Publicitatea autorizaţiei de construire

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul II, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 510-529.

§1. O introducere: despre divulgarea actului administrativ

Actele administrative normative se publică, în vreme ce actele administrative individuale se comunică destinatarilor lor: iată un adevăr banal, cunoscut şi de juriştii în formare, aflaţi în băncile facultăţilor de drept. Există însă unele situaţii în care regula se inversează^[1] sau, altele, în care formele de divulgare a actului administrativ se cumulează: este şi situaţia autorizaţiilor de construire care, pe lângă operaţiunea evidentă a comunicării lor solicitantului, sunt supuse şi unor formalităţi suplimentare de publicitate. Scopul acestora este evident, căci autorizaţiile în cauză, deşi produc efecte juridice directe (dreptul de a construi într-o anumită manieră şi obligaţiile strâns legate de acesta) doar în persoana beneficiarului actului, pot crea indirect raporturi juridice şi cu terţii, care s-ar putea considera vătămaţi prin aceste acte administrative, fiind astfel interesaţi să cunoască nu doar existenţa, dar şi conţinutul exact al acestor acte, pentru a le ataca în instanţa de contencios administrativ. Şi dacă doctrina s-a preocupat prea puţin de efectele acestor operaţiuni de publicitate, jurisprudenţa abundă în soluţii care merită o analiză sistematizată: este ceea ce îşi propune prezentul studiu, după câteva idei legate de operaţiunea de „publicare”.

Specifică actelor normative, publicarea reprezintă acea formă a divulgării care constă în aducerea la cunoştinţa publicului a unei manifestări de voinţă care şi-ar putea produce efectele asupra acestei mase anonime de adresanţi. Este singura opţiune a autorităţii de a-şi face voinţa cunoscută potenţialilor destinatari: o comunicare personalizată este imposibilă (căci aplicabilitatea repetată face ca numărul destinatarilor potenţiali să fie practic nelimitat), şi adesea inutilă (căci nu toate persoanele posibil vizate sunt şi interesate de toate actele normative). Însă cum actele normative îşi produc efectele juridice condiţionat de publicare, pentru a evita paralizarea acestora, prin invocarea (pe cale de excepţie) a necunoaşterii efective a conţinutului lor, legiuitorul a instituit o prezumţie (absolută) a cunoaşterii acestui conţinut: nemo censetur ignorare legem. Criticabilă în esenţă^[2], soluţia este una pragmatică şi clară. Dar ne-am propus aici o analiză; menţionarea acestei idei este importantă însă pentru a verifica în ce măsură ea poate fi transplantată la actele individuale. În cazul actelor normative se pune astfel semnul egalităţii între momentul (obiectiv) al publicării acestora şi cel (subiectiv) al luării conţinutului la cunoştinţă de către cei interesaţi, stabilindu-se astfel o prezumţie legală absolută a cunoaşterii conţinutului acestora de către membrii societăţii.

Aşa cum am arătat deja, există însă şi unele acte administrative individuale care, pe lângă faptul că se comunică destinatarilor lor, sunt supuse unui regim de publicitate. Şi asta pentru că, deşi produc efecte directe (intenţionate) doar pentru anumiţi destinatari (care, nominalizaţi fiind, se bucură de beneficiul comunicării acestora), ele interesează întreaga societate^[3], unele dintre ele având aptitudinea abstractă de a vătăma anumiţi terţi. Şi întrebarea care se pune este aceea dacă această publicare poate avea acelaşi efect (prezumţie absolută de comunicare) faţă de aceşti terţi. Răspunsul nu poate fi decât principial negativ: în lipsa unui text expres de lege care să stabilească o asemenea prezumţie (în esenţă o ficţiune, suspectă de neconstituţionalitate), un asemenea efect este de neconceput.Astfel, soluţia echivalării celor două consecinţe trebuie foarte bine gândită de legiuitor, astfel încât dreptul de acces la justiţie să nu devină pură iluzie. În concluzie, la nivel principial cunoaşterea (fapt prin definiţie subiectiv şi concret, particular) şi publicarea (fapt ab initio obiectiv şi general) se află în planuri diferite; prin urmare, ele ar putea fi echivalate doar dacă un text de lege expres prevede acest lucru^[4]: nu este cazul în situaţia pe care o analizăm, decât într-o ipoteză specială – aceea a autorizaţiilor care au un impact semnificativ asupra mediului.

Problema juridică esenţială care trebuie rezolvată este aceea de a stabili dacă formalităţile de publicitate stabilite de legiuitor în materia autorizaţiei de construire afectează curgerea termenelor în contenciosul administrativ, în ceea ce-i priveşte pe terţii vătămaţi, termene reglementate de art. 7 alin. (3) şi art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Am pornit analiza de la două decizii importante, una a Curţii Constituţionale (2.1.) şi alta a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (2.2.), în primul rând pentru că ele sunt evocate, direct ori implicit, în majoritatea soluţiilor jurisprudenţiale analizate ulterior.

§2. Două decizii cu efecte jurisprudenţiale indirecte

2.1. Despre decizia Curţii Constituţionale nr. 797/2007^[5] şi de ce nu rezolvă ea problema

Sesizată fiind cu o excepţie de neconstituţionalitate a art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ, texte care prin corelare legau, în varianta lor iniţială, momentul curgerii termenului pentru procedura prealabilă (şi în cazul terţilor) de cel al emiterii actului atacat, Curtea Constituţională a arătat că „dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu fac distincţie între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi anume dacă aceasta este însuşi destinatarul actului sau are calitatea de terţ faţă de acesta. Fără a opera o diferenţiere în acest sens, textul de lege prevede acelaşi termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate(s.n., Ov.P.), astfel încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşte existenţa de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare. Aşa fiind, terţii persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ adresat altui subiect de drept. Întrucât dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 condiţionează îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea plângerii prealabile de către persoana vătămată, alta decât destinatarul actului administrativ atacat, într-un termen de cel mult 6 luni de la data emiterii actului, este evident că accesul la instanţă al acestor categorii de persoane este practic blocat”.

Raţionamentul Curţii este corect şi simplu: termenul pentru formularea plângerii prealabile şi, implicit, cel de prescripţie a acţiunii în contenciosul administrativ, nu pot începe să curgă dintr-un moment pe care cel vătămat nu îl poate cunoaşte. Însă, aşa cum am subliniat în textul deciziei, acest raţionament pleacă de la o premisă (lipsa oricărei forme de publicitate a actului individual) care autorizaţiei de construire îi lipseşte, căci, potrivit legii, aceasta este supusă chiar mai multor forme de publicitate: două de jure – afişarea la sediul autorităţii emitente şi/sau pe site-ul internet al acesteia, respectiv pe fondul (parcela) pe care urmează a se construi imobilul, şi una de facto – însăşi realizarea materială a imobilului autorizat (construirea) care prin definiţie este vizibilă pentru public, şi ea finalizată cu o altă formă de publicitate de drept – înscrierea acestui imobil (şi implicit a actului care-l autorizează) în cartea funciară. Curtea constituţională nu a analizat în decizia precitată această situaţie, şi nici nu putem specula ce ar fi decis într-o asemenea ipoteză.

2.2. Ce spune, totuşi, instanţa noastră supremă, atunci când refuză să dezlege o chestiune de drept?

Sesizată fiind cu o cerere de dezlegare a unor chestiuni de drept, una dintre ele făcând obiectul prezentului studiu (aceea de a şti dacă şi cum alterează regulile de publicitate a autorizaţiei de construire logica termenelor în contenciosul administrativ), Înalta Curte respinge această cerere ca inadmisibilă^[6] în esenţă (şi) pentru că obiectul sesizării nu îl reprezintă interpretarea legii (o veritabilă problemă de drept), ci una de aplicare a ei, aspect care ar cădea în mod exclusiv în sarcina instanţei sesizate de reclamant. Paragraful în cauză (parag. 57) pare însă să sugereze mai mult: „(…) chiar instanţa de trimitere – prin indicarea multitudinii de ipoteze ce pot apărea în practică şi care ar putea fi invocate în legătură cu momentul la care terţul vătămat într-un drept sau interes legitim, prin emiterea unei autorizaţii de construire în favoarea unei alte persoane, ia cunoştinţă despre existenţa acesteia – recunoaşte, (s.n., Ov.P.) implicit, că acest moment trebuie analizat de la caz la caz şi soluţiile pot fi diferite (s.n., Ov.P.) în raport cu probele ce sunt administrate în fiecare speţă”.

