Scurte considerații privind loialitatea judecătorului învestit cu soluționarea controlului de legalitate din perspectiva dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 172-182.

§1. Excepția de nelegalitate. Sediul materiei. Avatarurile instituției

Prefacerile din peisajul juridic contemporan și avântul luat de materia drepturilor și a valorilor fundamentale s-au repercutat în mod covârșitor și asupra fizionomiei instituțiilor procedurale din dreptul național, jurisdicția constituțională fiind chemată cu prioritate să asigure salvgardarea valorilor cardinale ale statului de drept.

Cum, de lege lata, verificarea constituționalității este partajată între instituția de contencios constituțional și instanța de drept comun, ne propunem în cele ce urmează să analizăm exigențele unei instituții cheie din materia verificării legalității actului administrativ, anume excepția de nelegalitate.

De lege lata, judecătorul național este abilitat, pe cale excepției de nelegalitate, să verifice concordanța dintre un act administrativ individual și dispozițiile legale în vigoare.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum aceasta a fost modificată ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă:

(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.

Articolul 4, în redactarea sa originară, prevedea următoarele:

(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților.

(3) Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare și se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părților prin publicitate.

(4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Excepția de nelegalitate este o creație a jurisprudenței, fiind reglementată expres pentru prima dată de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Până la acest moment, controlul legalității actelor autorităților publice pe calea incidentală a „excepției de ilegalitate” revenea, în lipsa unei dispoziții contrare, instanțelor de drept comun.

Astfel, înainte de reglementarea expresă a excepției de nelegalitate, s-a admis că o parte se poate apăra invocând excepția de nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă și-a întemeiat pretențiile, instanțele noastre judecătorești considerându-se competente să examineze, pe calea indirectă a excepției, legalitatea acestor acte^[1].

În doctrină se vorbea de verificarea pe cale incidentală a legalității unui act administrativ cu mult înainte de instituționalizarea acestui mijloc procedural. Profesorul Tudor Drăganu definea excepția de nelegalitate drept „mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nelegalitatea actului administrativ, una dintre părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței^[2].

Prin urmare, înainte de 2004, potrivit tradiției și practicii judiciare din România, competența de a soluționa excepția de nelegalitate a aparținut instanței învestite cu soluționarea litigiului în fond, iar dacă excepția era admisă, actul administrativ era înlăturat din judecarea pricinii.

Chiar și după instituirea unor instanțe specializate de contencios administrativ (prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990), judecarea excepției de nelegalitate, ca mijloc de apărare, revenea judecătorului a quo, pe principiul „judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției”.

Articolul 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează distinct și pentru prima dată instituția excepției de nelegalitate și procedura sa specifică.

Astfel, deși este vorba de un incident procedural și un mijloc de apărare, soluționarea excepției de nelegalitate era dată, în forma inițială a Legii contenciosului administrativ, instanței specializate – cea de contencios administrativ, cauza fiind suspendată și trimisă acesteia de către instanța de drept comun spre competentă soluționare.

Astfel cum a sesizat și instanța noastră de contencios constituțional^[3], această soluție juridică, nerecunoscând dreptul judecătorului cauzei competența de a soluționa excepția de nelegalitate ca pe orice alt incident procedural sau mijloc de apărare invocat de părți, avea unele dezavantaje, respectiv scindarea artificială a cauzei pe motivul examinării excepției de nelegalitate de către instanța de contencios administrativ și tergiversarea procesului.

Reglementarea excepției de nelegalitate a suferit două modificări de la intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004. În raport de formularea de la alin. (1) a art. 4, în forma sa inițială, instanțele de drept comun și instanța supremă, deopotrivă, au statuat în sensul că obiectul excepției de nelegalitate îl reprezentau atât actele unilaterale cu caracter normativ, cât și cele cu caracter individual. Ulterior, prin modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, la art. 4 alin. (1) s-a precizat că pot forma obiect al excepției de nelegalitate doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, însă alin. (2) menționa actele administrative unilaterale.

