Triomphe de l’apparence? De quelques illustrations en droit public financier français

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul III, Ed. Hamangiu, 2021, p. 697-707.

Introduction

Si la sagesse populaire veut que l’on ne se fie pas aux apparences, car celles-ci peuvent s’avérer trompeuses^[1], il n’en demeure pas moins (définition du dictionnaire Larousse) que l’apparence peut qualifier «l’état d’un acte ou d’une situation juridique dont les caractéristiques ne correspondent pas à sa véritable nature, mais qui peuvent parfois créer une situation juridique valable» ce qui renvoie à la «théorie des apparences», très présente dans certains domaines du droit (civil, administratif, européen^[2]).

Pas davantage que d’autres branches du droit, ou d’autres disciplines de sciences humaines ou sociales, le droit public financier n’échappe, sinon directement à la «théorie des apparences» précitée, du moins à des situations dans lesquelles figure un sensible décalage entre ce que l’on perçoit, ou ce que l’on affirme, et la réalité tangible du moment.

Il peut simplement s’agir en l’espèce d’une euphémisation sémantique visant à qualifier autrement (et de façon plus «acceptable») un phénomène, présentation pouvant aller d’un enjolivement partiel de la réalité à une tromperie avérée (à chacun, parfois, de choisir l’interprétation qu’il souhaite retenir !)

Pour en donner quelques illustrations, dont ne s’étonnera pas que la majorité d’entre elles concerne des recettes publiques:

1) La notion de «cotisations fictives». Appellation qui pourrait donner à croire que les cotisations en question, puisque «fictives», n’existent pas. Ce qui serait une vision totalement erronée, leur coût s’avérant bien réel. Il ne s’agit certes pas, en matière de financement de la sécurité sociale, de cotisations en bonne et due forme mais de prestations fournies directement par l’employeur à ses salariés. Elles s‘ajoutent en cela aux cotisations «effectives» et permettent sous forme d’avantages en nature une protection accrue pour les salariés. Elles sont d’ailleurs comptabilisées dans la colonne recettes de la protection sociale.

2) Les différentes appellations du prélèvement fiscal. Le terme d’impôt étant étymologiquement associé à la contrainte (imposer, c’est obliger à quelque-chose), on a cherché d’autres termes (donum, benevolence) ou, en France, contribution, droits, prélèvement…

3) Les «prélèvements sur recettes». Pratiqués en France pour financer une partie des budgets locaux (telle la dotation globale de financement qui est la principale dotation de l’Etat aux collectivités territoriales) ou encore la contribution de la France au budget de l’Union européenne. Si originellement, le qualificatif pouvait trouver une justification (la TVA a pu servir de base de calcul à la DGF; le prélèvement sur recettes n’aurait pu être que la modalité de transfert de ressources propres de l’Union) il est demeuré, ce qui permet, dès lors que l’on ne parle pas explicitement de «dépenses», de paraître limiter le montant de celles-ci. De même que l’on peut faire apparaître un montant de recettes nettes sensiblement inférieur à celui des recettes brutes. On notera une démarche comparable avec la notion de «dépense fiscale» (expenditure tax) tant ces exonérations, allègements ou réductions d’impôt, extrêmement pratiqués, représentant aujourd’hui en France plus de 80 Milliards d’euros, se substituent souvent, comme modalité de politique publique, au recours aux crédits budgétaires^[3]. Présentant ainsi le double avantage de paraître limiter le montant de la dépense publique et de réduire le montant global de l’impôt (même si cette fiscalité dérogatoire est source de complexité et de défaut de lisibilité de l’impôt et, par là même, source d’injustices fiscales).

4) Débudgétisation. Principe de sincérité budgétaire.

