Regimul juridic al domeniului privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale potrivit Codului administrativ. Interferențe între dreptul privat și dreptul public

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 183-194.

§1. Domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale. Evoluția reglementării

Statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane juridice, dețin în proprietate două categorii de bunuri. Prima este reprezentată de bunurile proprietate publică, acestea constituind domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, iar cea de a doua este reprezentată de bunurile proprietate privată, care alcătuiesc domeniul privat al acestora. Constituția României, revizuită și republicată^[1], nu utilizează conceptele de domeniu public și domeniu privat al statului și unităților administrativ-teritoriale. Ele s-au regăsit în vechiul Cod civil^[2] și au fost consacrate, după 1990, în Legea nr. 213/1998^[3], a cărei denumire s-a modificat în timp^[4].

În perioada interbelică^[5], aceste două categorii de bunuri erau contopite într-una singură, cu denumirea de domeniu administrativ^[6], sintagmă care, cum s-a remarcat în doctrina de specialitate actuală, nu trebuie confundată cu cea de patrimoniu^[7], cu atât mai mult cu cât aceasta este consacrată de legi speciale adoptate înainte de intrarea în vigoare a actualului Cod civil, referitoare la diferite categorii de bunuri^[8].

Această lege a fost mai întâi substanțial modificată prin Codul civil, adoptat prin Legea nr. 287/2009^[9], iar ulterior abrogată de art. 597 alin. (2) lit. m) din Codul administrativ^[10], cu excepția art. 6.

Astfel, în cele două coduri se regăsesc dispoziții privind proprietatea privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale. În Codul administrativ ele sunt cuprinse în partea a V-a, în titlul II, intitulat „Exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităților administrativ teritoriale”, care, la rândul lui, cuprinde trei capitole, unul consacrat unor dispoziții generale, cel de al doilea reglementând trecerea bunurilor în domeniul privat, iar ultimul având ca obiect de reglementare unele reguli privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale.

Am putut observa că denumirea titlului II face referire la exercitarea dreptului de proprietate privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale, deși în conținutul lui cuprinde dispoziții care pot fi considerate că exced ideii de exercitare a acestui drept. Explicația pe care o avansăm, și din perspectiva calității de membru al Colectivului de adoptare a proiectului Codului administrativ, care a fost constituit în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice^[11], constă în faptul că au avut loc discuții între acest minister și cel al justiției cu privire la includerea în Codul administrativ a problematicii proprietății private a statului și a unităților administrativ-teritoriale.

Formula care s-a agreat a fost aceea de realizare a acestui obiectiv în condițiile evitării oricărui paralelism cu reglementarea existentă deja în Codul civil, în care scop a fost gândită și denumirea titlului, pe aspecte care nu se regăseau în Codul civil.

Constituția, cum am arătat, cuprinde reglementări exprese doar în ceea ce privește proprietatea publică a statului și a unităților administrativ-teritoriale, avem în vedere art. 136 care poartă denumirea de „Proprietate publică” și este situat în titlul IV, consacrat economiei și finanțelor publice.

În schimb, proprietatea privată este reglementată, pe de o parte, în titlul II, consacrat drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale, în art. 44, intitulat dreptul de proprietate privată și în alineatul ultim al art. 136, prin care se consacră caracterul inviolabil al proprietății private, în condițiile legii organice.

Alte norme constituționale în materie sunt cele de la art. 73 alin. (3) lit. m), care enumeră, printre materiile rezervate legilor organice, și regimul juridic general al proprietății și al moștenirii, la care le adăugăm pe cele cuprinse în art. 135 care, prin alin. (1), declară caracterul de piață al economiei,de esența căruia este existența proprietății private, garantată și de actuala lege, iar în alin. (2) conține referiri la categorii de bunuri proprietate publică, între care se regăsesc resursele naturale, mediul înconjurător sau dimensiuni specifice acestuia cum ar fi protejarea intereselor naționale^[12].

Din coroborarea tuturor acestor reglementări rezultă teza conform căreia, în regimul constituțional actual al proprietății, regula o reprezintă proprietatea privată, iar excepția, proprietatea publică^[13].

În susținerea acestei teze sunt aduse argumente care țin, mai întâi, de sfera bunurilor, care, în ceea ce privește proprietatea publică, este țărmuită de legiuitorul constituant^[14] și de legea organică la care acesta trimite, reprezentată de anexele nr. 2-4 din Codul administrativ^[15], în vreme ce sfera bunurilor proprietate privată, indiferent de titularul lor, nu este predeterminată de legiuitor. Cel de al doilea argument în fundamentarea tezei anterior menționate este acela al regimului juridic aplicabil celor două tipuri de proprietate, respectiv regimul juridic de putere publică,pentru proprietatea publică, și regimul de drept privat pentru bunurile proprietate privată, indiferent de titularul lor. Legat de această problemă susținem în continuare că există bunuri private care aparțin domeniului public în sens larg, cum ar fi bunurile de patrimoniu cultural național, cele din fondul silvic, funciar, etc., care chiar și atunci când sunt deținute de o persoană privată se supun unor norme de drept public, evocate în doctrină prin sintagma „domenialitate publică sau reguli de protecție dominală”^[16].

