‑a dovedit că există și alte persoane care ar putea fi lezate direct prin actul de sancționare, de regulă suportând consecințele negative ale altei sancțiuni contraven­ționale (complementare) decât aceea a confiscării. Prin urmare, în aceste situații relativ rare de drept contravențional, se pune problema dacă acești subiecți de drept au acces la justiție: în situația unui răspuns negativ, dacă s‑ar considera că aceștia nu au calitate pro­cesuală activă întrucât nu au calitatea specială cerută de art. 32 din O.G. nr. 2/2001, atunci nu ne rămâne decât să concluzionăm că suntem, într‑adevăr, într‑o situație de nulitate relativă, de vreme ce posi­bilitatea de a solicita anularea procesului‑verbal a fost „relati­viza­tă”, calitatea procesuală activă fiind restrânsă la trei categorii de su­biecți de drept. Însă, ce se întâmplă atunci când, potrivit regle­mentă­rilor speciale, ar exista alte sancțiuni complementare care și ele ar putea afecta în mod direct un alt subiect de drept decât contra­venien­tul? Curtea Constituțională a analizat o asemenea situație în decizia precitată (parag. 18), însă, întrucât sancțiunea complementară a reți­nerii copiei conforme a autorizației de transport – ca măsură ce are caracterul unei măsuri administrative, este cuprinsă într‑un pro­ces‑ver­bal distinct, împotriva căruia se poate face plângere la instan­ța de contencios administrativ, în condițiile LCA, „chiar dacă autoarea excepției nu are calitatea procesual activă de a ataca procesul‑verbal prin care a fost sancționat contravenientul, nejustifi­când niciun interes în formularea unei plângeri contravenționale împotriva acestuia, aceasta beneficiază de o cale de atac împotriva procesului‑verbal prin care i s‑a aplicat, în mod direct, sancțiunea reținerii copiei con­forme a autorizației de transport, ca sancțiune complementară sub­sec­ventă sancțiunilor contravenționale principale aplicate contrave­nien­tului”. Prin urmare, în această situație atipică, cel vizat direct de o sancțiune complementară pare să aibă acces la justiție chiar dacă nu poate ataca procesul‑verbal de contravenție. Ce se întâmplă însă în ipoteza în care această sancțiune complementară este stabilită direct în procesul‑verbal de contravenție? Curtea Constituțională nu a analizat, după cunoștințele noastre, această ipoteză. A făcut‑o însă juris­prudența.

573. (ii) Viziunea obturată complet a instanțelor de judecată. Astfel, într‑o speță^[12] în care SC X SA a fost sancționată, prin proces‑verbal de contravenție, cu sancțiunea principală a amenzii și cu sancțiunea complementară a retragerii temporare de la vânzare a unor produse la nivel național, împotriva acestui proces‑verbal însă a formulat plângere SC Y SRL, proprietara bunurilor în cauză. Instanța de fond a respins plângerea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, de vreme ce petenta nu întrunea vreuna din calitățile speciale reglementate de art. 31 din O.G. nr. 2/2001, iar legea este de strictă interpretare în această materie, așa încât această calitate nu poate fi extrapolată la alte situații analoge.

Aceeași contravenientă însă, ținând cont de statuările Curții Consti­tuționale din decizia precitată (parag. 16), în sensul că „sin­gu­rul motiv pentru care împotriva proceselor‑verbale persoanele intere­sate nu formulează o procedură prealabilă urmată de acțiune în contencios administrativ, este acela că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt exceptate de la procedura comună actele administrative cu privire la care este prevăzută o altă procedură judiciară. Or, potrivit Ordonanței Guver­nului nr. 2/2001, plângerea contravențională este tocmai o asemenea procedură judiciară paralelă”, și, având în vedere că, în această speță atipică, plângerea contravențională i‑a fost respinsă ca inadmi­sibilă (deci, in concreto,accesul „special” la justiție nu i‑a fost recu­nos­cut), a formulat și acțiune în contencios administrativ împotriva ace­luiași act administrativ. Tribunalul însă i‑a respins și această acțiu­ne ca inadmisibilă pe considerentul că, pe de o parte, potrivit art. 5 alin. (2) LCA verificarea legalității proceselor verbale de contra­venție este sustrasă de la controlul pe calea contenciosului admi­nistrativ, iar dacă plângerea contravențională a fost respinsă și ea ca inadmisibilă pentru că petenta nu avea calitate procesuală activă, aceasta trebuie să identifice un alt remediu procesual, sugerând că acesta ar trebui să fie dreptul comun (adică pur și simplu să solicite despăgubiri pentru prejudiciul suferit, pe calea unei acțiuni civile), raportat și la prevederile art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 (care trimite la dreptul comun atunci când nu există tarif de evaluare a pagubei)^[13].

Este extrem de discutabil acest raționament, însă, din perspectiva nulităților actului administrativ, concluzia este clară: în viziunea juris­prudenței noastre, și până la eventuala intervenție (ce pare, azi, impro­babilă) a Curții Constituționale, care să stabilească faptul că prevederile art. 31 din O.G. nr. 2/2001 sunt neconstituționale în mă­sura în care nu permit persoanei direct afectate de efectele unei sancțiuni contravenționale principale sau complementare să formu­leze plângere, din perspectiva clasificării tradiționale reglementate de Codul civil, în materie contravențională nulitatea pare una relativă, de vreme ce ea poate fi invocată doar de persoane care au o anumită calitate (contravenient, persoană vătămată, proprietar al bunurilor confiscate), chiar dacă și alte persoane ar putea dovedi o vătămare produsă prin actul de sancționare. Situația ar trebui să se schimbe însă, căci toate aceste cazuri reprezintă ipoteze în care accesul la justiție este în mod evident obturat complet.