Două lucruri ne lasă să înţelegem instanţa noastră supremă: (a) imputând instanţei de trimitere faptul că chiar aceasta „recunoaşte” (ceva anume), ea însăşi îşi asumă implicit această concluzie ca reprezentând propria sa judecată de valoare; (b) multitudinea de soluţii diferite la care se poate ajunge, de la caz la caz, cu privire la momentul de la care terţul vătămat ia cunoştinţă despre autorizaţia care îl vatămă creează o singură certitudine: aceea că textul general al legii contenciosului administrativ – art. 7 alin. (3) – nu a fost modificat, de plano, de prevederile speciale ale Legii nr. 50/1991 şi ale Normelor sale de aplicare, în materia autorizaţiei de construire, actul „adresat unui alt subiect de drept” probabil cel mai frecvent atacat în contenciosul administrativ.

Optica este corectă. La o analiză mai atentă, nici nu se putea altfel, căci, aşa cum vom vedea, normele implicate în aparentul conflict nici nu acţionează în acelaşi plan. Să vedem de ce.

§3. Cunoaşterea, între „subiectiv” şi „obiectiv”: două perspective distincte ale acestei opoziţii

3.1. „A cunoaşte” vs. „a putea cunoaşte”

Textul art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 pare extrem de clar: termenul de 30 de zile curge „din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, (s.n., Ov.P.) pe orice cale, de conţinutul actului”.Acest moment, pur subiectiv, reclamă două observaţii preliminare:

a) el trebuie interpretat stricto sensu,neputând fi pur şi simplu echivalat cu noţiunea vecină, (afectată însă de o doză oarecare de caracter obiectiv), „ar fi putut lua cunoştinţă”, căci ori de câte ori legiuitorul a dorit o asemenea extensie, a stabilit-o în mod expres, cel mai bun exemplu fiind chiar regula în materie de prescripţie, stabilită prin art. 2523 C. civ.: „Prescripţia începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască (s.n., Ov.P.) naşterea lui”. Însă, aşa cum vom vedea mai jos, această rigiditate a interpretării trebuie să aibă şi ea unele limite; ca principiu însă, jurisprudenţa achiesează la această idee^[7].

b) pe de altă parte, alegerea este logică dacă vrem să asigurăm egalitatea (de tratament juridic) între diferiţii subiecţi de drept care pot avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ: (i) pentru destinatar termenul curge de la comunicarea actului [art. 7 alin. (1) din lege]; (ii) pentru emitent, de la emitere, potrivit art. 1 alin. (6), două momente în care aceştia cunosc conţinutul actului (sau, cel puţin, există o prezumţie puternică – legală – în acest sens).

3.2. „Existenţă” vs. „conţinut”

Continuând firul ideilor de mai sus prin trecerea la obiectul cunoaşterii, vom constata că textul art. 7 alin. (3), aşa cum este el formulat în prezent, face trimitere directă la conţinutul actului, iar nu la existenţa sa abstractă^[8], idee de asemenea corectă, căci numai cunoscând prevederile actului pot fi determinate, pe de o parte, motivele de nelegalitate ale acestuia, apte să conducă la nulitatea sa şi, pe de alta, vătămarea pe care reclamantul trebuie să o probeze în orice contencios subiectiv.

Dar care este distincţia clară între existenţăşi conţinut? La una dintre extreme, a cunoaşte existenţa (abstractă) a unui act administrativ înseamnă cunoaşterea faptului emiterii acestuia. Însă, pentru a se putea, totuşi, deosebi de un simplu zvon (o informaţie cu un grad ridicat de incertitudine şi care, din această cauză, nu poate avea consecinţe juridice), această cunoaştere mai trebuie să includă cel puţin două elemente minimale: (a) autorul, adică organul emitent al actului şi (b) un element de identificare care să confere certitudine existenţei acestuia; de regulă numărul (de înregistrare) joacă acest rol. O asemenea informaţie minimalistă nu-i poate fi de folos reclamantului, din perspectiva cunoaşterii ilegalităţii actului decât în rare cazuri^[9], dar niciodată din perspectiva vătămării potenţiale pe care o suferă: în lipsa oricărui efect cât de neînsemnat al actului în cauză, o informaţie în sensul că „Primarul comunei X a emis dispoziţia nr. 34/15 februarie 2021” este una absolut neutră, care nu este aptă, pentru o persoană oarecare, nici măcar să tragă un semnal de alarmă cu privire la o potenţială vătămare iminentă^[10].

La cealaltă extremă, a cunoaşte (complet) conţinutul unui act administrativ înseamnă, desigur, a-l cunoaşte în integralitatea sa: (a) prevederile sale, de regulă structurate pe articole în cuprinsul acestuia, respectiv (b) motivele (de fapt şi de drept, acolo unde ele există), aflate fie în preambulul actului, fie în instrumentele sale de motivare (documentaţia care stă la baza actului în cauză). Şi dacă primul element este absolut necesar pentru reclamant pentru stabilirea existenţei vătămării sale, cel de-al doilea îl ajută să înţeleagă mai exact dacă actul în cauză este legal sau nu. Este astfel extrem de posibil ca un act administrativ temeinic fundamentat să fie legal, iar „vătămarea” pe care ar suferi-o un terţ să fie un simplu inconvenient, un simplu interes neprotejat de lege şi, prin urmare, căruia nu i se acordă protecţie în contenciosul administrativ^[11]. În această situaţie, practic terţul se află exact în postura destinatarului actului, căruia acesta i-a fost comunicat în mod complet, cu toate anexele sale relevante.

Însă în drept, ca şi în viaţă, rareori lucrurile se prezintă în alb ori în negru; mai degrabă asistăm, în fiecare zi, la un festival al variilor nuanţe de gri. Tot astfel, în materia analizată, terţul cunoaşte la un moment dat, mai mult decât existenţa abstractă a unui act administrativ, dar mai puţin decât întregul conţinut al acestuia: în mod indirect (prin intermediul unei adrese de comunicare, a unui panou ori afiş, a unei informaţii din presă care pare credibilă), i se aduce la cunoştinţă o „doză” mai mult sau mai puţin consistentă de conţinut. Este acesta suficient pentru a declanşa curgerea termenului pentru formularea procedurii prealabile (ori, după caz, a acţiunii în contenciosul administrativ, dacă actul este irevocabil)? Răspunsul facil este „de la caz la caz”: darpoate fi decelat un criteriu obiectiv pentru a stabili acest lucru?

§4. Formele de publicitate ale autorizaţiei de construire, în ordinea lor cronologică

„Viaţa” unei autorizaţii de construire începe cu semnarea ei de către organul emitent, urmată de prima modalitate de divulgare a conţinutului ei, prin comunicare, către beneficiar. Apoi însă, într-o perioadă relativ îndelungată (care se poate întinde, adesea, pe câţiva ani), conţinutul său este dezvăluit publicului, măcar în parte, prin trei operaţiuni succesive: (1) mai întâi, prin grija exclusivă a autorităţii emitente, ea trebuie afişată la sediul acesteia şi/sau pe site-ul său internet; (2) apoi, chiar înainte de începerea lucrărilor (deci la debutul operaţiunilor de executare materială) ea trebuie afişată pe panoul investiţiei, amplasat la loc vizibil pe parcela construibilă; (3) în fine, chiar această executare materială reprezintă, de facto,un mijloc de publicitate al conţinutului său, care, astfel, devine unul vădit; iar după finalizarea lucrărilor şi recepţionarea acestora, ultima formă de publicitate o reprezintă chiar înscrierea construcţiei în cartea funciară a imobilului.

