Ordinea juridică a Uniunii Europene, o aparenţă sau o realitate în sistemul constituţional al statelor membre?

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul I, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 75-82.

§1. Context

Pandemia medicală COVID-19 a afectat, deopotrivă, cetăţenii care s-au văzut vulnerabili în faţa unui virus ucigaş şi misterios, economiile statelor, cu consecinţe directe şi imediate asupra securităţii locurilor de muncă, dar şi relaţiile funcţionale de la nivel internaţional. Lipsa unor dovezi care să ateste provenienţa virusului, măsurile de prevenţie adoptate la nivel naţional şi internaţional şi precara comunicare publică au generat un climat de neîncredere în politicile publice naţionale sau internaţionale. Era doar o chestiune de timp până la momentul în care, sub aparenta protejare a statului naţional, să existe o tentativă de abatere de la normele legale ale Uniunii Europene.

Astfel, din nou, tema suveranităţii statale este adusă în atenţia publică, dar nu ca o manifestare a particularităţilor specifice, într-o mare familie europeană, ci ca element de opoziţie la ordinea juridică a Uniunii Europene. Statul, ca principal subiect al dreptului internaţional în perioada contemporană, este opus oricărei forme de cooperare consolidată la nivel european. Astfel, suveranitatea statului este prezentată ca un concept imuabil, absolutist. Privind în istorie, putem constata că fiecare formă de organizare a populaţiei s-a definit pe sine ca fiind cea mai bună şi mai apropiată de servirea intereselor membrilor comunităţii respective. Şi, tot într-o incursiune istorică, vom observa că fiecare formă de organizare s-a prăbuşit, în faţa unei structuri mai puternice sau mai bine organizată, sau s-a prăbuşit sub propria ei greutate, neputinţă sau corupţie.

Afectează vreun mecanism juridic al Uniunii suveranitatea statului? Există elemente particulare ale dreptului Uniunii Europene care să afecteze structura fundamentală a statului? Există o intenţie, fie ea şi ascunsă, de a dizolva sau anihila autoritatea puterilor statale, într-o formă de organizare federală, europeană? Toate aceste întrebări sunt evitate de cei care se definesc adepţii suveranismului în Uniunea Europeană, pentru că, probabil, răspunsurile nu le sunt favorabile sau pentru că, intrând în profunzimea subiectului, s-ar putea mai lesne observa motivaţiile şi fricile ascunse.

Cedarea din elementele de suveranitate este o operaţiune voluntară a statelor. Încă de la momentul deschiderii negocierilor de aderare, instituţiile fundamentale ale statului îşi manifestă deschiderea pentru a face parte din Uniune şi îşi manifestă hotărârea de respectare a dreptului Uniunii. Cedarea de suveranitate este o opţiune conştientă, voluntară, realizată cu scopul de a creşte gradul de uniformizare şi armonizare legislativă, la nivelul Uniunii şi la nivelul statelor membre. Chiar dacă, anterior Tratatului de la Lisabona, exista o opinie conform căreia procesul de integrare este ireversibil, atât dispoziţiile privind părăsirea voluntară a Uniunii, cât şi decizia Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord de a ieşi din Uniune, arată că acest proces este reversibil, iar statele membre nu au statut de prizonier al Bruxelles-ului.

Care pot fi, atunci, elementele care determină un discurs politic anti-european? Fără a face o analiză politică a discursului, arătăm că cele mai multe elemente se regăsesc în următoarele posibilităţi: un regim autoritar naţional, în care puterea politică este exercitată de un grup limitat de persoane, care vor să impună un anumit tip de conduită prin legislaţie cu caracter discriminatoriu sau o absolutizare a valorilor morale sau religioase, folosită pentru a se opune drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Nu sunt rare cazurile în care, pentru a ascunde faptele de natură penală, se intervine brutal în organizarea şi independenţa puterii judecătoreşti, desigur prin disimularea unor operaţiuni administrative sau legislative care în aparenţă ar fi benefice sistemului de organizare judiciară. Nu în ultimul rând, existenţa Curţii de Justiţie, dar şi operaţionalizarea Procurorului European generează teamă de răspundere pentru încălcarea culpabilă a normelor juridice, aferente cheltuirii fondurilor care provin din bugetul Uniunii Europene.