§4. Distincția nulitate absolută – nulitate relativă din perspectivă procesuală

574. Potrivit art. 28 LCA, această materie specială se comple­tează nu numai cu Codul civil, ci și cu Codul de procedură civilă; or, și acesta reglementează un regim juridic al nulității, distinct de cel regăsit în Codul civil. În prezent, în lipsa unui Cod de procedură administrativă care să stabilească reguli specifice în această materie, nu ar trebui să se aplice și acesta? Situația merită o analiză aprofun­dată. Astfel, după ce vom stabili domeniul de aplicare a nulităților procedurale, trasând o delimitare netă între acesta și cel al nulităților „civile” (a), respectiv vom trece în revistă trăsăturile acestor nulități procedurale (b), le vom aplica mai întâi în domeniul specific al proce­durii contravenționale (c), după care, prin generalizare, la toate actele administrative (d).

a) Despre domeniul de aplicare a nulităților procedurale

575. Prima observație care trebuie făcută este aceea că, deși prevederile art. 174‑179 C. proc. civ. reglementează același binom („nulitate absolută”– „nulitate relativă”), cu un regim juridic întrucâtva asemănător, acest sistem de reguli se deosebește fundamental de cel reglementat de Codul civil prin domeniul său de aplicare: dacă acesta din urmă vizează actul juridic civil, un act „de drept material”, putându‑se astfel aplica prin efectul completator al dreptului comun oricărui act juridic de drept material care nu are o reglementare (specială) a nulității (ori în completarea acesteia), din chiar titlul Capitolului III (Titlul IV) al Codului de procedură civilă rezultă clar domeniul de aplicare al nulității procedurale: „actul de procedură”. Or, actul administrativ este, în sine, un act juridic de drept material (chiar dacă „materia” este una de drept public): iată de ce nulitatea actului administrativ se raportează mai întâi la prevederile Codului civil, ajungând, astfel, ca mai sus, la concluzia că, după criteriul interesului apărat și al posibilității de invocare din perspectiva persoanelor, aceasta pare o nulitate absolută, însă una prescriptibilă, întrucât, spre deosebire de regimul general reglementat de Codul civil, art. 1 alin. (6), art. 7 și art. 11 LCA stabilesc unele termene în care este încorsetată acțiunea în nulitate.

Și atunci s‑ar părea că regulile din Codul de procedură civilă sunt excluse de la aplicare, pentru că, actul administrativ nefiind un „act de procedură”, nu ne aflăm în domeniul de aplicabilitate al acestui tip de nulități: așa am crezut atunci când a văzut lumina tiparului prima ediție a acestei lucrări.

Ceea ce nu am observat însă până acum este legat de elementele de formă și de procedură („formalitățile”) care conduc la „confecțio­narea” actului administrativ: nu sunt ele, în sine, manifestări de voință care produc efecte procedurale (dar nu substanțiale), adică veritabile „acte de procedură”, chiar dacă aceasta este „administrativă” (iar nu „civilă”)? Or, în această situație, nu au ele o valabilitate a lor, proprie, (prin raportare la normele care le reglementează) și care, în final, afectează (sau nu) valabilitatea actului administrativ final? Iată de ce o combinare a acestui regim al nulităților, în lipsa unui Cod de proce­dură administrativă care să trateze și legalitatea/valabilitatea operațiunilor administrative în mod separat (actualul proiect se pare că nu o face), și în lumina art. 28 LCA ar putea fi în mod ingenios realizată cu cel reglementat de Codul civil, pe care l‑am analizat mai sus.

b) O succintă trecere în revistă a trăsăturilor nulității procedurale

576. Așa stând situația, fără a avea prea multe (și detaliate) lucruri de spus în această materie (căci au făcut‑o prestigioși autori de pro­ce­dură civilă, la ale căror lucrări ne limităm a face trimitere^[14]), anali­zând posibilitatea aplicării acestui regim juridic al nulității și în materia valabilității actelor administrative, trebuie să pornim de la următoarele premise, necontestate, ale acestui sistem de reguli procedurale:

577. (i) Fundamentul. Distincția dintre nulitatea absolută și cea relativă are, și în această materie a procedurii civile, același fun­dament de la care pornește și Codul civil (în reglementarea nulităților de drept material): norma care instituie cerința de valabilitate a actului de procedură ocrotește un interes public ori, după caz, unul privat [art. 174 alin. (2) și (3) C. proc. civ.].

578. (ii) Subiecții de drept care pot invoca nulitatea. Astfel, dacă nulitatea absolută poate fi invocată de orice subiect de drept (participant la un litigiu), cea relativă poate fi invocată doar de partea „interesată” (adică cea lezată direct prin actul de procedură viciat), care prin ipoteză nu se face vinovată de viciul procedural respectiv [art. 178 alin. (1) și (2) C. proc. civ.]. Iată deci o a doua apropiere majoră de regimul nulităților actelor civile, deosebirea fiind aceea că totuși, prin forța împrejurărilor, sfera subiecților de drept care pot invoca nulitatea absolută procedurală este limitată (cantitativ) la participanții la un anumit litigiu civil.