Respectând această cronologie, vom analiza în continuare fiecare dintre aceste forme de publicitate specifice autorizaţiei de construire.

4.1. Publicarea la sediul şi/sau pe site-ul internet al autorităţii publice emitente

Imediat după emiterea sa, potrivit art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 şi art. 55 din Ordinul nr. 839/2009, autorizaţia, împreună cu anexele sale, se afişează la sediul autorităţii (în formatul său material, pe hârtie) ori în mediul virtual (în format electronic). Pe bună dreptate jurisprudenţa a refuzat mereu să echivaleze acest moment cu cel al luării la cunoştinţă a autorizaţiei de către terţ (accesibilitatea informaţiilor nu echivalează cu cunoaşterea lor efectivă şi nici măcar cu o prezumţie în acest sens^[12]), în esenţă pentru două motive:

a) deşi publicarea se face într-un loc accesibil tuturor, acesta nu este şi unul accesat în mod obişnuit: „este excesiv să i se ceară unei persoane să verifice constant site-ul primăriei sau să se deplaseze din când în când la sediul acesteia pentru a studia autorizaţiile de construire emise de curând şi a vedea dacă nu există vreuna care să o vatăme”^[13], fiind, de altfel, „dificil de stabilit la ce dată anume a fost vizitat site-ul autorităţii pentru a se şti cu certitudine că un terţ interesat a cunoscut sau trebuia să cunoască faptul emiterii autorizaţiei ori, după caz, conţinutul acesteia^[14]”. În fine, de multe ori nici nu există vreo dovadă a datei publicării unei autorizaţii pe site-ul autorităţii emitente^[15].

b) este incompletă, aşa încât, nefiind publice toate elementele autorizaţiei, această publicitate nu poate echivala cu cunoaşterea conţinutului acestui act administrativ^[16]. Astfel, atunci când viciile autorizaţiei sunt vizibile doar prin consultarea documentaţiei care a stat la baza acesteia, doar acest moment poate echivala cu cel al luării la cunoştinţă a conţinutului actului atacat^[17].

Dar care sunt elementele autorizaţiei făcute publice pe această cale? În primul rând trebuie să observăm că, prin corelarea textelor de lege aplicabile, vom descoperi că există două modalităţi de a cunoaşte conţinutul unei autorizaţii: una din oficiu şi cealaltă la cerere. Astfel:

(i) art. 7 alin. (21) din lege stabileşte regula generală: se afişează pe pagina proprie de internet „autorizaţia de construire şi anexele acesteia”, având însă în vedere şi unele informaţii exceptate: restricţiile legale legate de „secretul comercial şi industrial”, „proprietatea intelectuală”, „protejarea interesului public şi privat”,respectiv a dreptului „la viaţă intimă,familială şi privată”.Practica majorităţii covârşitoare a autorităţilor administrative este în sensul ca pe site-ul acesteia să fie publicată exclusiv autorizaţia ca act final al procedurii de autorizare (formularul nr. 11 din Anexa nr. 1 la Ordinul 839/2009), urmând ca documentaţia aferentă să facă obiectul celei de-a doua modalităţi de aducere la cunoştinţa publicului interesat.

(ii) art. 7 alin. (23) din lege, coroborat cu art. 55 alin. (3) din norme lasă să se înţeleagă faptul că restul documentaţiei poată fi consultată la cerere (echivalentul „afişării” din oficiu, practic imposibil de realizat la atâtea file câte are dosarul de autorizare, respectiv la câte dosare de autorizare există într-o zonă cu un urbanism dezvoltat), la sediul autorităţii publice. Desigur, din această documentaţie se elimină informaţiile exceptate amintite mai sus, însă, oricum, următoarele informaţii ar trebui să fie accesibile, raportat şi la prevederile art. 55 alin. (3) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr. 839/2009^[18]: (1) certificatul de urbanism, la rândul său un document public; (2) totalitatea avizelor obţinute de beneficiar; (3) planurile faţadelor imobilului (care vor fi oricum publice prin edificare); (4) planul de situaţie şi retragerile construcţiei de la limitele de proprietate, din care rezultă modul de amplasare a supraedificatelor pe parcela construibilă; (5) indicatorii POT şi CUT; (6) regimul de înălţime. Prin urmare, la acest moment, în măsura în care autoritatea îşi îndeplineşte exact obligaţia legală, cel puţin după consultarea dosarului de autorizare terţul ar trebui să aibă deja informaţiile esenţiale legate de actul în cauză: funcţiunea imobilului (din titlul actului), regimul de înălţime (din titlu şi planurile faţadelor), indicatorii urbanistici POT şi CUT, (care, teoretic, pot fi şi verificaţi, cunoscând suprafaţa parcelei, suprafaţa amprentei la sol a construcţiei şi numărul de niveluri), retragerile obligatorii (verificabile şi din planul de amplasament). În consecinţă, apelând la asistenţă specializată (arhitect, avocat), reclamantul ar putea să aprecieze atât legalitatea actului, cât şi eventuala vătămare pe care o suferă.

Dintre cele două argumente de mai sus (pentru care jurisprudenţa nu acceptă, principial, că această formă de publicitate echivalează cu luarea la cunoştinţă a conţinutului actului mai repede de consultarea efectivă a documentaţiei de autorizare), primul pare a avea o mai mare greutate: de altfel, dacă ne gândim bine, în realitate, de cele mai multe ori cel vătămat află mai întâi de existenţa autorizaţiei de pe panoul investiţiei, amplasat la faţa locului (pe care îl vom analiza în continuare), şi abia apoi, eventual, verifică site-ul autorităţii emitente pentru a-şi consolida informaţia. Însă de cele mai multe ori constată că nici după acest moment nu are suficiente informaţii pentru a stabili dacă într-adevăr a suferit o vătămare sau nu, dacă actul emis este legal sau nu.

4.2. Afişarea panoului investiţiei pe parcela construibilă

Această obligaţie este prevăzută la art. 76 alin. (1) lit. b) din Ordinul nr. 839/2009 şi este detaliată în Anexa 8 a acestui act normativ. Fiind legată mai degrabă de momentul începerii lucrărilor decât de cel al emiterii actului, două trăsături caracterizează şi această formă de publicitate a autorizaţiei de construire:

a) este mult mai accesibilă pentru terţii potenţial vătămaţi prin act, de vreme ce se face în vecinătatea acestora. De altfel, acesta este şi scopul regulilor de afişare stabilite prin Anexa nr. 8: (i) dimensiunile minime ale panoului să fie de 60×90 cm; (ii) înălţimea minimă a literelor să fie de 5 cm; (iii) panoul să fie confecţionat dintr-un material rezistent la intemperii; (iv) panoul să fie afişat la loc vizibil (se subînţelege – de pe domeniul public); (v) panoul să fie afişat pe toată durata lucrărilor. Toate aceste reguli urmăresc ca panoul să fie vizibil pentru cei interesaţi;

b) informaţiile conţinute de panou sunt minimale: (i) o vedere de ansamblu a obiectivului; (ii) denumirea, adresa şi beneficiarul acestuia; (iii) lista proiectanţilor; (iv) date tehnice referitoare la autorizaţia de construire (numărul, data emiterii, termenul de execuţie a lucrărilor, data începerii şi cea a finalizării lucrărilor). Departe de a conţine întregul conţinut al autorizaţiei de construire, panoul poate cuprinde, totuşi, cel puţin două elemente ale acestuia care, dacă nu îi creează terţului certitudinea ilegalităţii actului şi a vătămării, cel puţin îi activează un puternic semnal de alarmă: funcţiunea imobilului (din denumirea obiectivului) şi regimul său de înălţime (din vederea de ansamblu a acestuia).