La pratique de la débudgétisation a précédé de longtemps l’utilisation du qualificatif. Dès le XIXème siècle, en effet, l’on prit l’habitude de voter des budgets extraordinaires, tandis que les comptes spéciaux du Trésor, qui retraçaient en principe, mais pas exclusivement, des opérations à caractère temporaire ont pu participer d’une finalité comparable, soustraire au budget ordinaire nombre d’opérations de dépenses. Alors en effet que beaucoup de budgets paraissaient satisfaire à la règle d’équilibre (ou ne pas trop y déroger), en cours d’année, sous le prétexte, pas toujours vérifié, de l’urgence, étaient votés des crédits, militaires ou civils, généralement d’investissement, lesquels étaient financés non par l’impôt, recette ordinaire, mais par l’emprunt (d’où des déficits d’exécution largement en décalage de l’autorisation initiale). Ce ne fut que plus tard, sous la Vème République, alors que les comptes spéciaux avaient été intégrés dans la loi de finances et que les budgets extraordinaires avaient disparu, que l’on parla de débudgétisation, pratique consistant également à extraire du budget des opérations qui y figuraient précédemment ou à ne pas y intégrer des opérations qui eussent dû y figurer, dans l’objectif de mieux équilibrer les comptes publics. Ainsi, le retour à l’équilibre du milieu des années 1960 avait-il été grandement facilité par la prise en charge d’une grande partie du financement du logement social par la Caisse des dépôts et consignations d’autres dépenses ayant été transférées à la sécurité sociale. Toutes pratiques qui n’ont jamais totalement cessé même si, par ailleurs des re-budgétisations ont pu intervenir ultérieurement. Tout ceci posant la question de la sincérité des documents budgétaires, amenant le Conseil constitutionnel à en accepter le principe (1993^[4]) avant même que l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 ne le consacre véritablement. Encore que l’on puisse aussi parfois se contenter des apparences (nonobstant le progrès que constitua en 2012 la création d’un Haut conseil des finances publiques, autorité financière indépendante chargée notamment de donner des avis sur la sincérité des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale), le Conseil constitutionnel n’ayant jamais osé sanctionner un budget pout défaut de sincérité^[5] et ayant considéré de façon pour le moins restrictive que l’insincérité budgétaire devait être comprise comme «l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre»^[6] intention dont on se doute bien qu’elle sera difficile à prouver.

5) L’on pourrait évoquer aussi, tant ils renvoient fréquemment à des apparences, pour ne pas écrire des légendes structurant l’histoire du droit financier et fiscal, à de prégnants mythes financiers dont la Revue Gestion et Finances Publiques^[7] a présenté un dossier substantiel. Sans prétendre à l’exhaustivité, l’on se contentera de citer «le mythe de la Magna Carta comme point de départ du consentement de l’impôt» (Ramu de Bellescize), la «légende fiscale» de l’invention de la TVA par Maurice Lauré (Damien Falco), le «mythe de l’unicité de l’impôt» (Christophe de la Mardière), celui de la «summa divisio impôts directs/impôts indirects» (Fabrice Bin) ou, plus encore, le «mythe de l’équilibre» dans les finances publiques^[8] (Sébastien Kott). Le point commun de tous ces exemples étant bien qu’une «vérité» établie par la doctrine comme par l’opinion commune, n’a pas correspondu ou seulement de façon partielle, à la réalité des faits.

Reste surtout que, par delà ces quelques exemples, déjà significatifs par eux-mêmes, deux illustrations d’une place déterminante de l’apparence au regard d’une réalité plus rétive résident, d’une part (§1) dans la dominante, dans une grande majorité de pays, des thématiques du New Public Management et de leur conséquences immédiates dans le domaine budgétaire (budgets de performance là où prédominaient naguère des budgets de moyens), dans une volonté de rationalisation dont on ne peut manquer d’interroger la pleine effectivité et d’autre part (§2), de façon plus traditionnelle, dans l’office du juge financier, s’agissant notamment du jugement des comptes ou à longtemps prédominé le caractère «objectif» de cette juridiction (jugement du compte et non du comptable), dont la nature, sinon la réalité a longtemps interrogé.

§1. Quelle rationalisation des processus budgétaires publics?

1.1. Un esprit de réforme à vocation générale et de philosophie ambitieuse

Si les nouveaux modes de gestion publique se sont considérablement étendus à compter des années 1990, leur origine est bien plus lointaine (ne serait-ce que le Planning Programming Budgeting System américain des années 1960 repris en France avec la Rationalisation des Choix budgétaires, RCB 1968). Avec le New Public Management, développé dès la fin de la décennie 1980 et objet de recommandations des institutions et organismes internationaux, figurait la volonté d’orienter ce nouveau mode de gestion vers l’association d’une réforme administrative doublée d’une réforme financière: Nouvelle-Zélande dès 1984, Etats-Unis de l’ère Clinton (Government Performance and Results Act), Royaume-Uni sous Tony Blair, mais aussi Canada, Belgique, Suède, Pays-Bas.