579. (iii) Momentul până la care poate fi invocată nulitatea. Și din această perspectivă există o diferență importantă: dacă nulitatea absolută poate fi invocată, în lipsa unei prevederi speciale contrare, oricând în timpul procesului, cea relativă este drastic limitată temporal [până la primul termen de judecată, sau, după caz, până la următorul termen după momentul la care neregularitatea a fost săvârșită – art. 178 alin. (1) și (3) C. proc. civ.]. Iată deci că, mutatis mutandis,regi­mul juridic al nulităților procedurale pare a fi similar cu cel al nulităților actului civil.

580. (iv) „Acoperirea” cauzei de nulitate. În plus însă, în ce privește „acoperirea nulității” (echivalentul „confirmării”, în materia nulităților civile^[15]), indiferent că aceasta este una absolută ori relativă, trebuie făcută ori de câte ori este posibil, fără a anula actul, însă în niciun caz în afara termenului prevăzut de lege pentru efectuarea valabilă a actului de procedură, ori în cazul în care vătămarea unui subiect de drept (care și invocă nulitatea) subzistă. În orice caz, dacă până la momentul pronunțării „excepției de nulitate” cauza sancțiunii dispare, aceasta nu va mai fi aplicată (art. 177 C. proc. civ.). Așadar, din această perspectivă, regimul nulităților procedurale se deose­bește destul de vizibil de cel al nulităților civile.

581. (v) Relația între „nulitate” și „vătămare”. În fine, principial, nulitatea procedurală este una condiționată de o vătămare care nu ar putea fi înlăturată decât prin aplicarea sancțiunii nulității. Această vătămare este prezumată în cazul nulităților exprese, o prezumție, desigur, relativă (art. 175 C. proc. civ.). Cu toate acestea, în anumite situații (dintre care, cea mai importantă pentru dreptul administrativ este aceea a încălcării competenței), nulitatea devine una necondi­ționată de proba vreunei vătămări (art. 176 C. proc. civ.). 

Cum se aplică aceste idei în materia procedurii administrative? Vom începe cu analiza unei situații particulare (cea a procesu­lui‑ver­bal de contravenție), urmând apoi să generalizăm raționa­mentul pentru toate actele administrative.

c) Câteva observații specifice în materia procedurii contraven­ționale

582. În doctrina dreptului contravențional^[16], raportat la mențiunile obligatorii ale procesului‑verbal, s‑a susținut că procesul‑verbal poate fi afectat atât de nulități absolute, cât și de nulități relative. Instanța noastră supremă, soluționând un recurs în interesul legii^[17], a stabilit că nulitatea care sancționează încălcarea dispozițiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 (legate de dreptul contravenientului de a formula obiecțiuni și de consemnarea lor în cuprinsul procesului‑verbal) este întotdeauna una relativă, căci îi revine petentului sarcina probei că a suferit o vătămare care rezultă din lipsa acestei mențiuni. Față de aceste susțineri (unele chiar cu forță legală), se impun două observații:

În primul rând, atunci când Înalta Curte a utilizat conceptul de „nu­litate relativă”, ea nu l‑a folosit în sensul civilist: nulitate care poate fi invocată doar de persoana protejată expres de norma care o instituie. Împrumutând drept criteriu principalul efect al distincției dintre nulitatea expresă și nulitatea virtuală^[18] (caracterul prezumat al vătă­mării), ea nu atașează relativismul nulității la persoana care are cali­tate să o invoce, ci pare să se raporteze la prezumția de vătămare. Prin urmare, chiar dacă din decizia curții rezultă, printre altele, că „actele administrative pot fi lovite de nulitate relativă”, ea nu se poate referi decât la tipologia nulităților procedurale (iar nu la cea specifică dreptului civil). Din păcate însă, nicăieri în cuprinsul acestei decizii nu se face trimitere la „dreptul comun” avut în vedere (cel „material” ori, dimpotrivă, cel „procedural”) așa încât această soluție pare una cel puțin neclară. 

În al doilea rând, soluția Înaltei Curți este una inexactă și dintr‑un alt punct de vedere. Astfel, admițând faptul că, pe de o parte, trimi­terea este făcută la regimul nulităților de procedură, iar, pe de alta, că procesul‑verbal de contravenție este un act administrativ (de drept substanțial), iar nu unul pur procedural, în realitate, la o analiză atentă, nulitatea lovește actul de procedură, adică voința agentului consta­t­ator de a nu consemna obiecțiunile contravenientului în cuprin­sul procesului‑verbal. Or, acest viciu fiind constatat cu ocazia soluționării plângerii contravenționale (dacă este invocat în mod procedural), va atrage nulitatea actului final (procesul‑verbal de contravenție): nulitatea „procedurală” a unei voințe încorporate în procedura de întocmire a actului de sancționare contravențională contaminează acest act final în măsura în care o vătămare este dovedită. Așa încât, la o privire sumară, chiar acest act final apare ca lovit de nulitate „relativă”.