Şi în acest caz jurisprudenţa respinge, de principiu, asocierea momentului luării la cunoştinţă a conţinutului autorizaţiei cu acela al afişării panoului investiţiei, pentru varii motive: că nu se poate stabili din probele de la dosar care a fost momentul exact al amplasării panoului^[19], sau nici măcar faptul amplasării panoului şi observării lui de către reclamant^[20], că simpla afişare a panoului coroborată cu faptul că reclamantul locuia în vecinătate nu are suficientă greutate pentru a sta la baza unei prezumţii de cunoaştere a actului atacat de către acesta^[21], că „a putea cunoaşte” existenţa autorizaţiei nu echivalează cu cunoaşterea efectivă a acesteia^[22], că prin afişarea panoului se poate cunoaşte doar existenţa autorizaţiei, nu şi conţinutul acesteia^[23].

Însă nu întotdeauna soluţia trebuie să fie aceasta: pe de o parte, uneori panoul investiţiei cuprinde mult mai multe informaţii despre viitoarea construcţie, căci nimeni nu-l împiedică pe investitor să suplimenteze informaţiile minimale pretinse de normele în vigoare; pe de altă parte, coroborarea cu cealaltă formă de publicitate ar putea declanşa, în anumite condiţii, prezumţia de cunoaştere a conţinutului autorizaţiei de construire. În fine, ar putea exista situaţii în care chiar elementele minimale înscrise pe panou sunt suficiente pentru a cunoaşte conţinutul vătămător al actului administrativ: ipotezele în care funcţiunea^[24] este cea care vatămă (indiferent de amplasarea concretă a imobilului nou, regimul de înălţime etc.), respectiv atunci când prin dimensiunile sale, noul ansamblu imobiliar aglomerează zona până la sufocare^[25].

4.3. Edificarea construcţiei, recepţia ei şi înscrierea în cartea funciară

Ulterior momentului amplasării panoului investiţiei, de regulă încep lucrările de construcţie, de o amploare mai mică ori mai mare. În plus, cum prezumţia este în sensul că prevederile autorizaţiei sunt respectate, o formă a publicităţii de facto a acesteia o reprezintă chiar executarea ei materială. Şi, deşi această modalitate este completă abia la finalul lucrărilor, totuşi, pe parcursul lor pot fi identificate elemente care să conducă la concluzia ilegalităţii actului, respectiv a existenţei unei vătămări: (i) de la săparea gropii pentru fundaţie se poate deduce amplasamentul (amprenta) viitoarei construcţii, dar şi procentul de ocupare a terenului (POT); (ii) finalizarea structurii de rezistenţă permite stabilirea înălţimii imobilului (în metri şi număr de niveluri; (iii) zidirea pereţilor exteriori scoate în evidenţă golurile (uşi, dar mai ales ferestre de vedere), deci s-ar putea trage concluzii cu privire la respectarea ori, după caz, încălcarea prevederilor art. 615 C. civ. etc. La final, după semnarea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor (care, din perspectiva autorităţii, reprezintă o confirmare a respectării prevederilor autorizaţiei de construire) şi emiterea certificatului de existenţă a construcţiei, aceasta se înscrie în cartea funciară, o ultimă (indirectă) formă de publicitate a autorizaţiei de construire^[26].

În general jurisprudenţa recunoaşte edificării construcţiei şi efectul indirect de publicitate a autorizaţiei de construire, fie cu privire la aspectul vătămător invocat de reclamant^[27], fie stabilind că abia la terminarea lucrărilor ar putea fi cunoscut în totalitate conţinutul autorizaţiei^[28]. Sau, în cazul unor persoane care s-au mutat în vecinătatea unui imobil litigios, dar finalizat la acea dată, „aceştia au avut posibilitatea concretă de a cunoaşte în mod efectiv existenţa şi conţinutul actului administrativ a cărui anulare o solicită cel mai târziu în momentul achiziţionării imobilului învecinat acestor lucrări^[29]”. Cu toate acestea, faptul singular al edificării lucrărilor de construire „nu poate fi avut în vedere, în condiţiile în care nu orice edificare de construcţie are la bază o autorizaţie de construire, astfel că efectuarea lucrărilor de construire nu presupune în mod necesar şi luarea la cunoştinţă de existenţa autorizaţiei de construire^[30]”.

Însă de cele mai multe ori, cele trei forme de publicitate acţionează corelat, aşa încât, în măsura în care ele sunt realizate riguros, pare dificil, dacă nu imposibil de susţinut că termenele de contencios administrativ curg ca şi cum toată această publicitate nici n-ar fi existat. Este momentul să încercăm integrarea lor într-un raţionament unic.

§5. Cum influenţează publicitatea autorizaţiei de construire curgerea termenelor în contenciosul administrativ? O posibilă teorie

Aparent de neînţeles, în dreptul nostru pozitiv putem identifica două situaţii diferite: (1) cea a autorizaţiilor pentru care autoritatea de mediu nu a decis parcurgerea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, situaţie în care se aplică, în lipsă de prevederi derogatorii, normele generale ale legii contenciosului administrativ, şi (2) cea a autorizaţiilor pentru care trebuie parcursă această procedură specială, în care prevederile art. 43² alin. (2) din Legea nr. 350/2001 stabilesc un moment derogatoriu de la care începe să curgă termenul pentru înregistrarea plângerii prealabile. Se impune, astfel, analizarea acestora pe rând.

5.1. Regula: autorizaţiile de construire care nu au un impact semnificativ asupra mediului

Aşa cum am arătat deja, raţionamentul trebuie să pornească de la ideea deja expusă în sensul că, acţionând în planuri diferite, prevederile legale referitoare la publicitatea autorizaţiei de construire nu alterează, in abstracto, curgerea termenelor de contencios administrativ. Pe de altă parte, a le nega orice efect juridic pare o altă exagerare, una în sens contrar. Sau, cum s-a arătat în jurisprudenţă, „în privinţa contestării autorizaţiilor de construire, legiuitorul a pus în balanţă două principii importante, anume cel al securităţii juridice şi acela al accesului la justiţie, şi a prevăzut o procedură mai restrictivă decât cea din dreptul comun, reglementând o formă de publicitate a autorizaţiei de construire, ţinând seama de caracterul public al acestui tip de act administrativ şi instituind o excepţie de la regula conform căreia actul administrativ cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate. Prin urmare, şi în situaţia în care s-ar reţine că instituirea unei reglementări speciale în materia autorizaţiilor de construire, în ceea ce priveşte afişarea acestora pe pagina de internet sau la sediul autorităţii emitente şi afişării panoului de identificare a investiţiei la locul unde se va realiza construcţia, nu instituie o prezumţie absolută în sensul că aceasta ar fi cunoscută de terţii interesaţi, cu toate acestea, luându-se în considerare elemente relevante ale stării de fapt, cum ar fi, spre exemplu, împrejurarea că terţul locuieşte în imediata vecinătate a locului unde se realizează construcţia, ar putea fi decelate elemente concrete în determinarea momentului la care terţul a cunoscut existenţa autorizaţiei^[31]”. Astfel, nu ne rămâne decât o soluţie de compromis, axată pe următoarele repere:

a)regulile de publicitate a autorizaţiei sunt stabilite în primul rând pentru a facilita cunoaşterea autorizaţiei, dar nu prezumă în mod automat această cunoaştere. Prin urmare, nu numai că ele nu echivalează cu o prezumţie absolută de cunoaştere, dar nici măcar cu una (legală) relativă, în lipsa unei prevederi exprese în acest sens. Altfel spus, niciun element al cunoaşterii efective (ce/câtdin conţinuta cunoscut reclamantul, oricare ar fi acesta, sau cânds-a întâmplat acest lucru)nu se prezumă ca efect legal al formelor de publicitate a autorizaţiei de construire.