Reforma legislației procedurale și noua orientare a Codului de procedură civilă s-au reflectat și în materia contenciosului administrativ, astfel că, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, legiuitorul a revenit la soluția tradițională utilizată în materia excepției de nelegalitate, renunțând la competența exclusivă a instanței de contencios administrativ și acordând plenitudine de jurisdicție instanței investite cu soluționarea litigiului în fond, indiferent de gradul și specializarea acesteia.

În mod incontestabil, prin conferirea plenitudinii de jurisdicție asupra excepției de nelegalitate instanțelor de drept comun se asigură într-o manieră mai eficientă realizarea dreptului la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, drept consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituție, practica judiciară demonstrând că vechea regulă de competență în materie nu servea celerității procesului, în ciuda termenelor scurte prevăzute în Legea nr. 554/2004.

De precizat în acest context că, anterior adoptării Legii nr. 76/2012, dar în considerarea aceluiași deziderat al soluționării cu celeritate a cauzelor, legiuitorul prin art. VII din Legea nr. 202/2012 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, a îndepărtat măsura suspendării cauzei pe timpul soluționării excepției de nelegalitate în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

Odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă a fost modificat și textul alin. (4). Astfel, în noua concepție a Legii nr. 76/ 2012, se face o distincție între actele administrative cu caracter individual și cele cu caracter normativ. În noua sa formulare, textul legal în discuție este susceptibil doar de interpretare literală, fiind subînțeles faptul că actele administrative cu caracter normativ pot fi cenzurate numai pe calea acțiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competența de soluționare aparținând secțiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curții de apel sau instanței supreme.

Prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control pe calea excepției de nelegalitate se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și respectarea competenței instanțelor specializate, având în vedere și faptul că anularea unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes. În acest sens este și practica Curții Constituționale a României^[4].

§2. Regimul juridic și fundamentul contestării pe cale incidentală a legalității actului administrativ

Profilul juridic actual al instituției analizate este acela al unui mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înțelege să se prevaleze pentru a-și demonstra pretențiile sau pentru a-și apăra ori valorifica un drept.

Deși, la prima vedere, prin promovarea unei excepții de nelegalitate, oricând, fără limită în timp și indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectat principiul stabilității raporturilor juridice, în realitate instituirea mijlocului procedural în discuție este menită a salvgarda exigențele statului de drept care primează într-o asemenea împrejurare și aceasta, întrucât nu se poate absolutiza ideea de imutabilitate a raporturilor juridice în condițiile în care acestea s-ar fundamenta pe acte juridice vădit nelegale.

Principiul stabilității raporturilor juridice nu este afectat nici prin posibilitatea atacării pe calea excepției de nelegalitate a actelor administrative încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cât timp validitatea acestora va fi apreciată în raport de normativitatea în vigoare la momentul emiterii actelor contestate, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, nu se poate aprecia că posibilitatea contestării legalității unui act administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 ar înfrânge principiul retroactivității legii civile, consacrat de art. 20 alin. (5) din Constituție și nici principiul priorității aplicării reglementărilor internaționale, consacrat de art. 20 alin. (2) din Constituție. Dimpotrivă, exercitarea pe cale incidentală a controlului de legalitate al actului administrativ cu caracter individual și înlăturarea singurelor efecte juridice pe care acesta le produce față de numărul determinat de subiecte de drept cărora li se adresează nu intră în coliziune cu dreptul european, câtă vreme prin acest control judecătoresc consfințit de Constituție se urmărește înlăturarea unui act nelegal, susceptibil să genereze o serie de drepturi și interese nelegitime.

În acest sens s-a pronunțat și instanța noastră de contencios constituțional, statuând că „obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate”^[5].

Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție.

Căutând să identifice rațiunea instituirii excepției de nelegalitate, instanța noastră de contencios constituțional a opinat în sensul că ideea pe care se întemeiază instituția excepției de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic și a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificație este că cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției^[6].