Așadar, într‑o situație specifică, încălcarea unei cerințe de legali­tate a procesului‑verbal de contravenție, al cărei scop, potrivit teoriei generale a dreptului administrativ, a fost acela de a institui o garanție (legată de dreptul la apărare) pentru administrați (în cazul nostru, contravenientul), și a cărei nerespectare este sancționată în mod expres cu nulitatea, de către textul legal, reprezintă un caz de nulitate relativă, condiționată de justificarea, de către contravenient, a unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel. Este adevărat că, în aceas­tă ipoteză, nulitatea fiind una expresă, vătămarea se prezumă, dar, în lipsa oricăror justificări ale contravenientului din care să rezulte că existența acestei vătămări este una rezonabilă, prezumția este ușor răsturnată^[19].

d) Teoria nulităților procedurale în materia actelor administrative

583. Încercarea de generalizare a ideilor de mai sus la orice viciu de formă ori procedură administrativă presupune un melanj al regu­lilor după care sunt create procedurile administrative cu cele arătate mai sus, după care se construiește sistemul nulităților reglementat în procedura civilă. Desigur că, prin forța împrejurărilor, pot exista situa­ții de incompatibilitate. În orice caz, ansamblul regulilor care rezultă poate fi concentrat în următoarele observații concluzive:

584. (i) Domeniul de aplicare a nulităților procedurale. Așa cum am văzut deja, actul administrativ are patru mari condiții de valabilitate, fiecare dintre acestea fiind susceptibilă, în caz de încăl­care, să atragă nulitatea actului final. Însă, actul administrativ, în sine, nu este un „act de procedură” (ci mai mult de atât), căci produce și efecte de drept material, dând naștere, modificând ori stingând un raport juridic de drept administrativ. Nu este însă mai puțin adevărat că, pentru a fi emis, adoptat (ori încheiat, în cazul contractelor admi­nis­trative) este necesară parcurgerea unei proceduri administrative,care presupune și respectarea anumitor competențe în ceea ce priveș­te formalitățile procedurale care alcătuiesc această procedură. Prin urmare, sistemul nulităților procedurale este aplicabil, ca efect al rolu­lui completator al Codului de procedură civilă în materie adminis­tra­tivă, pentru sancționarea încălcării normelor imperative de compe­tență, formă și procedură a emiterii actelor administrative (adică, în cazul așa‑zisei legalități „externe” a acestora). Însă, condițiile de vala­bilitate de „fond” (obiectul/conținutul și cauza/oportunitatea actului admi­nistrativ) nu pot fi reglementate prin analogie de regulile din Co­dul de procedură civilă, ci, eventual, în caz de compatibilitate, doar de cele din Codul civil.

585. (ii) Adaptarea terminologică a regulilor procedurale (civile) la realitățile procedurii administrative. Sunt trei perspective distincte care necesită o adaptare terminologică, legate de obiectul sancțiunii, de sancțiunea însăși, respectiv de modalitatea procedurală prin care aceasta dobândește eficiență.

586. (ii.1.) „Act” vs. „operațiune”. Dacă în procedura civilă, așa cum am văzut, toate manifestările de voință exprimate în cursul proce­sului civil (sau, în anumite cazuri, chiar înainte de declanșarea acestuia) sunt considerate „acte” de procedură, dreptul administrativ utilizează conceptul de „operațiuni” (administrative sau material‑teh­nice), atunci când evocă manifestările de voință care nu produc efec­te juridice (se subînțelege, efecte de drept material, căci toate produc anumite efecte de procedură „administrativă”), întâlnite în procedurile de emitere a actelor administrative. Prin urmare, ideea nulității „acte­lor de procedură administrativă” echivalează cu aceea a nulității operațiunilor administrative.

587. (ii.2.) „Nulitate” vs. „nevalabilitate”. Pe de altă parte, actul de procedură viciat este lovit de „nulitate”; în limbajul administrativiștilor însă, operațiunea administrativă este „nevalabilă”, căci, neproducând, în sine, efecte juridice, ar fi dificil să susținem că operațiunile adminis­tra­tive sunt „nule”. În realitate, această idee este exactă doar din perspec­tiva dreptului material: cum aceste operațiuni nu produc efecte juridice de drept material (căci nu afectează un raport juridic administrativ decât mediat, după emiterea actului administrativ final și prin intermediul acestuia), ele nu pot fi lovite de nulitatea specifică acestui tip de acte (regăsită de principiu în Codul civil). Ea nu este însă exactă și din perspectiva nulității procedurale, care lipsește un act de procedură de acest tip de efecte. În consecință, în contextul unui asemenea limbaj, instanța de contencios administrativ poate folosi fără rezerve atât termenul de „nevalabilitate”, cât și pe acela de „nulitate”, dacă utilizează în mod conștient conceptul de nulitate de procedură.

588. (ii.3.) „Excepția de nulitate” vs. „excepția de nelegalitate”. În fine, în procedura civilă, modalitatea prin care se constată nulitatea unui act de procedură este excepția de nulitate, ridicată de partea interesată ori, uneori, chiar de instanță din oficiu. Însă, nu este mai puțin adevărat că, la nivel de limbaj, instanțele nu acordă o impor­tanță deosebită distincției dintre o „cerere de anulare” și o „excepție de nulitate”, fiind, în principiu, irelevant dacă, bunăoară, un raport de expertiză întocmit fără citarea părților va fi „anulat” ori se va „constata nulitatea” lui, pe cale de excepție. În schimb, nulitatea actului de pro­cedură administrativă se constată de instanța de contencios adminis­trativ, doar prin soluția pronunțată asupra fondului (deci odată cu soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ final), nu și prin încheieri anterioare. Temeiul legal este art. 18 alin. (2) LCA, potrivit căruia „Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor adminis­tra­­tive care au stat la baza emiterii actului supus judecății”. Textul de le­ge, conservat și prin art. 303 alin. (2) PLCPA, care-i menține sensul nealterat, este formulat extrem de larg, neindicând modalitatea procedu­ra­lă prin care instanța se va „pronunța” asupra „legalității” acestor ope­rațiuni. Tocmai de aceea, în ce ne privește, am considerat^[20] că acest lucru se poate face pe calea „excepției de nelegalitate speciale”, întemeiate exact pe acest text de lege. Astfel, denumirea pe care i‑am dat‑o se justifică făcând o analogie cu instituția regle­mentată de art. 4 LCA, căci în ambele situații, raportat la limbajul utilizat de legiuitor, pare a fi un contencios în aprecierea legalității unui act, deoarece instanța învestită doar apreciază legalitatea aces­tuia, fără a‑l anula, deosebindu‑se totuși, între ele, în primul rând prin aceea că într‑o situație este vorba de un veritabil act adminis­trativ (individual), în vreme ce, în cealaltă, este vorba despre o operațiune administrativă (care, iată, poate fi considerată un „act de procedură adminis­trativă” dintr‑o altă perspectivă).