Fără a ne propune să aprofundăm în prezentul studiu problema anterior menționată, precizăm totuși că în gândirea juridică din țara noastră regăsim teza existenței a două accepțiuni ale noțiunii de domeniu public: cea strictă, restrânsă (stricto sensu), în care cele două noțiuni, de domeniu public și proprietate publică sunt sinonime, și cea largă (lato sensu), conform căreia în domeniul public se includ, pe lângă bunurile publice, și unele bunuri private, care prin semnificația lor culturală, economică, ecologică, științifică etc., justifică apartenența lor la domeniul public și supunerea unui regim juridic mixt, în care regimul de drept public se suprapune peste cel de drept privat specific proprietății private și, mai mult chiar, are un rol supraordonat^[17].

De altfel, acesta este și unul din subiectele de dispută, în plan doctrinar, a specialiștilor în dreptul public și dreptul privat, aceștia din urmă acceptând greu, deloc sau nuanțat, existența unui domeniu public care să cuprindă și alte categorii de bunuri decât cele private^[18].

Încheiem această primă secțiune a studiului nostru prin a afirma că reglementarea, în Codul administrativ, a proprietății private a statului și a unității administrativ-teritoriale sau a domeniului privat al acestora a reprezentat un uriaș pas înainte, în condițiile în care, în opinia noastră, exista un veritabil vid în această materie. Spre deosebire de proprietatea publică, pentru care Codul civil conține prevederi cu privire la modul de constituire, la drepturile reale aferente dreptului de proprietate publică și chiar câte o reglementare sumară a fiecăreia dintre acestea, nu același lucru se întâmplă și cu privire la proprietatea privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale, pentru care, astfel cum am mai arătat, subzista regula de trimitere la dreptul comun, dacă prin lege nu se prevedea altfel.

Or, asemenea prevedere era evident insuficientă, iar dispozițiile Codului administrativ, cu toate imperfecțiunile pe care le au acestea, pentru că este dificil de elaborat o reglementare care să răspundă la toate întrebările și la toate așteptările, este evident că mai diminuează golul existent, ale cărui consecințe practice, economice, juridice și administrative erau însemnate.

§2. Regimul legal al proprietății private a statului și a unităților administrativ-teritoriale în Codul administrativ, comparativ cu cel consacrat de Codul civil

Spre deosebire de primul titlu al părții a V-a, care cuprinde un număr de 69 de articole^[19], titlul II este mult mai concentrat, cuprinzând doar 12 articole^[20] în care regăsim dispoziții care prezintă relevanță pentru regimul acestui tip de proprietate.

Prin art. 354-355 se poate considera că se consacră o definiție a domeniului privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, prin raportare la bunurile care îl compun și regimul lor juridic. Înțelegem astfel că, unind într-un singur enunț cele două texte, domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale reprezintă ansamblul bunurilor care se află în proprietatea acestora, altele decât bunurile proprietate publică, asupra cărora cei doi titulari exercită un drept de proprietate privată, care se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Codul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Definiția de mai sus, elaborată prin raportare strictă la conținutul celor două articole, apreciem că este incompletă, deoarece articolele respective omit, în mod nejustificat, credem noi, faptul că dimensiuni ale regimului juridic al acestor bunuri se regăsesc chiar în Codul administrativ. De aceea, apreciem că partea finală a definiției ar trebui completată, în sensul ca ea să se refere la „reguli prevăzute de Codul civil și de prezentul cod, dacă prin legi speciale nu se prevede altfel”, propunere pe care o facem de lege ferenda.

Cea de-a doua materie pe care o găsim reglementată în primul capitol al titlului II al părții a V-a din Codul administrativ vizează reglementarea regulilor privind inventarierea bunurilor din domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, Codul referindu-se în mod expres la bunurile imobile proprietatea privată a acestora. Dacă analizăm comparativ cu bunurile proprietate publică a statului și a unităților administrativ-teritoriale, observăm că inventarierea acestora, astfel cum este reglementată de art. 288-289, vizează toate bunurile proprietate publică, nu doar bunurile imobile. Personal, nu împărtășim această diferențiere, cu atât mai mult cu cât, din conținutul art. 357 observăm că, chiar dacă denumirea articolului face referire la bunurile imobile din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, în conținutul lui se referă la „bunuri care alcătuiesc domeniul privat” al acestora, fără să mai diferențieze între tipul de bunuri.