§2. Ordinea juridică a Uniunii Europene

Curtea de Justiţie, în jurisprudenţa sa, a dezvoltat conceptul de ordine juridică, ca fiind specific Uniunii, în relaţiile inter-instituţionale, în relaţiile cu statele, sau cu cetăţenii. Fiind un concept propriu al Uniunii, ordinea juridică se bazează, pe de o parte, pe noţiunea de supremaţie a dreptului Uniunii în raport cu normele juridice ale dreptului naţional şi, pe de altă parte, pe conceptul de aplicabilitate directă a dreptului Uniunii.

Nefiind prevăzută explicit în tratate, supremaţia s-a dezvoltat şi consolidat ca urmare a jurisprudenţei relevante şi constante a Curţii de Justiţie, pornind de la două cauze care au devenit clasice, în această materie: cauzele Van Gend en Loos^[1] şi Costa c. ENEL^[2]. 

În urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, principiul supremaţiei este menţionat în Declaraţia nr. 17: „Conferinţa reaminteşte că, în conformitate cu jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, tratatele şi legislaţia adoptată de Uniune pe baza tratatelor au prioritate în raport cu dreptul statelor membre, în condiţiile prevăzute de jurisprudenţa menţionată anterior”.

Acest principiu, nedefinit în tratat, dar a cărui existenţă este întărită şi de avizul serviciului juridic al Comisiei, înaintea aprobării Tratatului de la Lisabona, prevede că, în cazul în care există un conflict de reglementări în faţa instanţei de judecată, se va aplica cu prioritate norma de drept european. Aşa cum am arătat cu altă ocazie^[3], principiul supremaţiei dreptului Uniunii consolidează în mod semnificativ puterea judiciară, oricare instanţă judecătorească având atribuţii de revizuire a dreptului, dacă legislaţia naţională respectivă încalcă normele de drept ale Uniunii Europene. Noua ordine juridică, atipică şi unică, se întemeiază pe realitatea juridică conform căreia statele şi-au limitat voluntar componente ale suveranităţii, prin cedarea lor către Uniunea Europeană. 

Încă din perioada de pionierat a hotărârilor Curţii, în cauza Costa c. ENEL, se reţine că:

„spre deosebire de tratatele internaţionale obişnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre în momentul intrării în vigoare a tratatului şi care este obligatorie pentru instanţele acestora;

(…) prin instituirea unei Comunităţi cu o durată nelimitată, dotată cu instituţii proprii, cu personalitate, cu capacitate juridică, cu capacitate de reprezentare internaţională şi, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenţei sau din transferul atribuţiilor statelor către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse, drepturile lor suverane şi au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanţilor lor şi lor însele;

având în vedere că această integrare a dispoziţiilor care provin din izvoare comunitare în dreptul fiecărei ţări membre, precum şi, într-un sens mai general, litera şi spiritul tratatului au drept corolar imposibilitatea statelor de a face să prevaleze, împotriva unei ordini juridice acceptate de către acestea pe bază de reciprocitate, o măsură unilaterală ulterioară care nu poate astfel să îi fie opozabilă;

că forţa executivă a dreptului comunitar nu poate, într-adevăr, varia de la un stat la altul în funcţie de legile interne ulterioare fără a pune în pericol realizarea scopurilor tratatului menţionate la art. 5 alin. (2) şi nici nu poate da naştere unei discriminări interzise prin art. 7; (…)

având în vedere că rezultă din ansamblul acestor elemente că, întrucât provine dintr-un izvor autonom, dreptului născut din tratat nu i s-ar putea opune, aşadar, în considerarea naturii sale specifice originale, pe cale judiciară, un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-şi pierde caracterul comunitar şi fără a fi pus în discuţie fundamentul juridic al Comunităţii înseşi;

că transferul operat de către state, din ordinea lor juridică internă în beneficiul ordinii juridice comunitare, al drepturilor şi obligaţiilor corespunzătoare dispoziţiilor din tratat are drept consecinţă o limitare definitivă a drepturilor lor suverane în raport cu care nu poate avea întâietate un act unilateral ulterior incompatibil cu noţiunea de Comunitate”.