Faptul că excepția de nelegalitate permite cenzurarea unui act administrativ după expirarea termenului în care se putea cere anularea acestuia este justificat de exigențele unui proces echitabil, dat fiind faptul că instanța de contencios administrativ ori, după caz, instanța de drept comun va soluționa cu celeritate această excepție, fapt ce se repercutează în mod pozitiv asupra duratei procesului.

Așa fiind, prin instituirea exercitării controlului judecătoresc și asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală, judecătorul național nu face decât să dea eficiență valorilor consfințite prin constituție (e.g., principiul legalității), iar conformarea la aceste valori este expresia elocventă a loialității sale față de ordinea de drept, cu atât mai mult cu cât controlul judecătoresc al actelor administrative nu este o facultate, ci o obligație, în virtutea dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, iar excepția respectivă poate fi invocată și din oficiu, fapt ce se subsumează exigențelor principiului rolului activ al judecătorului.

§3. Condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate

Potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate are ca obiect numai actele administrative cu caracter individual și poate fi oricând invocată de către partea interesată sau de instanța judecătorească din oficiu. Soluționarea litigiului pe fond trebuie să depindă de actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul excepției.

Așadar, nu poate face obiectul excepției de nelegalitate un act administrativ individual cu caracter normativ (exempli gratia, o hotărâre de consiliu local prin care s-a aprobat planul urbanistic local) și nici un act administrativ bilateral (un contract administrativ, de exemplu).

Formularea textului legal exclude din câmpul de acțiune al excepției actele administrative cu caracter individual împotriva cărora s-a formulat acțiune în anulare ori pentru care nu s-a împlinit termenul legal de promovare a unei atare acțiuni, fiind exclusă posibilitatea solicitării anulării actului concomitent cu constatarea nelegalității acestuia pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, având în vedere principiul electa una via, potrivit căruia odată aleasă o cale procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei.

De asemenea, este imperios necesar pentru admisibilitatea excepției ca actul administrativ contestat pe calea excepției să fundamenteze un raport juridic litigios disputat într-un litigiu pendinte.

Textul legal care consacră excepția permite invocarea acesteia inclusiv în căile de atac, această posibilitate derivând chiar din rațiunea excepției analizate, în acest sens fiind și dezlegarea dată de instanța noastră supremă prin decizia HP nr. 36/2016.

În ceea ce privește instanța competentă, este de observat că, spre deosebire de acțiunea în anularea actului administrativ, excepția de nelegalitate poate fi soluționată de orice instanță judecătorească, specializată sau nu în contencios administrativ. O atare posibilitate este în concordanță cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție care garantează controlul judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice, fără a se impune o competență exclusivă a instanțelor de contencios administrativ.

Plenitudinea de jurisdicție asupra excepției de nelegalitate atribuită instanțelor de drept comun concură la asigurarea într-o manieră mai eficientă a dreptului la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, drept proteguit atât de dreptul național [art. 21 alin. (3) din Constituție], cât și de cel european (art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale).

§4. Efectul admiterii excepției de nelegalitate

Instanța de contencios administrativ poate admite sau nu excepția de nelegalitate, dar nu poate hotărî în legătură cu recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate reclamantului, astfel cum ar putea hotărî în cazul unei acțiuni directe în contencios administrativ^[7].

În cazul în care constată nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost contestată.

Constatarea nelegalității pe cale de excepție nu va avea ca efect anularea actului, incidența acestuia fiind paralizată doar în cauza în care a fost invocată excepția.