Il s’agissait presque toujours de stratégie (notion «d’Etat-stratège»), de pilotage, d’évaluation et de contrôle avec un renforcement souhaité de plus grande autonomie des administrateurs (managers dédicataires d’une «enveloppe globale»). Des structures souples (Agences) ayant vocation à se substituer aux administrations traditionnelles, présumées de trop grande lourdeur. Philosophe globale empreinte de libéralisme puisqu’il s’agissait bien d’acter des désengagements supplémentaires de l’Etat: privatisations, réduction des effectifs publics grâce à une efficacité gestionnaire accrue, inspirée largement du secteur privé, atténuation de certains aspects de l’Etat-providence. Notamment après évaluation des politiques suivies jusque-là. Si ce point n’est pas contestable, il est vrai aussi, hors de toute portée idéologique, que certains gouvernements, d’Europe de Nord particulièrement, souhaitaient plus simplement un Etat mieux géré, donc plus efficace, donc encore davantage apte à remplir les fonctions qui sont les siennes. On y a même vu, avec d’autres méthodes, tel le recours au contrat, un «Etat post-moderne producteur massif d’interventions publiques»^[9].

Concernant la volonté de réforme financière, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) française n’a pas été le premier mouvement en ce sens. On a ainsi déjà évoqué la Rationalisation des choix budgétaires laquelle avait déjà essayé de remettre en cause la prédominance des «budgets de moyens» en privilégiant, plutôt que de se contenter de déterminer les moyens nécessaires au financement d’une politique, la recherche d’une détermination plus scientifique du choix (formulation préalable des objectifs; étude des programmes et de leur quantification; confrontation moyens/objectifs; décision finale résultant de ces analyses et confrontations la recherche de la plus grande efficacité/efficience étant toujours privilégiée). L’échec relatif de la RCB retarda sans doute la mise en œuvre de réformes ultérieures tout en s’expliquant en grande partie par l’inadéquation entre les réformes projetées et l’état du droit financier établi par l’Ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Autre avancée antérieure à la LOLF, les premières tendances (début des années 1990) au développement de l’évaluation des politiques publiques^[10], visant à donner capacité de mesure, et donc d’appréciation de l’efficacité des politiques conduites en «comparant leurs résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre». Reprenant une fois encore des pratiques d’outre-Atlantique où le General Accounting Office rattaché au Congrès apparaissait «acteur central de l’évaluation» tandis qu’une Agence fédérale, l’Office of Management and Budget, détenait également cette compétence. Virage de l’évaluation ayant été pris par de très nombreux pays de l’OCDE (Canada, Australie, Royaume-Uni, pays scandinaves, Pays-Bas), la France et l’Allemagne n’ayant suivi qu’avec un temps de retard.

Un pas supplémentaire a été franchi avec la LOLF, d’autant que les efforts entrepris pour doter le Parlement de missions d’évaluations et de contrôles, s’étaient révélés peu productifs. La LOLF a en effet conféré sa consécration juridique à l’évaluation avant qu’elle apparaisse dans le texte constitutionnel (art. 24 et 47-2).

Elle transparaît dans la notion de programme, nouvelle unité budgétaire de base (LOLF, art. 7) en remplacement du chapitre, illustrant au passage l’essentiel de la philosophie de la réforme: «Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation». Existent à partir de là, en annexe à la loi de finances, des «projets annuels de programme» qui les déclinent dans le détail (LOLF, art. 51,5), avec notamment une référence aux indicateurs sans lesquels il ne saurait y avoir de réelle évaluation. Viendront ensuite (LOLF, art. 51,4), pour que l’évaluation soit effective et complète, en réponse aux projets annuels de programme (PAP) et joints au projet de loi de finances de règlement^[11], les rapports annuels de performance (RAP).