b)raportat însă la circumstanţele de fapt ale speţei, aceste reguli de publicitate pot concura la formarea unei prezumţii judiciare de cunoaştere a conţinutului autorizaţieiatacate^[32]. La acest rezultat se poate ajunge prin coroborarea formelor de publicitate cu alte elemente ale stării de fapt: pe lângă faptul locuirii în zonă (de către reclamant), au fost reţinute în jurisprudenţă şi calitatea de profesionist a acestuia (asociaţie având ca scop declarat implicarea în dezvoltarea urbanistică a localităţilor, în protejarea patrimoniului arhitectural-urbanistic şi istoric, în protecţia mediului înconjurător, în apărarea proprietăţii publice, în cheltuirea judicioasă a banului public, în transparenţa decizională, în accesul la informaţiile de interes public şi în problematica activităţii de minerit din România)^[33], ori notorietatea lucrărilor, investitorii fiind chiar amendaţi pentru tulburarea liniştii publice.

c)coroborând prezumţiile cu celelalte mijloace de probă, în realitate judecătorul trebuie să stabilească trei chestiuni diferite: (i) ce (cât) anume din prevederile autorizaţieia cunoscut reclamantul; (ii) dacă aceste informaţii sunt suficiente pentru a aprecia în mod rezonabil ilegalitatea actului şi existenţa unei pagube; (iii) când anume (la ce moment) s-a realizat această „luare la cunoştinţă”.

d)în ceea ce priveşte primele două aspecte, logica celor trei forme de publicitate, corelate, este următoarea: (i) afişarea panoului investiţiei, deşi nu e prima modalitate de publicitate, cronologic vorbind, este cea mai accesibilă dintre cele două anterioare începerii lucrărilor. Şi, raportat la conţinutul concret al panoului, coroborat, eventual, cu alte probe din dosar^[34], se poate desprinde cel puţin o prezumţie a cunoaşterii existenţei autorizaţiei^[35], ori poate chiar mai mult, o prezumţie a cunoaşterii conţinutului (relevant al) actului, dacă acesta conţine suficiente informaţii esenţiale care i-ar putea crea terţului convingerea că actul este ilegal şi prejudiciabil; altfel spus, în funcţie de informaţiile conţinute de panou într-un caz concret, prezumţia cunoaşterii conţinutului panoului ar putea valora, după caz, o prezumţie a cunoaşterii conţinutului actului atacat ori doar a existenţei acestuia, în primul caz începând să curgă termenul pentru depunerea plângerii prealabile, în cel de-al doilea nu; (ii) în cea de-a doua ipoteză, pornind de la prezumţia anterioară şi de la principiul nemo censetur ignorare legem,vom deduce faptul că terţul trebuia să cunoască măcar faptul că autorizaţia este afişată pe site-ul internet al emitentului şi/sau la sediul acestuia. Are el obligaţia de a le consulta? Chiar dacă am susţine că da (în temeiul principiului exercitării cu bună-credinţă a drepturilor procesuale, potrivit art. 12 alin. (1) C. proc. civ. ori a celor civile, potrivit art. 14 C. civ.), trebuie verificat şi conţinutul acestor publicări: dacă pe site este publicat exclusiv conţinutul autorizaţiei ca act final, fără documentaţia care stă la baza acesteia (cum se întâmplă în aproape toate cazurile în practică), această formă de publicitate nu poate aduce aproape nimic în plus în plan probator, pentru că reclamantul trebuie să se deplaseze la sediul emitentului pentru a studia conţinutul acestui dosar. Dacă a făcut-o, atunci termenul curge de la data consultării efective a dosarului (dovedită cu data certă a audienţei la organul emitent). Există însă şi situaţia (din fericire tot mai rară în practică) în care autoritatea publică refuză cu obstinenţă să divulge petentului conţinutul actului contestat, neprezentându-i acestuia informaţiile esenţiale care să-i permită să analizeze ilegalitatea actului şi caracterul vătămător al acestuia. În această ipoteză, (în care termenul de 30 de zile încă nu a început să curgă), fie va formula în instanţă acţiunea pentru obţinerea informaţiilor de interes public^[36], caz în care termenul curge de la data depunerii acestor documente la acest dosar ori, după caz, i se înmânează reclamantului ca urmare a obligării sale prin hotărâre judecătorească, fie, între timp, conţinutul autorizaţiei devine public ca urmare a faptului construirii; (iii) începerea executării construcţiei (şi, ulterior, finalizarea acesteia) conduc, treptat la convingerea existenţei prezumţiei de cunoaştere a conţinutului autorizaţiei, la momentul materializării elementului vizibil ilegal/vătămător^[37]. În plus, emiterea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor confirmă prezumţia de regularitate a lucrărilor (conformitatea lor cu conţinutul actului). Însă mai trebuie spus şi faptul că, de principiu, odată cu începerea lucrărilor, plângerea prealabilă nu mai este necesară, întrucât, în prezent, este greu de acceptat faptul că beneficiarul actului a demarat aceste lucrări fără să încheie vreun contract civil în acest sens (contract de antrepriză, de cumpărare de materiale de construcţii etc.), care să determine „intrarea actului în circuitul civil”, cauză a irevocabilităţii autorizaţiei [art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004], aşa încât de la momentul luării la cunoştinţă a conţinutului autorizaţiei pe această cale curge direct termenul de 6 luni pentru introducerea acţiunii în contenciosul administrativ, potrivit art. 11 din lege.

e)prezumţia judiciară a cunoaşterii conţinutului actului este eficientă ca mijloc de probă doar atunci când conduce la formarea convingerii instanţei căreclamantul a cunoscut informaţiile esenţiale despre conţinutul actului care să-i permită să aprecieze legalitatea acestuia şi existenţa vătămării.Prin urmare, sunt exagerate atât optica minimalistă (în sensul că este suficient pentru reclamant să cunoască numărul autorizaţiei şi aspectul exterior al viitoarei investiţii), cât şi viziunea exhaustivă (reclamantul trebuie să cunoască documentaţia completă care stă la baza actului final de autorizare)^[38]. În fond, întotdeauna trebuie să ţinem cont de principiul din fundal, conturat de art. 2528 C. civ., potrivit căruia termenul de prescripţie curge de la data la care păgubitul a cunoscut prejudiciul şi persoana celui răspunzător, respectiv 2529 alin. (2) C. civ., care leagă începutul termenului de prescripţie de cunoaşterea cauzei de nulitate^[39]. Transpunând aceste idei în tiparele de drept public ale contenciosului administrativ, vom putea spune că cel păgubit printr-un act administrativ poate ieşi din pasivitate atunci când cunoaşte atât ilegalitatea actului (sursa prejudiciului), cât şi paguba cauzată, deci atunci când cunoaşte suficient din conţinutul autorizaţiei care să-l poată duce la această concluzie.