În cauza Simmenthal^[4], Curtea dezvoltă elementele din cauza menţionată anterior:

„(17) în temeiul principiului supremaţiei dreptului comunitar, dispoziţiile tratatului şi actele instituţiilor direct aplicabile au ca efect, în raporturile lor cu legislaţia naţională a statelor membre, prin simplul fapt al intrării lor în vigoare, nu numai de a determina inaplicabilitatea de drept a oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale existente, ci şi – în măsura în care aceste dispoziţii şi acte fac parte integrantă, cu rang superior normelor interne, din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – de a împiedica adoptarea valabilă a unor noi acte normative naţionale, în măsura în care acestea ar fi incompatibile cu norme comunitare;

(18) că, într-adevăr, faptul de a recunoaşte o anumită eficienţă juridică unor acte normative naţionale care încalcă domeniul în cadrul căruia Comunitatea îşi exercită atribuţia legislativă sau care sunt incompatibile într-un alt mod cu dispoziţiile de drept comunitar, ar echivala cu negarea, în această privinţă, a caracterului efectiv al angajamentelor asumate în mod necondiţionat şi irevocabil de către statele membre, în temeiul tratatului, şi ar pune astfel în discuţie înseşi fundamentele Comunităţii; instanţa naţională care trebuie să aplice, în cadrul competenţei sale, dispoziţiile de drept comunitar are obligaţia de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din oficiu aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale, chiar ulterioare, fără a fi necesar să solicite sau să aştepte înlăturarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional”.

Atunci când este analizat conceptul de supremaţie a dreptului Uniunii, trebuie avut în vedere că nu suntem în situaţia unei clasificări a actelor normative specifice dreptului naţional, că nu există o abordare de tip ierarhic, care ar presupune că norma internă îşi găseşte temei în conformitatea sa cu o normă de drept al Uniunii. Pe de o parte, există o obligaţie de rezervă a statului, de a nu adopta norme juridice contrare dreptului european, însă acest fapt nu determină abrogarea implicită a actelor normative neconforme^[5]. 

§3. Aplicarea directă a reglementărilor Uniunii Europene

Existând convingerea că, fără o aplicare unitară şi uniformă a normelor de drept al Uniunii la nivelul tuturor statelor, se va ajunge la situaţii absurde care ar pune într-o situaţie de inegalitate cetăţeni şi societăţi comerciale din diverse state membre, Curtea a dezvoltat conceptul de aplicabilitate directă a normelor. Încă din perioada anilor 1960, statele membre au avut încercări de a distorsiona conţinutul normelor juridice europene, sau de a transpune parţial sau deficitar directivele în dreptul intern. Pentru a oferi remedii procesuale, aplicabile erga omnes, Curtea a dezvoltat o jurisprudenţă relevantă, pornind de la cauza Van Gend en Loos, în anul 1963, Curtea Europeană de Justiţie statuând că, în baza efectului direct în dreptul intern, resortisanţii statelor membre ar putea să invoce drepturi pe care instanţa naţională trebuie să le protejeze.

„Aşadar, aplicabilitatea directă şi, în consecinţă, efectul direct desemnează capacitatea unei norme a Uniunii Europene de a conferi drepturi particularilor şi, prin urmare, de a fi invocate de particulari în faţa instanţelor naţionale, acestea din urmă având obligativitatea protejării respectivelor drepturi. Curtea Europeană de Justiţie a elaborat iniţial principiul efectului direct pentru a compensa reticenţa autorităţilor anumitor state membre de a aplica dispoziţii din tratatele comunitare în ordinea juridică naţională, mai ales în perioada anilor 1960-1970, caracterizată de o scădere a entuziasmului supranaţionalist european. Efectul direct vizează toate normele obligatorii cuprinse atât în tratatele UE, cât şi în legislaţia derivată, cu menţiunea particularităţilor directivelor”^[6]. 

Tratatul, ca normă de drept primar a Uniunii Europene, are un efect direct dacă există o dispoziţie explicită, neafectată de condiţii şi clar exprimată. În cazul în care statele au formulat rezerve, sau în cazul în care pentru punerea în aplicare a normei trebuie adoptate reglementări derivate, efectul direct se va putea invoca exclusiv în corelare cu aceste elemente.

Dispoziţiile prevăzute în acte derivate au efect direct, în funcţie de natura juridică a actului invocat. Astfel, regulamentul are aplicabilitate directă, generală, de la data intrării sale în vigoare, fără a fi nevoie ca statele să întreprindă măsuri specifice de adoptare de acte legislative. Dispoziţiile regulamentului pot fi opuse, în faţa instanţei de judecată, îndată ce acesta a intrat în vigoare, pentru situaţiile juridice apărute ulterior acestui moment. 