În concluzie, trasând această corespondență terminologică, devi­ne astfel evident că, anulând un act administrativ, instanța poate la fel de bine (dacă un asemenea motiv de nulitate a acestui act a fost invocat) să constate nulitatea (procedurală) a unui aviz, bunăoară, ori nelegalitatea acestuia, în funcție de limbajul pe care‑l utilizează, fără ca aceasta să poată afecta întinderea prerogativelor de fond ale acestei instanțe.

589. (iii) Aplicarea prin analogie a binomului „nulități absolute – nulități relative”. Ca principiu, normele de drept administrativ sunt impe­rative, protejând interesul public. Prin urmare, încălcarea acestor reguli de procedură administrativă ar trebui să atragă, principial, nulitatea absolută a actului final, însă acest principiu comportă destu­le excepții, caracterul nulității procedurale neputând fi apreciat decât în concret, de la caz la caz. Astfel, așa cum am arătat anterior^[21], formalitățile (fie că sunt ele elemente de formă ori de procedură admi­nistrativă) pot fi grupate, în funcție de scopul lor, în trei mari categorii: (a) cele care sunt menite să configureze actul final, asigurând voinței administrației publice un caracter informat și conștient; (b) cele care asigură garanții particularilor vizați prin actul care urmează a fi emis; (c) în fine, cele care, neavând legătură directă cu raportul juridic admi­nistrativ, urmăresc obținerea unei mai bune eficiențe a activității administrative. Fără îndoială că prima categorie de formalități este instituită în interes public (căci o voință informată și emisă în deplină cunoștință de cauză nu poate reprezenta un interes „privat”), deci nuli­tatea cauzată de încălcarea acestora trebuie să fie una „abso­lută”. Dimpotrivă, nulitățile cauzate de vicii încadrate în cea de‑a doua categorie trebuie să fie considerate „relative”, de vreme ce toate obligațiile instituite prin lege sunt pentru protecția unei persoane anume indicate de textul legal. În fine, viciile legate de formalitățile încadrate în cea de‑a treia categorie nu pot conduce niciodată la aplicarea sancțiunii nulității, întrucât încălcarea lor nu afectează în niciun fel raportul juridic administrativ instituit între administrație și particular și, prin urmare, aceste „vicii” de nelegalitate vor fi întot­deauna considerate neesențiale.

Deosebirea dintre cele trei categorii de formalități (și, implicit, de vicii) creează o diferență esențială de regim juridic între acestea: dacă cele încadrate în prima categorie pot fi invocate de orice recla­mant care atacă actul în contencios administrativ, cele din a doua categorie pot fi invocate doar de cel în favoarea căruia garanția a fost instituită prin lege. Bunăoară, încălcarea condiției de procedură a „avizului conform al ISU” poate fi invocată de orice persoană care se consideră vătămată prin autorizația de construire subsecventă aces­tui aviz, atacată la instanța de contencios administrativ (teoretic, un incendiu se poate extinde în tot cartierul); dimpotrivă, încălcarea formalității „acordului vecinului”, necesară pentru emiterea legală a aceleiași autorizații de construire, poate fi invocată doar de vecinul al cărui acord a fost necesar în această procedură, chiar dacă, sub alte aspecte, autorizația în cauză vatămă și alte persoane.