f)cum se stabileşte momentul luării la cunoştinţă a actului atacat?Instanţa ar trebui să ţină cont de următoarele repere temporale (dacă acestea pot fi stabilite): (i) data afişării pe fond a autorizaţiei de construire; (ii) data publicării acesteia pe site; (iii) data consultării dosarului la sediul primăriei (eventual şi data la care a solicitat acest lucru); (iv) data la care un anumit element al construcţiei (vizibil vătămător) a fost executat; (v) data pe care o declară reclamantul, respectiv care ar rezulta din alte probe (bunăoară, cea declarată de martori ca fiind una în care panoul era vizibil, etc.). Dintre toate acestea, judecătorul o va alege pe aceea la care se poate considera că terţul a cunoscut informaţiile relevante ale conţinutului autorizaţiei de construire, mai exact elementele acesteia suspecte de ilegalitate şi potenţial vătămătoare;

g)ori de câte ori un dubiu serios persistă cu privire la momentul şi elementele cunoscute de terţ, judecătorul poate aprecia aceste circumstanţe ca fiind „motive temeinice” pentru a face aplicabil termenul mai lung, de 6 luni [art. 7 alin. (3) din lege], respectiv de un an [art. 11 alin. (2) din lege], deşi nici această soluţie nu este, la nivel teoretic, lipsită de orice critici;

h)în fine, ca o precizare extrem de importantă, la prezumţia de cunoaştere a conţinutului autorizaţiei judecătorul trebuie să ajungă doar în situaţia în care ambele forme (anterioare) de publicitate sunt îndeplinite regulat.Pe de o parte pentru că potrivit art. 23 C. civ., „Dacă un (…) act (…) este supus în acelaşi timp unor formalităţi de publicitate diferite, neefectuarea unei cerinţe de publicitate nu este acoperită de îndeplinirea alteia”. Pe de alta, pentru că, potrivit art. 22 alin. (1) C. civ., „Dacă formalitatea de publicitate nu a fost realizată, (…) actele (…) sunt inopozabile terţilor, afară de cazul în care se dovedeşte că aceştia le-au cunoscut pe altă cale”. Prin urmare, în cazul fraudei ori culpei beneficiarului autorizaţiei, care: (i) nu afişează panoul investiţiei; (ii) îl afişează într-un loc inaccesibil, ori în mod intermitent; (iii) amplasează un panou care nu este rezistent la intemperii; (iv) utilizează un panou sau litere care nu au dimensiunea minimă stabilită de norma juridică, sau, dintr-o altă perspectivă, dacă cel vătămat a fost împiedicat sistematic să consulte conţinutul documentaţiei, fiind, bunăoară, îndrumat să consulte site-ul internet (care, de altfel, nu cuprinde informaţii suficiente), o atare prezumţie nu ar trebui aplicată.

5.2. Excepţia: autorizaţiile de construire care au un impact semnificativ asupra mediului

Potrivit art. 43² alin. (2) din Legea nr. 350/2001, „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, în termen de 30 de zile de la data aducerii la cunoştinţa publicului a autorizaţiei de construire (s.n., Ov.P.) sau a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, după caz, persoanele prevăzute la alin. (1) vor solicita autorităţii administraţiei publice locale emitente revocarea actului, în tot sau în parte, dacă acesta nu a produs efecte juridice”. După cum se poate observa, în această ipoteză legiuitorul a modificat momentul de la care începe să curgă termenul de 30 de zile pentru plângerea prealabilă, de la cel subiectiv al luării la cunoştinţă a conţinutului, la cel obiectiv al aducerii la cunoştinţa publicului a autorizaţiei de construire. Cu alte cuvinte, aşa cum corect s-a observat în jurisprudenţă, în această situaţie legiuitorul a prezumat cunoaşterea conţinutului actului de data aducerii la cunoştinţa publicului a acestuia^[40]: altfel spus, principiul securităţii raporturilor juridice a primit, prin lege, un mic avantaj faţă de cel al accesului la justiţie.

Domeniul de aplicare a acestui text de lege este însă destul de restrâns: el vorbeşte despre „persoanele prevăzute la alin. (1)”, adică orice persoană interesată, care se consideră vătămată prin autorizarea investiţiilor prevăzute la art. 43¹ alin. (1) din lege, deci cele „pentrucare autoritatea competentă pentru protecţia mediului a stabilit necesitatea evaluării efectelor acesteia asupra mediului”.Această idee a fost reţinută şi în jurisprudenţă^[41].

Desigur, se ridică întrebarea, oare această soluţie nu ar trebui generalizată prin aplicarea principiului a pari (analogia) ori chiar a fortiori (de vreme ce în cazul autorizaţiilor care au un potenţial impact negativ asupra mediului accesul la instanţa de contencios administrativ ar trebui să fie mai larg, nu mai restrâns decât în ipoteza unei autorizaţii aparent inofensive). Din păcate însă (cel puţin pentru principiul securităţii raporturilor juridice), această generalizare nu este posibilă. Astfel, la nivel teoretic, soluţia stabilită prin art. 43² alin. (2) din Legea nr. 350/2001 este justificată şi prin faptul că emiterea unei asemenea autorizaţii este precedată de ample proceduri de publicitate, constând în consultări publice; prin urmare, este de prezumat că atât conţinutul acesteia, cât şi potenţialele prejudicii pe care le-ar putea cauza sunt deja notorii, aşa încât, de la momentul afişării pe fond a panoului investiţiei un termen de 30 de zile pentru procedura prealabilă este suficient pentru toţi cei care intenţionează (şi s-au pregătit deja în acest sens) să atace autorizaţia în contencios administrativ. Prin urmare, în lipsa unei prevederi exprese, ar fi anormal şi ilogic să extindem reglementarea de excepţie la toate autorizaţiile, adică la situaţiile în care panoul investiţiei reprezintă prima operaţiune de aducere la cunoştinţă publică a actului administrativ cu (unele din) prevederile sale.

§6. De lege ferenda

Ori de câte ori o reglementare în vigoare este vulnerabilă în faţa criticilor, cel mai simplu este să construim propuneri de lege ferenda. Nici ipoteza de faţă nu face excepţie.

Desigur că, pentru protecţia securităţii raporturilor juridice, momentul subiectiv al luării la cunoştinţă a conţinutului autorizaţiei, extrem de incert (dacă şi când a avut loc acest lucru) ar trebui înlocuit cu unul obiectiv, ales însă cu mare grijă. Următoarele repere ar fi, probabil, utile în acest demers legislativ:

a) stabilirea unui mod de publicitate larg accesibil: panoul investiţiei, de dimensiuni mai mari decât cele actuale, amplasat la limita dintre domeniul public (cu destinaţia obligatorie de drum, piaţă, parc, alee pietonală etc.) şi parcela construibilă, care să cuprindă, pe lângă numărul şi data emiterii autorizaţiei de construire şi o ilustrare (în imagini) a investiţiei, precum şi cel puţin următoarele informaţii: POT, CUT, regim de înălţime (în metri şi număr de niveluri sub şi supraterane, retragerile efective faţă de laturile parcelei construibile, numărul de unităţi locative şi de locuri de parcare, funcţiunea imobilului; în fine, locul şi intervalul de timp unde poate fi consultată întreaga documentaţie care stă la baza autorizaţiei;

b) un alt mod de publicitate, paralel, cu informaţii (cvasi)complete: posibilitatea consultării dosarului de autorizare, la sediul emitentului, într-un loc special amenajat în acest scop;

c) un termen mai lung decât cel prezent (de 2-3 luni, bunăoară), care: (i) să înceapă să curgă de la data amplasării panoului investiţiei, doar sub condiţia ca în paralel şi celălalt mijloc de publicitate să fie accesibil şi (ii) să nu curgă decât dacă cele două forme de publicitate sunt realizate potrivit legii.

În aceste condiţii, nici dreptul de acces la justiţie şi nici cel al securităţii raporturilor juridice nu ar avea de suferit. Până atunci însă, de lege lata,având în atenţie acelaşi scop, instanţele vor încerca, probabil din răsputeri, să-şi ţină echilibrul pe sârma care se balansează periculos, întinsă între cei doi înalţi piloni ai sistemelor de drept contemporane.

Note de subsol

^[1] Pentru detalii, a se vedea Ov. Podaru, Drept administrativ, vol. I, Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu & Sfera juridică, Bucureşti, 2010, nr. 170-172.

^[2] Tocmai pentru a mai domoli valul de contestări ale acestei reguli, în anumite situaţii date, legiuitorul stabileşte adesea diverse reguli cu scopul ca şansa de cunoaştere efectivă a conţinutului actului să fie cel puţin rezonabilă: punerea proiectului în dezbatere publică pentru o perioadă de timp anterior adoptării actului, publicarea actului nu numai pe căile oficiale (monitoare, site-ul oficial al autorităţii), ci şi pe unele informale (site-uri internet diverse, reţele de socializare etc.), amânarea întrării în vigoare a actului o perioadă mai lungă de timp.