În cazul directivelor, fiind în situaţia unor acte legislative incomplete, care trebuie transpuse în legislaţia naţională prin reglementări juridice ale puterii legislative din statul respectiv, efectul direct nu poate să apară în perioada în care statele au obligaţia transpunerii, acesta operând doar de la momentul intrării în vigoare a actului de transpunere. Totuşi, pentru a da eficienţă efectului direct şi pentru a descuraja posibilele intenţii ale statelor de a tergiversa sau de a transpune neconform directiva, Curtea a stabilit că directiva, după trecerea perioadei de transpunere, poate fi invocată direct împotriva statului, generând următoarele situaţii:

a) poate produce un efect direct vertical ascendent;

b) nu produce un efect direct vertical descendent;

c) nu produce un efect direct orizontal;

d) poate produce un efect indirect de interpretare a legislaţiei interne în concordanţă cu prevederile directivei^[7].

Răspunderea statelor poate fi atrasă, în cazul transpunerii deficitare sau netranspunerii directivelor, aşa cum se observă în hotărârea din Cauza Francovich ^[8], dacă:

a) rezultatul prevăzut de directivă să conţină atribuirea de drepturi în favoarea particularilor;

b) posibilitatea identificării conţinutului acestor drepturi pe baza dispoziţiilor directivei;

c) existenţa unei legături de cauzalitate între încălcarea obligaţiei care îi incumbă statului şi prejudiciul suferit de persoanele prejudiciate. 

În cazul deciziei, efectul direct poate să fie o consecinţă a neîndeplinirii elementelor prevăzute în decizie, de către destinatarii săi. Norma de bază, cauza Graad, arată că în hotărâre sunt preluate concluziile avocatului general^[9], care arată că „deciziile instituţiilor comunitare adresate statelor membre pot conţine dispoziţii care au efecte directe asupra raporturilor juridice dintre statele membre şi particulari şi care creează drepturi particularilor, pe care instanţele statelor membre trebuie să le protejeze”. Un element important poate fi reprezentat şi de recenta hotărâre preliminară pronunţată la cererea instanţei din România, cu privire la obligativitatea normelor din Mecanismul de Cooperare şi Verificare, instituit prin decizie^[10].

§4. Stat de drept şi respectarea normelor de drept ale Uniunii

În plină pandemie medicală, în contextul în care în instituţiile Uniunii se ajunsese la o formulă de sprijinire a statelor, au apărut o serie de reacţii care pun în discuţie ordinea juridică a Uniunii şi, implicit, supremaţia dreptului European.

Acţiunea Curţii Constituţionale a Germaniei, care a respins măsura de răscumpărare a datoriilor suverane ale statelor adoptată de Banca Centrală Europeană^[11] ca fiind neconformă cu dispoziţiile tratatelor privind delimitarea de competenţe între Uniune şi state, a ridicat semne de întrebare în privinţa solidarităţii efective a statelor, în Uniunea Europeană. Argumentele Curţii de la Karlsruhe, care au la bază ipoteza că hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii s-a pronunţat ultra vires (în afara competenţelor) au determinat reacţii ale Comisiei Europene, care au evocat inclusiv posibilitatea sancţionării Germaniei^[12], iar poziţionarea Curţii de Justiţie a evocat faptul că este singura abilitată să interpreteze normele de drept european^[13]. În acest an, Comisia Europeană a decis demararea unei proceduri de infringement împotriva Germaniei, pornind de la această situaţie, prin transmiterea unei scrisori, în data de 9 iunie.