O importanță deosebită prezintă și capitolul al II-lea, unde regăsim reglementată trecerea bunurilor în domeniul privat, identificându-se patru ipoteze: primele două vizează trecerea din domeniul privat al statului în cel al unei unități administrativ-teritoriale și invers; urmează apoi trecerea din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în cel aparținând alteia și, în sfârșit, trecerea din domeniul public în cel privat al unei unități administrativ-teritoriale.

Aceasta din urmă este cea mai vulnerabilă și reprezintă în practică o procedură la baza căreia nu se află întotdeauna interesul public. Ca și în cazul bunurilor statului, și în cel al bunurilor aparținând unităților administrativ-teritoriale, trecerea din domeniul public în cel privat constituie, prea adeseori, un „artificiu” prin intermediul căruia se creează premisele ca, odată ieșite din domeniul public, respectivele bunuri să devină alienabile, astfel încât să poată fi înstrăinate^[21].

Observăm că alin. (4) al art. 361 prevede că actele încheiate cu încălcarea alin. (3)^[22] sunt lovite de nulitate absolută.O asemenea prevedere nu se regăsește în articolele 358-360, deși apreciem că s-ar fi impus acest lucru. De asemenea, observăm că alin. (4) se oprește la stabilirea sancțiunii, fără să mai prevadă cine o constată, ce instanță și, eventual, în ce condiții.

De aceea, pentru a suplini aceste insuficiențe, apreciem că s-ar impune soluția consacrării unui text de sine stătător, care să le acopere. Se pune problema care este instanța competentă să soluționeze litigiile generate de art. 358-361, în condițiile în care este vorba despreacte administrative care privesc bunuri proprietate privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale, din primele articole.

Credem că soluția care rezultă din ansamblul reglementării, raportată și la prevederile Codului civil, este cea potrivit căreia competența să aparțină instanțelor de drept comun. Avem de-a face aici cu acte administrative care produc efecte juridice în planul dreptului privat.

O altă situație este însă în ceea ce privește litigiile generate de aplicarea art. 361, care vizează bunurile publice care devin bunuri private. În această situație, credem căar trebui stabilită competența în sarcina instanțelor de contencios administrativ.

De aceea, apreciem că prin Legea de aprobare a Codului administrativ ar trebui să fie consacrat un nou articol, care să aibă două alineate: „(1) Litigiile generate de aplicarea art. 358-360 se soluționează de instanțele de drept comun. (2) Litigiile apărute în urma aplicării art. 361 se soluționează de instanțele de contencios administrativ”, propunere pe care o facem de lege ferenda.

În ultimul capitol regăsim unele reguli privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale.

Ne vom referi, cu precădere, la art. 362, care prevede modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată. Pe de o parte, se determină sfera acestor modalități, care este aceeași ca în cazul bunurilor proprietate publică, iar pe de altă parte, se trimite, prin alin. (3), la dispozițiile Codului administrativ referitoare la darea în administrare, concesionare, închiriere sau darea în folosință gratuită a bunurilor proprietate publică, acestea aplicându-se în mod corespunzător. Acest lucru ne-a determinat, în principal, să susținem, în toate scrierile noastre anterioare pe acest subiect, că practic Codul face o schimbare de paradigmă atunci când preia, într-o formă identică, regimul administrării, concesionării, închirierii și darea în folosință gratuită de la domeniul public și îl transferă la domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale.

Se pune problema competenței de soluționare a litigiilor care pot fi generate de cele patru moduri de exercitare a dreptului de proprietate privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale. Observăm că legea nu face nicio diferență, rezultând că are aplicabilitatea principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Astfel, litigiile de acest tip urmează a fi soluționate de instanțele de contencios administrativ, prevăzute de art. 330 C. adm.