Efectul inter partes al excepției de nelegalitate reclamă înlăturarea actului administrativ contestat din litigiul în care a fost invocată excepția, așa încât beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de acesta în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

Actul contestat este nul doar față de participanții la proces, față de terți el continuând să producă efecte. Însă, după părerea profesorului Antonie Iorgovan, „Ridicarea unei excepții de nelegalitate și admiterea acesteia de către instanța de contencios administrativ are rolul de a crea un precedent judiciar, care, se înțelege, va fi invocat și în alte dosare și este de presupus că, după conturarea unei practici constante de admitere a excepției, actul administrativ în cauză intră în desuetudine, ceea ce obligă autoritatea emitentă să-l retracteze. De asemenea, autoritatea administrativă poate din proprie inițiativă să revoce sau să anuleze actul juridic în cazul căruia s-a admis excepția de nelegalitate”^[8].

Concluzii

Apărarea valorilor și principiilor fundamentale consfințite prin Constituție nu este apanajul exclusiv al organului de jurisdicție constituțională, astfel cum s-a arătat și în doctrină^[9], în condițiile în care, de lege lata, judecătorul național este abilitat să exercite controlul constituționalității unor acte subordonate legii (e.g., hotărârile de guvern), cât și al actelor administrativ individuale, cenzurabile atât pe calea acțiunii directe, cât și pe cale incidentală. Procedând astfel, judecătorul național își îndeplinește, în fapt, o datorie morală, aceea de loialitate constituțională, respectiv „atașamentul față de valorile constituționale”^[10] și, prin aceasta, inclusiv atașamentul față de valorile fundamentale ale dreptului european, având în vedere prioritatea de aplicare a acestuia, în virtutea Legii noastre fundamentale și a jurisprudenței instanței de contencios constituțional.

Afirmarea loialității, alături de celelalte principii de etică profesională (independență, integritate, imparțialitate etc.) instituite pentru judecători consolidează încrederea publică și permite o mai bună înțelegere a rolului pe care judecătorul îl are în societate în condițiile în care, tradițional, rolul judecătorului este acela de a aplica legea sau de a soluționa conflicte aplicând legea, aspecte subliniate în cuprinsul Declarației privind etica judiciară (Londra, 2010). Astfel conceput, principiul loialității față de Constituție și, prin aceasta, față de ordinea de drept, dă consistență întregului edificiu constituțional, fiind un liant care asigură buna funcționare a autorităților publice în cadrul statului de drept. Totodată, fiind vorba de prezervarea exigențelor statului de drept, indirect, se asigură și loialitatea față de blocul de convenționalitate, constând în prevederile Convenției europene a drepturilor omului și ale protocoalelor adiționale, dimpreună cu jurisprudența CEDO, care compare drept o axă a unor valori fundamentale cu implicații directe și profunde asupra modului de interpretare și aplicare a dreptului național.

Note de subsol

^[1] I. Nedelcu, în Excepția de nelegalitate în contenciosul administrativ comparativ cu excepția de neconstituționalitate, https://drept.ucv.ro/RSJ/images/articole/2006/RSJ4/B01NedelcuIulian.pdf.

^[2] T. Drăganu, Acte de drept administrativ, Ed. Științifică, București, 1959, p. 260, citat de I. Nedelcu, în op. cit.

^[3] C.C.R., Decizia nr. 267 din 7 mai 2014 (M. Of nr. 538 din 28 iulie 2014).

^[4] C.C.R., Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014 (M. Of. nr. 905 din 12 decembrie 2014).

^[5] C.C.R., Decizia 404 din 10 aprilie 2008 (M. Of. nr. 347 din 6 mai 2008).

^[6] C.C.R., Decizia nr. 369 din 3 iunie 2021 (M. Of. nr. 938 din 1 octombrie 2021).

^[7] I. Nedelcu, op. cit.

^[8] Ibidem.

^[9] B. Selejan Guțan, Excepția de neconstituționalitate, Ed. C.H. Beck, București, 2010.

^[10] T. Toader, M. Safta, Principiul loialității în jurisprudența Curții Constituționale a României, https://www.constcourt.md/public/files/file/conferinta_20ani/programul_conferintei/Tudorel_Toader.pdf.