590. (iv) Aplicarea prin analogie a binomului „nulități condi­ționate – nulități necondiționate”. Tot cu ocazia analizei condițiilor formei și procedurii de adoptare a unui act administrativ am arătat că, pentru ca un viciu formal să poată atrage nulitatea unui act admi­nistrativ, trebuie probat că, in concreto (deci cu privire la raportul de drept administrativ din speță), acesta este unul esențial, deci că, în funcție de categoria din care face parte, fie (a) a produs un prejudiciu particularului protejat prin norma care instituie condiția formală, fie (b)a alterat fundamental voința administrației la emiterea actului final (sau cel puțin există o convingere puternică în acest sens). Se pune însă problema care dintre aceste nulități pot fi considerate „necondi­ționate”, aplicând prin analogie prevederile art. 176 C. proc. civ. Solu­ția nu este ușoară, pentru că unele dintre ipotezele acestui text de lege nu sunt în principiu aplicabile în procedurile administrative: bunăoară, aceste proceduri nu sunt publice, prin urmare prevederile de la pct. 5 ar fi greu să fie transpuse în această materie; cele mai importante ipoteze pentru materia care ne interesează sunt însă cele de la pct. 3 (care, prin transplant, ar viza regulile de competență, atât cele legate de actul final, cât și cele vizând operațiunile administrative cu caracter conform, angrenate în procedura de emitere a acestuia), respectiv pct. 6, care se referă la orice cerințe extrinseci actului de procedură, dacă legea nu dispune altfel. S‑ar părea că cele două texte sunt suficiente pentru a concluziona că viciile de competență (care, așa cum am arătat anterior, din perspectiva teoriei dreptului administrativ, sunt de ordine publică^[22]), respectiv cele care alterează în concret actul final (prin faptul nerespectării unei cerințe extrinseci voinței administrative) trebuie considerate nulități necondiționate de o vătămare: mai exact, această susținere nu echivalează cu ideea că reclamantul într‑un contencios subiectiv nu trebuie să probeze o vătămare cauzată de actul atacat, ci că invocarea viciului procedural care intră într‑o asemenea categorie nu e condiționată de o vătămare (de asemenea procedurală) distinctă, cauzată chiar prin acest viciu. De pildă, nesolicitarea, de către organul emitent, a unui aviz consul­tativ, dacă în concret creează convingerea puternică a instanței în sensul că a alterat sensul deciziei finale, poate fi invocată, ca viciu, de către cel care se consideră vătămat prin actul emis în acest mod, fără ca acesta să trebuiască să dovedească o vătămare cauzată în mod direct prin chiar nesolicitarea avizului în cauză. Soluția este firească, întrucât o voință diferită de cea exprimată efectiv (de regulă, una opusă acesteia, căci doar atunci viciul de formă/procedură este unul esențial) cel mai probabil nu ar fi cauzat vătămarea recla­mantului.

591. (v) Aplicarea prin analogie a binomului „nulități exprese – nulități virtuale”. Ori de câte ori suntem în prezența unei cauze de nulitate condiționate de o vătămare (adică, în esență, în ipoteza în care formalitatea în cauză este instituită și pentru a institui garanții pentru particulari), devine importantă, în materie de probațiune, această distincție. Căci, în ipoteza unei nulități exprese, caracterul esențial al viciului se prezumă din voința legiuitorului, care declară solemn nulita­tea actului. Dacă nulitatea este însă numai virtuală, rămâne reclamantului să probeze că viciul este unul esențial, adică faptul că, în cauză, o vătămare subzistă.

De pildă, în procedura adoptării hotărârilor de către consiliile locale ori județene, potrivit art. 228 alin. (1) lit. a) C. adm., consilierul care are un interes patrimonial (personal sau printr‑o rudă apro­piată), cu privire la o hotărâre care urmează a fi adoptată, este dator să se abțină de la orice formă de participare la adoptarea acesteia (deci atât de la deliberare, cât și de la vot). Iată interdicția pe care o instituie norma. Alineatul (4) instituie și o sancțiune: nulitatea absolută, care poate fi deci invocată de orice persoană interesată. În această ipoteză, reclamantului nu îi rămâne de dovedit decât: (a) că regula de procedură a fost încălcată și (b) că i‑a fost încălcat un drept sau un interes legitim prin actul adoptat în această manieră. Dimpotrivă, în cazul în care aceeași nulitate (de formă ori de procedură) ar fi fost una virtuală, reclamantul ar fi trebuit să dovedească în plus că acel viciu a fost unul esențial, adică faptul că participarea consilierului la deliberare și la vot a alterat în mod decisiv voința administrației, lucru extrem de dificil, dacă nu imposibil. În prima situație, caracterul esențial al viciului de formă (procedură) a fost prezumat ca fiind unul esențial, de vreme ce legiuitorul a înțeles să îi sancționeze existența obiectivă cu nulitatea.

592. (vi) Caracterul subsidiar al sancțiunii nulității. „Acope­ri­rea” viciului care atrage această sancțiune. Pot fi aplicate prin ana­­logie prevederile art. 177 C. proc. civ.? Fiind vorba despre nulități procedurale, răspunsul principial ar trebui să fie afirmativ, însă ce pre­supune adaptarea acestor reguli în materia procedurii admi­nis­trative? Sunt, practic, trei reguli distincte de care trebuie să ținem seama:

(vi.1.) Sancțiunea nulității reprezintă ultima soluție la care trebuie să recurgă judecătorul. Astfel, dacă instanța găsește un alt remediu pentru a înlătura vătămarea suferită de reclamant, trebuie să îl aplice. Bunăoară, potrivit art. 535 C. adm. coroborat cu art. 533 alin. (1) lit. f) C. adm., un act administrativ de încetare a raportului de serviciu public care nu cuprinde termenul în care acest act poate fi atacat, este „nul de drept”. O formulă foarte dură, care pare a sugera că jude­­cătorul de contencios administrativ are doar rolul („decorativ”) de a constata inevitabilul. În realitate, sintagma „în condițiile legii”, cuprinsă în teza a II‑a a art. 535 C. adm., îi permite să facă și apli­carea art. 177 C. proc. civ. și, constatând că reclamantului i‑a fost afectată o garanție prevăzută de lege prin neindicarea termenului de exercitare a căii de atac, îi permite să aplice un alt remediu care să conducă la înlăturarea acesteia, și anume repunerea în termen sau, după caz, considerarea acțiunii ca fiind formulată în termenul legal.

(vi.2.) Dacă până la pronunțarea soluției, cauza de nulitate dis­pare, nulitatea nu mai poate fi pronunțată. Bunăoară, dacă unul dintre motivele de nulitate invocate de reclamant constă în lipsa unui aviz (raport etc.), iar în cursul procesului acesta este depus la dosar, motivul nu mai subzistă, principial. Cu precizările care urmează.