În cauzele conexate: C-83/19, C-127/19, C-355/19 şi C- 397/19, instanţa din România formulează o serie de întrebări, la care Curtea de Justiţie a răspuns prin hotărârea preliminară pronunţată^[14]. Fără a intra într-o analiză profundă, nu putem să nu remarcăm faptul că instanţa europeană a respins toate susţinerile de inadmisibilitate invocate de Guvernul României, Inspecţia Judiciară şi Consiliul Superior al Magistraturii^[15]. În hotărârea pronunţată, Curtea arată relevanţa sistemului judiciar naţional, prin raportare la cooperarea loială dintre justiţiile naţionale şi Curte, dar şi modul în care legislaţia derivată (inclusiv deciziile) trebuie respectate pentru asigurarea statului de drept. Chiar dacă hotărârea este una care va marca, în opinia noastră, evoluţia organizării juridice în Uniunea Europeană, modul în care a fost receptată la nivel naţional a fost dezamăgitoare. Apologeţii reglementărilor atât de contestate în Rapoartele MCV au jubilat, creând aparenţa că nu a existat o decizie a Curţii potrivnică reglementării naţionale. Cei care au introdus cererile de acţiune preliminară au creat aparenţa că, prin hotărârea pronunţată, asistă, la o desfiinţare de facto a Secţiei pentru Investigarea Infracţiunilor în Justiţie. În realitate, natura juridică a acţiunii preliminare nu putea determina o anulare a unui act juridic. Prin acţiunea preliminară, cooperarea instanţei naţionale cu Curtea de Justiţie devine efectivă, iar după primirea răspunsului, doar instanţa de trimitere va urma a pronunţa o hotărâre judecătorească^[16]. Însă, după momentul pronunţării hotărârii, se deschide calea unei acţiuni în anulare^[17], cu consecinţe directe şi efective asupra actului legislativ care încalcă normele de drept ale Uniunii Europene. Însă, în opinia noastră, România riscă o acţiune de infringement^[18], luând în considerare şi cel puţin discutabila Decizie 390 din 8 iunie 2020^[19], emisă de Curtea Constituţională.

Evaluând atitudinile Curţilor Constituţionale din Germania şi România, în contextul în care Polonia este în plină acţiune de infringement pentru încălcarea principiilor statului de drept şi pentru obstrucţionarea justiţiei independente, putem concluziona că, la nivelul întregii Uniuni Europene, trebuie să existe o uniformitate de abordare a problematicii justiţiei. Recentele discuţii referitoare la condiţionarea accesării fondurilor care provin din bugetul Uniunii reprezintă un început apreciabil de politică de armonizare în domeniul justiţiei, însă depăşirea aparenţelor se va putea realiza doar prin identificarea unui mecanism de cooperare care să aprofundeze integrarea europeană, fără a afecta fundamental organizarea justiţiei, specifică suveranităţii statale.

Note de subsol

^[1] C.J.C.E., C-26-62, NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos/Netherlands Inland Revenue Administration, Hotărârea din 5 februarie 1963.

^[2] C.J.C.E., C-6-64, Flaminio Costa/E.N.E.L., Hotărârea din 15 iulie 1964.

^[3] G.-L. Ispas, D. Panc, Drept instituţional al Uniunii Europene, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu, 2021, pp. 90-106.

^[4] C.J.C.E., C-106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato/Simmenthal SpA, Hotărârea din 9 martie 1978, §17-18.

^[5] A. Arnull, D. Chalmers (ed.), European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2015, p. 182.

^[6] G.-L. Ispas, D. Panc, op. cit., p. 74.

^[7] Pentru detalii, a se vedea G.-L. Ispas, D. Panc, op. cit., pp. 97-103.

^[8] C.J.C.E., cauzele conexate C-6/90 şi C-9/90, Andrea Francovich, Danila Bonifaci ş.a. c. Republicii Italiene, Hotărârea din 19 noiembrie 1991, ECR I-5357.

^[9] Concluziile Avocatului General Roemer în cauza Grad, disponibile on-line la adresa http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=9ea7d0f130deb51c0559b25 24de3bc53d6d549e9843e.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4PaNySe0?text=&docid=87951&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=537725. 

^[10] Decizia 2006/928/CE/13-dec-2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei, ed. specială a J.O. din 1 ianuarie 2007.

^[11] https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ecb.pr200505~00a09107a9.en.html

^[12] https://www.dw.com/ro/urmează-un-război-al-judecătorilor/a-53410539

^[13] https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/ecj-reiterates-that-rulings-are-binding-as-german-court-fallout-continues/

^[14] https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9C99A4CB85D00191B0DD067726EFF394?text=&docid=241381&pageIndex=0&doclang=RO&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5987153

^[15] Pentru detalii, a se vedea G.L. Ispas, D. Panc, Organizarea Justiţiei în Uniunea Europeană, Ed. Hamangiu, 2021, pp. 285-292.

^[16] Ibidem, pp. 256-284.

^[17] Ibidem, pp. 152-178.

^[18] Ibidem, pp. 125-152.

^[19] M. Of. nr. 612 din 22 iunie 2021.