^[3] Bunăoară, decretul Preşedintelui României de numire în funcţie a unui judecător interesează, în abstract, întreaga societate: publicarea în Monitorul Oficial al unui asemenea decret are, astfel, un puternic rol simbolic, acela de a conferi caracter solemn numirii unei persoane într-o funcţie din care exercită cea de-a treia putere în stat, justiţia.

^[4] Într-o speţă izolată (C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont.adm. şi fisc., dec. nr. 1101/2019, accesibilă în Sintact) s-a pus, totuşi, semnul egalităţii între cele două momente: „Art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 prevede obligativitatea comunicării prin publicitate a autorizaţiei de construire, în scopul de a asigura protejarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor care ar putea fi afectate de emiterea acesteia. Or, (…) intimaţii – reclamanţi aveau obligaţia de a le ataca cel mai târziu în termenul de 6 luni prevăzut de lege, de la momentul comunicării acestora prin publicitate/prin afişare”. Soluţia este fără îndoială greşită, fiind, probabil, contaminată de regulile procedurii civile, unde ultima modalitate de comunicare a actelor de procedură este prin publicitate: dar asta pentru că există un text de lege expres care prevede acest lucru (art. 167 C. proc. civ.), iar în materia autorizaţiilor de construire nu există o prevedere similară. Ca să nu mai vorbim de faptul că în materia procedurii civile publicitatea actelor de procedură produce efecte faţă de destinatarii lor, pe când în dreptul administrativ publicitatea autorizaţiilor de construire vizează efecte faţă de terţi.

^[5] M. Of. nr. 707 din 19 octombrie 2007.

^[6] I.C.C.J., Dec. nr. 74/2018, M. Of. nr. 25 din 10 ianuarie 2019.

^[7] C.A. Bucureşti, s. VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. nr. 124/2020, accesibilă în Sintact. Instanţa a stabilit astfel că „interpretarea art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi decât în sensul că termenul începe să curgă de la data la care a luat efectiv cunoştinţă de conţinutul acestuia (iar nu de la data la care acesta ar fi putut lua cunoştinţă de conţinutul actului administrativ contestat), soluţia fiind una firească, întrucât doar din acest moment se pot formula critici de nelegalitate concrete relativ la actul administrativ în cauză”. În acelaşi sens şi C.A. Bucureşti, s. VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. nr. 651/2018, accesibilă în Sintact, respectiv C.A. Bucureşti, s. VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1380/2019, accesibilă în Sintact.

^[8] Au fost curmate astfel toate polemicile create anterior pe acest subiect, polemici care nu mai merită, azi, aduse în discuţie, dat fiind faptul că momentul august 2018, când a şi fost modificat acest text prin Legea nr. 212/2018, se îndepărtează tot mai mult, astfel încât aplicarea textului în forma sa actuală se generalizează. De semnalat totuşi faptul că mai există şi alte texte (a căror modificare a fost omisă), care în continuare fac trimitere la momentul cunoaşterii „existenţei” actului, cel mai bun exemplu fiind art. 11 alin. (3) din lege, referitor la acţiunile formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

^[9] Bunăoară, în situaţia în care autorul era necompetent să îl emită ori în ipoteza în care momentul emiterii unui asemenea act nu era în concordanţă cu prevederile legale.

^[10] Tocmai de aceea s-a stabilit într-o speţă (C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1750/2020, accesibilă în Sintact), că o comunicare a datelor de identificare a autorizaţiei nu poate fi considerată drept moment la care a început să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile, în condiţiile în care pentru a se putea susţine că s-a luat cunoştinţă de „existenţa” actului, ar trebui să fie aduse la cunoştinţă minime informaţii în legătură cu conţinutul actului emis, însă în cauză informaţiile comunicate nu erau de natură a oferi informaţii relevante cu privire la actul emis. Altfel spus, „existenţa” actului în sensul acestui text de lege nu poate echivala cu existenţa sa abstractă, lipsită de orice informaţii care ţin de conţinutul său.

^[11] Bunăoară, în materia care ne interesează, faptul că un vecin urmează să construiască un imobil cu două niveluri mai înalt decât cel al reclamantului, ori unul amplasat la 60 cm de linia de demarcaţie dintre cele două parcele, fapt care îi diminuează gradul de însorire al imobilului din proximitate, s-ar putea să-l derenjeze pe vecinul – proprietar al acestui din urmă imobil, însă acest inconvenient de vecinătate este unul „normal”, un simplu interes care nu este protejat în contenciosul administrativ atâta vreme cât: (a) potrivit art. 31 din H.G. nr. 525/1996 privind aprobarea regulamentului general de urbanism, imobilul se încadrează în regimul general de înălţime admis în zonă; (b) retragerea este stabilită astfel prin planul urbanistic general; (c) însorirea nu scade sub minimul stabilit prin art. 3 alin. (1) din O.M.S. nr. 119/2014 (o oră şi jumătate la solstiţiul de iarnă, a încăperilor de locuit).

^[12] C.A. Timişoara, s. cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 257/2001, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 651/2018, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 947/2020, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1115/2020, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1748/2020, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 4072/2018, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 6013/2018, accesibilă în Sintact; C.A. Cluj, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1045/2020, accesibilă în Sintact. De menţionat însă că, anterior modificării art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018 în sensul înlocuirii termenului de „existenţă” a actului cu „conţinutul” acestuia, am identificat şi o soluţie contrară, a unei instanţe care interpreta strict noţiunea de „existenţă” (C.A. Cluj, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1853/2018, accesibilă în Sintact), în sensul că „faptul afişării existenţei autorizaţiei de construire pe panoul menţionat de norma legală incidentă reprezintă o modalitate obiectivă de aducere la cunoştinţa publicului a existenţei unei autorizaţii de construire, fiind îndeplinită astfel cerinţa legală în privinţa celor ce se pretind vătămaţi de actul administrativ, respectiv de a avea cunoştinţă de existenţa unui anumit act, în speţă a acelui care permite construirea”. Prin urmare, având în vedere că „pentru respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale terţilor, aşa cum este şi reclamanta, a fost stabilită obligaţia menţionării, pe panoul în cauză, a numărului autorizaţiei de construire, prezumţia de cunoaştere a existenţei actului a fost îndeplinită”. Soluţia, extrem de discutabilă chiar în contextul legal în care a fost pronunţată, cu atât mai puţin ar fi astăzi de actualitate, când prevederile art. 7 alin. (3) din legea contenciosului administrativ vorbesc clar de necesitatea cunoaşterii de către reclamant a conţinutului actului vătămător.

^[13] C.A. Craiova, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 2735/2019, accesibilă în Sintact; idem, C.A. Craiova, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1984/2021, accesibilă în Sintact. Sau într-o altă exprimare, „Prezumţia luării la cunoştinţă de la momentul unei asemenea publicări depăşeşte intenţia legiuitorului şi creează o obligaţie imposibilă pentru partea posibil interesată de a urmări site-ul/panoul primăriei cu privire la toate actele emise, posibil vătămătoare” (C.A. Iaşi, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 581/2019, accesibilă în Sintact).

^[14] C.A. Cluj, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 288/2020, accesibilă în Sintact.

^[15] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 5102/2017, accesibilă în Sintact.

^[16] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 557/2019, accesibilă în Sintact.

^[17] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 6013/2018, accesibilă în Sintact.

^[18] În doctrină [A.C. Oancea, în S. Boţic (coord.), Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii. Comentarii şi jurisprudenţă pe articole, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2021, p. 365], a fost criticat acest text din norme prin aceea că restrânge sfera de aplicare a art. 7 alin. (23) din lege, întrucât sensul acestor din urmă prevederi este acela de publicare directă (din oficiu), fără o solicitare expresă în acest sens a celui interesat.