(vi.3.) Nulitatea nu poate fi acoperită dacă între timp a intervenit decăderea ori dacă vătămarea subzistă. Un transplant al acestor pre­vederi în procedura administrativă nu este un lucru deloc ușor. Însă, cel puțin două probleme majore pot fi semnalate: (a) prima, aceea a momentului emiterii actului: este acesta un moment în care intervine „decăderea” din dreptul (mai exact, „atribuția”) de a emite o anumită operațiune administrativă? Răspunsul nu poate fi dat decât în con­cret, ținând cont de reglementările speciale, respectiv caracterul teh­nic, verificabil, sau dimpotrivă, discreționar, al conținutului operațiunii administrative în cauză, care să‑i inducă judecătorului o certitudine ori, dimpotrivă, un dubiu, în sensul identității dintre conținutul opera­țiunii inițiale și a celei ulterioare emiterii actului. Bunăoară, în ipoteza avizului unui distribuitor de utilități (cel care întreține o infrastructură de gaz, electricitate, apă‑canal etc.), acesta ar putea fi obținut și ulterior momentului emiterii unei autorizații de construire; pentru că un aviz negativ poate fi justificat doar pe considerentul existenței în zonă a unei capacități de furnizare a utilității în cauză. Deci sunt toate șansele ca un aviz ulterior emiterii unui act să fie absolut identic cu cel emis regulamentar, adică anterior acestui moment. Dimpotrivă, un aviz care presupune o mare doză de apreciere subiectivă (bunăoară, avizul de oportunitate al arhitectului‑șef emis în procedura de adop­tare a documentațiilor de urbanism derogatorii, în temeiul art. 32 din Legea nr. 350/2001) nu prezintă aceeași încredere, fiind posibil ca această autoritate să‑și muleze conduita după aceea a emitentului actului final, care adesea îi este organ superior, existând astfel și un motiv subiectiv de a acționa în consecință.

593. (vii) Concluzie. Despre nulitatea actului administrativ, ca privire de ansamblu. O combinație între sistemul nulităților de drept material și cel al nulităților de procedură nu este, desigur, un lucru facil. Dar, în lipsa unui Cod de procedură administrativă (care, dacă va intra în curând în vigoare, la cum arată actualul Proiect, probabil, nu va rezolva aceas­tă problemă dificilă), este singura soluție la care se poate apela, în lumina (și a) art. 28 LCA. Și ea presupune un raționament juridic în doi pași consecutivi:

(vii.1.) Din perspectiva dreptului material și a sistemului nulităților reglementat de Codul civil, actele administrative pot fi atacate de orice persoană care se consideră vătămată prin acestea. Deci, dintr‑o atare perspectivă, nulitatea este una „absolută”, cu excepția a cel puțin două situații în care sancțiunea pare a semăna mai degrabă cu o nulitate relativă, de vreme ce poate fi invocată doar de subiecți de drept având o anumită calitate specială (materia contravențională, respectiv unele situații în materia contractelor administrative). 

(vii.2.) Însă, asta nu înseamnă că această persoană vătămată poate invoca orice viciu de formă ori procedură care afectează actul în cauză, ci numai pe acelea pe care le poate invoca orice persoană interesată (toate cazurile de nulitate absolută, nulitate necondiționată de justificarea unei vătămări – între care intră întotdeauna viciile de competență), precum și acelea care sunt instituite pentru propria sa protecție (cazurile de nulitate relativă care‑i vizează). Dar în multe situații nulitățile sunt condiționate de o vătămare, prezumată în anu­mite cazuri, nulități care trebuie să fie evitate, dacă este posibil, prin utili­zarea unui alt remediu procedural, respectiv care nu mai pot fi in­vo­cate dacă, între timp, sunt acoperite de către cel abilitat să o facă.

---

Note de subsol

[1] Ideea este mai degrabă în sensul că orice „confirmare” a nulității absolute nu este decât … relativă (!), privindu‑l exclusiv pe cel care renunță la dreptul de a invoca nulitatea absolută. Pentru că acest lucru este posibil, dacă privește drepturi de care persoana poate dispune (pe calea unei tranzacții judiciare ori extrajudiciare). Dar, pentru că nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată, confirmarea nulității făcută de A nu îl împiedică pe B să o invoce. Iar o confirmare generală este obiectiv imposibilă.

[2] P. Vasilescu, în Ș. Diaconescu, P. Vasilescu, op. cit., vol. II, p. 179.

[3] De pildă, normele care trebuie respectate prin emiterea unei autorizații de construire urmăresc în primul rând un interes public (asigurarea siguranței în construcții, respectarea regulilor de urbanism privite ca estetică a localităților, respectarea regulilor de mediu) și, uneori, în subsidiar, anumite interese private (dreptul vecinilor de a nu construi ori a nu deschide ferestre de vedere la o distanță mai mică decât cea legală etc.). O diplomă universitară este emisă în primul rând în interes public (este în interesul social certitudinea ca o persoană care intenționează să practice o anumită profesie să aibă o pregătire asigurată) și, apoi, și în interesul privat al titularului acesteia, care poate practica (în interes propriu) profesia în cauză.

[4] A. Iorgovan, op. cit., nr. 153.

[5] O comparație corectă nu poate fi făcută decât astfel: confirmarea înseamnă înlăturarea unui viciu de fond, prin voința celui vătămat, care renunță la dreptul de a mai invoca nulitatea pentru acest motiv.