Concluzii

Subiectul abordat presupune o cercetare vastă, poate chiar realizată în cadrul unei teze de doctorat. Nu a fost, în opinia noastră, contextul unui volum omagial să extindem prea mult analiza, motiv pentru care ne-am rezumat să semnalăm mutațiile pe care le-a adus Codul administrativ în această materie și care prezintă în mod real, astfel cum ne-am mai exprimat, o veritabilă schimbare de paradigmă în regimul juridic al proprietății private a statului sau a unității administrativ-teritoriale. Deși Codul administrativ nu a îmbrățișat, cum poate ne-am fi dorit și așteptat, teza domeniului public în sensul larg al termenului, el este temerar atunci când apropie, până la identificare, regulile aplicabile domeniului privat al statului și unităților administrativ-teritoriale de cele aplicabile domeniului public al acestora în ceea ce privește valorificarea bunurilor care le alcătuiesc. În armonie cu preocupările noastre, doctrina de specialitate s-a pronunțat în sensul că „în condițiile în care la nivelul jurisprudenței constituționale se admite existența unui «regim juridic mixt» al bunurilor din domeniul privat, bazat pe faptul că regimul de drept comun al bunurilor din domeniul privat al acestora este marcat de elemente de drept public (precitata Decizie CR nr. 1/2014^[23]) domenialitatea privată, ca sumă de reguli care guvernează bunurile proprietate privată ale statului și unităților administrativ-teritoriale, își va căuta mereu identitatea, mai degrabă ca un regim exorbitant pentru care statutul de excepție de la regula de drept comun va deveni treptat insuficient”^[24].

Note de subsol

^[1] Constituția României a fost publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991. A fost revizuită prin Legea nr. 429/2003, publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003 și republicată în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.

^[2] Codul civil din 26 noiembrie 1864 a fost decretat la 26 noiembrie 1864, promulgat la 4 decembrie 1864 și pus în aplicare la 1 decembrie 1865. Noul Cod civil a fost aprobat prin Legea nr. 287/2009, republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.

^[3] Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică a fost publicată în M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.

^[4] Inițial s-a numit „Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia”. După adoptarea Codului civil, denumirea a devenit „Legea privind bunurile proprietate publică”.

^[5] M. Văraru, Tratat de drept administrativ, Ed. Librăriei Socec & Co. Societate Anonimă, București, 1928, p. 443.

^[6] D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, ed. a 5-a, Ed. C.H. Beck, București, 2020, p. 215.

^[7] E. Bălan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, București, 2007, p. 39.

^[8] C. Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale în reglementarea noului Cod civil, ed. a 4-a revizuită și actualizată, Ed. Hamangiu, București, 2020, p. 1.

^[9] Noul Cod civil a fost aprobat prin Legea nr. 287/2009, republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011 și pus în aplicare prin Legea nr. 71/2011, publicată în M. Of. nr. 409 din 10 iunie 2011.

^[10] Codul administrativ a fost adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019, publicată în M. Of. nr. 555 din 5 iulie 2019.

^[11] Denumirea acestui minister s-a schimbat de-a lungul timpului, însă au rămas constante în denumire și obiect de activitate dezvoltarea și administrația publică.

^[12] În ceea ce privește sintagma „interese naționale”, insistăm asupra exactității în analiza ei, având în vedere că în doctrina de specialitate ea este înlocuită uneori cu „interese publice”, noțiuni care, în opinia noastră, nu sunt identice (S. Gherghina, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2022, p. 1198).

^[13] M. Constantinescu, în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României – comentată și adnotată, R.A. Monitorul Oficial, București, 1992, p. 103.

^[14] În art. 136 alin. (3) din Constituție.

^[15] Anexa nr. 2 cuprinde bunurile din domeniul public al statului; Anexa nr. 3 cuprinde bunurile din domeniul public al județului; Anexa nr. 4 cuprinde bunurile din domeniul public al comunei, orașului sau municipiului.

^[16] A se vedea A. Iorgovan, în Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 176-178.

^[17] Această teză a fost fundamentată de Profesorul Antonie Iorgovan în Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. II, ed. a 4-a, p. 173.

^[18] Cu privire la opiniile exprimate în această problematică, a se vedea D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, ed. a 5-a, Ed. C.H. Beck, București, 2020, p. 228-230.

^[19] Este vorba despre art. 284-253.

^[20] Este vorba despre art. 354-364¹.

^[21] A se vedea V. Vedinaș, Codul administrativ adnotat, ed. a 3-a, Ed. Universul Juridic, București, 2022, p. 370.

^[22] Art. 361 are următorul conținut: „Trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al aceluiași titular al dreptului de proprietate.(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin lege nu se dispune altfel. (2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ‑teritoriale în domeniul privat al acesteia se face prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București ori a consiliului local al comunei, al orașului sau al municipiului, după caz, dacă prin lege nu se dispune altfel. (3) În instrumentele de prezentare și motivare ale hotărârilor prevăzute la alin. (1) și (2) se regăsește, în mod obligatoriu, justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public național sau local, după caz. (4) Actele încheiate cu nerespectarea dispozițiilor alin. (3) sunt lovite de nulitate absolută”.

^[23] Publicată în M. Of. nr. 123 din 19 februarie 2014.

^[24] N. Scutea, în V. Vedinaș (coord.), Codul administrativ comentat. Explicații. Jurisprudență. Doctrină, Vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2022, p. 186.