1.2. Une réforme d’apparence?

S’il ne s’agit pas, dans ces trop brefs propos, de tenir pour négligeables tous changements et améliorations résultant de la loi organique du 1^er août 2001, il faut bien admettre que dans plusieurs domaines les transformations sont surtout de façade et n’ont pas bouleversé la nature des choses telle qu’on la connaissait depuis quelques décennies.

Nous en retiendrons deux illustrations, révélatrices l’une et l’autre des prérogatives (peu changées) du ministre des finances. La première concerne la phase de l’élaboration du projet de loi de finances de l’année, la seconde, en exécution, le contrôle budgétaire et comptable (anciennement contrôle financier).

En matière d’élaboration du projet de loi de finances, l’on se trouve dans un cadre temporel contraignant qu’il est difficile de faire évoluer. La préparation (de l’année N) s’effectue normalement pendant l’exercice qui précède (N-1) et ne peut commencer avant le mois de janvier. De plus cette préparation doit être achevée à la fin du mois de septembre N-1 car la Constitution (art. 47) fait obligation de déposer le projet de loi au plus tard le premier mardi du mois d’octobre (N-1) sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Demeure qu’à l’intérieur de ce cadre les textes (simples circulaires) sont a priori aisément modifiables et pourraient laisser une marge d’appréciation à l’exécution, puisque c’est le gouvernement qui est en charge de cette élaboration^[12].

Les autorités en sont bien sûr toujours les mêmes. Le ministre des finances en est le premier responsable, disposant de services, à commencer par la Direction du budget, d’une grande stabilité, mais (LOLF, art. 38) sous l’autorité même du Premier ministre dont on peut attendre quelques arbitrages et, préalablement nombre d’instructions, tandis que le Président de la République, sous la Vème République, est l’autorité suprême et l’on sait que, par-delà les différentes personnalités ayant occupé la fonction, on ne peut imaginer un quelconque désintérêt pour les questions budgétaires.

Un processus d’assez grande stabilité apparaît même si l’on avait voulu parer, après la LOLF, les procédures du sceau de la nouveauté et d’une plus grande rationalisation.

On a bien toujours, janvier-février, une première phase technique avec des premières discussions (on parlait naguère de premières esquisses) avec déjà des références aux économies possibles à réaliser. De mars à avril, ce qui apparaît cette fois comme une nouveauté, interviennent des «conférences de performance» où l’on analyse les résultats obtenus lors du budget précédent puis viennent comme avant la LOLF les lettres de cadrage du Premier ministre qui fixe, à chaque ministre, la stratégie budgétaire à suivre, niveau des dépenses, diminution (ou non) des dépenses fiscales, etc. Les réponses des ministres à ce courrier étant adressées à la direction du budget. Interviendront ensuite, comme précédemment des conférences de budgétisation, c’est-à-dire des rencontres entre les représentants des ministères et la Direction du budget. Viennent ensuite (généralement juillet) comme naguère, les lettres-plafonds adressées elles aussi par le Premier ministre aux membres du Gouvernement afin de leur fixer le nombre maximum de crédits dont ils pourront disposer (liberté théorique à l’intérieur de ce plafond). Ce qui conduira (courant juillet) à des conférences de répartition (on évoquait auparavant des conférences de deuxième phase) où il s’agit, de façon parfois très tendue, de finaliser certaines répartitions de crédits et d’emplois. Sachant qu’après la période estivale, d’ultimes arbitrages sont encore à rendre, parfois au plus haut de l’Etat, laissant comme toujours une part non négligeable à l’influence politique ou aux besoins liés à l’actualité la plus pressante. Où l’on voit que peu a véritablement changé et que l’effort de rationalisation n’est demeuré que largement théorique. Les changements les plus notables intervenus tenant aux obligations de rendre compte aux instances européennes (programme de stabilité adressé en avril puis recommandations de la Commission en juin). On doit aussi ajouter, depuis la LOLF, l’existence d’un Débat d’Orientation Budgétaire à la fin de la session parlementaire (fin juin), celui-ci traitant toutefois moins du budget en préparation que de la situation générale de l’économie et des finances publiques.