[6] Acesta este termenul general, pe lângă care există o sumă de termene speciale. Astfel, dispoziția (decizia) de restituire în natură a unui imobil, emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, poate fi atacată la secția civilă a tribunalului în termen de 30 de zile de la comunicare. Și nu este singurul exemplu care ar putea fi dat. Pe de altă parte, există unele nulități imprescriptibile. Acesta este cazul titlu­rilor de proprietate emise în temeiul legilor fondului funciar (art. III din Legea nr. 169/1997, de modificare a Legii nr. 18/1991, a fondului funciar).

[7] I. Iovănaș, op. cit., 1997, p. 63; R.N. Petrescu, op. cit., p. 343.

[8] A se vedea supra, nr. 447-448. 

[9] Desigur că este destul de greu de imaginat o situație în care primarul să nu atace ordinul în cauză, dar să o facă altă persoană. Totuși, nu este exclus ca actul să fie atacat de o persoană aflată în întreținerea primarului ori un creditor al acestuia (persoane deci legate de primar printr‑o relație patrimonială, având în acest sens interesul ca primarul să își păstreze funcția și deci veniturile).

[10] O ipoteză interesantă ar fi aceea a atacării unui proces‑verbal de sancționare contra­vențională pe calea acțiunii oblice (art. 1560 C. civ.), de către creditorul contra­venientului (ori al proprietarului bunurilor confiscate sau părții vătămate). Trecând peste discuția caracterului pur personal al plângerii care ar determina inadmisibilitatea ei pe calea acțiunii oblice (discuție care ar trebui eliminată raportat la efectele patri­moniale negative ale procesului‑verbal asupra patrimoniului contra­ve­nientului), nu am vedea de ce un creditor nu ar putea formula o asemenea plân­gere în situația pasivității debi­torului său. O asemenea plângere nu ar trebui res­pinsă pentru lipsa calității proce­suale active (deci de plano,fără cercetarea fondului), ci numai, eventual, pentru lipsa interesului (in concreto, bunăoară, creditorul nu mai are interesul să acționeze, pentru că, între timp, creanța sa a fost stinsă sau debitorul nici pe departe nu este insolvabil etc.).

[11] C.C.R., dec. nr. 49/2018 (M. Of. nr. 355 din 24 aprilie 2018), parag. 14.

[12] Jud. S.5 București, sent. civ. nr. 9096 din 16 decembrie 2019 (www.rolii.ro). O soluție identică a pronunțat Jud. S.3 București, sent. civ. nr. 1704 din 28 februarie 2020 (www.rolii.ro.). 

[13] Trib. Argeș, s. civ., sent. civ. nr. 424 din 11 septembrie 2020 (www.rolii.ro). 

[14] A se vedea, bunăoară, I. Deleanu,Tratat de procedură civilă, Vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2013, nr. 250 și urm.; V.M. Ciobanu, M. Nicolae (coord.), Noul Cod de procedură civilă comentat și adnotat. Vol. I – art. 1‑526, Ed. Universul Juridic, București, 2013, p. 490 și urm.; G. Boroi, M. Stancu, Drept procesual civil. Vol. 1. Partea generală. Judecata în fața primei instanțe, ed. a 6‑a, Ed. Hamangiu, București, 2023, p. 429 și urm.

[15] Definiția confirmării cuprinsă în art. 181 alin. (1) PLCPA este de-a dreptul contradictorie: „Confirmarea reprezintă manifestarea de voință ulterioară a autorității de la care emană actul, prin care se validează un act administrativ în cazul în care acesta prezintă vicii neesențiale de formă sau de procedură”, alin. (2) arătând că „În accepțiunea alin. (1) sunt considerate vicii neesențiale acelea care nu au influențat voința autorității sau care nu afectează drepturile sau interesele legitime ale persoanelor”. Astfel, dacă viciile sunt neesențiale, deci nu afectează validitatea actului administrativ, de ce ar mai fi nevoie ca acesta să fie „validat”?

[16] A se vedea, de pildă, M. Ursuța, Procedura contravențională, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 128‑172.

[17] I.C.C.J., S.U., dec. nr. XXII din 19 martie 2007 (M. Of. nr. 833 din 5 decembrie 2007).

[18] De remarcat că această distincție nu putea fi utilizată de Înalta Curte, căci, întrucât unele nulități sunt prevăzute de lege (art. 17 din O.G. nr. 2/2001), ele sunt exprese, în vreme ce altele, neprevăzute, sunt virtuale.

[19] Ceea ce se sancționează, potrivit art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, cu nulita­tea expresă, este neconsemnarea obiecțiunilor în procesul‑verbal. Or, contravenientul este cel care trebuie să probeze existența situației reglementate de acest text de lege, adică faptul că a avut obiecțiuni, că le‑a formulat, însă că agentul constatator nu le‑a consemnat la rubrica „alte mențiuni”. Or, în momentul în care face proba acestor elemente de fapt, implicit va proba și conținutul obiecțiunilor,de unde judecătorul va stabili dacă o vătămare i‑a fost produsă prin neconsemnare (legată în primul rând de credibilitatea susținerilor sale ulterioare), ori, dimpotrivă, că o asemenea vătămare nu subzistă și că, în consecință, nulita­tea (fie ea și expresă) nu se aplică.

[20] Ov. Podaru, M.‑M. Lupoian, Drept administrativ. Contracte administrative. Dreptul administrativ al bunurilor. Contenciosul administrativ. Note de curs și seminar, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 216.

[21] A se vedea supra, nr. 222 și 226.

[22] A se vedea supra, nr. 122.