^[19] C.A. Iaşi, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 581/2019, accesibilă în Sintact; în mod similar, C.A. Cluj, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1375/2018, accesibilă în Sintact; C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 5021/2017, accesibilă în Sintact.

^[20] C.A. Cluj, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 581/2019, accesibilă în Sintact.

^[21] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 651/2018, accesibilă în Sintact; în acelaşi sens, C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1748/2020, accesibilă în Sintact.

^[22] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1380/2019, accesibilă în Sintact.

^[23] C.A. Suceava, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 795/2020, accesibilă în Sintact.

^[24] Bunăoară, într-un cartier rezidenţial se edifică o sală de nunţi, ori o discotecă, un cinematograf, un stadion etc.

^[25] De pildă, „ansamblu imobiliar cu 4 corpuri de clădire, regim de înălţime P+8 – P+10, cu 270 de apartamente”, în condiţiile concrete ale amplasamentului şi ale caracteristicilor împrejurimilor (un cartier de case) ar putea fi suficiente pentru ca reclamantul să poată ajunge la concluzia ilegalităţii autorizaţiei şi existenţei vătămării pe care i-o produce aceasta.

^[26] Jurisprudenţa (C.A. Cluj, s. a III-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 218/2018, nepublicată), refuză să lege, în mod automat, momentul cunoaşterii conţinutului autorizaţiei de înscrierea acesteia în cartea funciară: „nu există niciun motiv să se prezume că la data în care autorizaţia de construire a fost înscrisă în cartea funciară reclamanţii au şi luat cunoştinţă de această înscriere şi implicit de existenţa autorizaţiei”. Soluţia poate fi corectă dacă autorizaţia a fost notată în cartea funciară mai înainte de a fi începute ori măcar terminate lucrările, sau dacă acestea nu sunt vizibile sau, în fine, dacă panoul nu ar fi fost afişat şi, oricâte demersuri ar fi făcut, terţul vătămat nu ştie ce act trebuie atacat. În alte situaţii însă, dacă imobilul edificat complet este înscris în cartea funciară, este extrem de discutabil că, cel mai târziu la acel moment, cel vătămat nu a cunoscut conţinutul vătămător al actului pe care îl atacă.

^[27] C.A. Iaşi, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 581/2019, accesibilă în Sintact. În condiţiile în care nici de pe panoul investiţiei şi nici din cuprinsul autorizaţiei afişate pe site-ul primăriei nu reieşea elementul constructiv (pretins) vătămător pentru reclamant, instanţa dă credit susţinerilor acestuia: „Demersurile ar fi fost începute atunci când ar fi constatat că subsolul ar fi fost un spaţiu distinct din vecinătatea proprietăţii, iar acesta urma a găzdui un accelerator de particule”, respingând excepţia tardivităţii plângerii prealabile.

^[28] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 380/2017, accesibilă în Sintact.

^[29] C.A. Timişoara, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 257/2021, accesibilă în Sintact.

^[30] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 5102/2017, accesibilă în Sintact.

^[31] C.A. Timişoara, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 257/2021, accesibilă în Sintact.

^[32] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., înch. nr. 369/2013, accesibilă în Sintact.

^[33] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1541/2019, accesibilă în Sintact. 

^[34] Cea mai simplă dintre acestea este interogatoriul. În condiţiile în care panoul este amplasat la loc vizibil, iar reclamantul este interesat de construcţia care urmează a se edifica (de vreme ce, în cele din urmă a introdus acţiune în contencios administrativ împotriva autorizaţiei), afirmaţiile sale sunt importante, iar credibilitatea lor nu este greu de verificat, putând fi acceptate explicaţii (dovedite) în sensul plecării acestuia pentru o perioadă din localitate, însă neputând fi primite afirmaţii în sensul că panoul pur şi simplu nu a fost văzut (acestea nu sunt în măsură să răstoarne prezumţia de cunoaştere). Ultima situaţie ar fi echivalentă cu aceea în care destinatarul actului ar susţine că, deşi actul administrativ i-a fost comunicat la o anumită dată, a deschis plicul mult mai târziu. Tot aşa cum, pentru a prelungi termenul de 30 de zile până la 6 luni, destinatarul trebuie să invoce şi să dovedească „motive temeinice”, potrivit art. 7 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, şi în cazul amplasării panoului într-un loc extrem de vizibil şi în apropierea locuinţei reclamantului, pentru a nu fi aplicată prezumţia cunoaşterii conţinutului panoului, reclamantul trebuie să afirme şi să justifice acelaşi tip de „motive temeinice” [art. 7 alin. (3) teza a III-a din lege].

^[35] La această prezumţie se poate ajunge şi prin aplicarea art. 19 alin. (4) C. civ. (coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004), potrivit căruia „Nimeni nu poate invoca faptul că nu a cunoscut (…) actul (…) supus publicităţii, dacă formalitatea de publicitate a fost legal îndeplinită”. Textul însă este insuficient pentru prezumţia de cunoaştere a conţinutului actului în cauză, atâta vreme cât acest conţinut, în integralitatea lui, nu este supus formei de publicitate respective. Altfel spus, de prezumţie se pot bucura exclusiv informaţiile care au făcut obiectul regimului de publicitate în cauză.

^[36] Pentru o soluţie jurisprudenţială în sensul că îndeplinirea obligaţiei de publicare pe pagina de internet sau prin afişare la sediu nu justifică refuzul recurentului pârât de a furniza informaţiile solicitate de reclamantă în condiţiile art. 6 din Legea nr. 544/2001, a se vedea C.A. Constanţa, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 169/CA/2013, în P.R. nr. 5/2014.

^[37] Încălcarea retragerilor devine vizibilă, aşadar, odată cu săparea fundaţiilor, la fel şi încălcarea POT; regimul de înălţime ori însorirea minimă, odată cu realizarea structurii de rezistenţă etc. Tocmai de aceea jurisprudenţa refuză să recunoască dreptul terţului de a consulta documentaţia chiar după finalizarea lucrărilor cu consecinţa că doar de la acel moment ar începe să curgă termenul pentru procedura prealabilă: „nu se poate accepta ideea că terţul poate întreprinde demersuri pentru a lua cunoştinţă de actul administrativ pe care îl contestă oricând doreşte, deci şi după edificarea integrală a construcţiei, şi abia de la acest moment să se calculeze termenul pentru formularea plângerii prealabile. Dacă s-ar accepta acest argument, s-ar da posibilitatea exercitării abuzive din partea terţilor a dreptului de a solicita revocarea actelor administrative cu caracter indivdual”(Trib. Cluj, s. mixtă de cont. adm. şi fisc., de conflicte de muncă şi asig. soc., sent. civ. nr. 2267/2017, nepublicată).

^[38] Desigur că, dacă din documentaţia depusă la dosarul cauzei rezultă şi alte motive de nulitate ale autorizaţiei atacate, de regulă mai puţin vizibile, reclamantul este în drept să le invoce până la primul termen de judecată, în temeiul art. 204 alin. (1) C. proc. civ.

^[39] Chiar dacă nulitatea autorizaţiei nu este una „relativă”, în sensul prevederilor Codului civil, ea se aseamănă cu aceasta prin aceea că este prescriptibilă, deci, din această perspectivă, este firesc să aplicăm prin analogie regulile de prescripţie ale acestui tip de nulitate, iar nu cele ale nulităţii absolute care, în dreptul civil imprescriptibilă fiind, nu are reguli de prescripţie.

^[40] C.A. Bucureşti, s. a VIII-a de cont. adm. şi fisc., dec.civ.. nr. 901/2020, accesibilă în Sintact. Soluţia este însă greşită în rest, deoarece generalizează această prezumţie în materia tuturor autorizaţiilor de construire.

^[41] C.A. Cluj, s. de cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 1375/2018, accesibilă în Sintact.