Dans le cadre de l’exécution budgétaire et du contrôle interne exercé sous la responsabilité du ministère des finances, a été mis en place dès la fin du XIXème siècle et plus encore avec une loi du 10 août 1922 un contrôleur financier dont la fonction principale était de contrôler la régularité des engagements des ordonnateurs principaux (ministres): conformité au regard de l’autorisation donnée par le Parlement, vérifications de la disponibilité du crédit, de l’imputation de la dépense, de l’exactitude de l’évaluation… Le contrôleur, si l’opération était régulière, y apposait son visa, ce qui signifie qu’elle était autorisée à se dérouler. A l’inverse, le visa pouvait être suspendu en attendant une régularisation, soit purement et simplement refusé ce qui bloquait la procédure sauf intervention du ministre des finances. Le contrôleur financier jouait aussi un rôle d’informateur du ministre des finances dont il était le représentant auprès du ministre dépensier mais, dans un souci d’apaisement vis-à-vis de ce dernier, il pouvait également le conseiller et lui éviter ainsi certains refus ou suspension de visa.

Ce système, sans doute efficace en termes de régularité des opérations et protecteur de risques de dépenses superflues, n’en était pas moins critiqué à la fois du fait des lourdeurs qu’il générait et du poids jugé excessif qu’il conférait au ministre des finances.

D’où la transformation (décret du 18 novembre 2005) de ce contrôleur financier en un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (on parlera d’ailleurs, depuis le décret n° 2012-1246 Gestion Budgétaire et Comptable Publique, GBCP, du 7 novembre 2012, de contrôle budgétaire plutôt que de contrôle financier). Contrôle logiquement allégé où au strict contrôle de régularité doit se substituer un contrôle axé sur la maîtrise des risques et la soutenabilité de l’exécution du programme, le gestionnaire devant être en capacité de financer ses dépenses. Au plan général, le visa doit être remplacé par un simple avis, moins contraignant. Ce qui n’exclut pas, toutefois, que le visa du contrôleur soit encore nécessaire en matière de recrutement et de gestion des personnels et pour les dépenses les plus importantes, d’investissement surtout. Et, si l’on met davantage l’accent désormais sur le rôle de conseil du ministre contrôlé que peut remplir le contrôleur budgétaire, on se rappellera que la pratique en existait déjà, plus répandue qu’on ne le croit habituellement.

Au total, même si l’on ne saurait considérer comme pleinement négligeables les allègements intervenus et une philosophie du contrôle mieux orientée sur les risques, on ne peut guère oublier que sur l’essentiel, qui est le poids que cette forme de contrôle confère au ministre des finances sur ses collègues du Gouvernement, le changement ne s’est révélé que mineur. Ce que n’a pas manqué de constater Julien Defline, dans sa thèse sur le ministre des finances sous la Vème République^[13]. Ce ministre, en effet «conserve tous ses pouvoirs sur les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, car ils (ces derniers) restent ses subordonnés ce qui lui permet de contrôler indirectement l’exécution de toutes les politiques publiques de tous les ministères».

Version supplémentaire de la célèbre formule de Giuseppe Tomasi di Lampedusadans son roman «Le Guépard» pour qui «tout doit changer si l’on veut que tout reste pareil».

§2. Le juge des comptes, dans l’apparence d’un juge qui juge

2.1. Un juge qui ne juge pas en dernier ressort

On ne saurait trop souligner la remarquable spécificité de la juridiction des comptes française. Avant même d’en souligner les caractéristiques principales, et l’on se trouve là au cœur des questions relatives à l’apparence, une réflexion sur l’office du juge avait amené Guy Canivet, alors Premier Président de la Cour de cassation à considérer que ce qui identifiait véritablement la fonction juridictionnelle était que le juge «tranchait d’un différent»^[14]. Ce qui se traduit, dès lors que l’on est en présence d’une justice déléguée et non plus retenue, que le juge, une fois toutes les voies de droit et de recours vers la juridiction suprême épuisées, décide en dernier ressort. Affirmation que pourrait conduire, à plusieurs égards, à ce que le juge des comptes ne serait pas pleinement un juge, autrement dit qu’il n’en aurait que l’apparence.

Sans traiter de toutes les spécificités de cette juridiction des comptes, qui nous entraînerait très au-delà de l’objet de ce propos, on rappellera que l’un de ses principaux particularisme (non sans effet sur la portée de la décision rendue et donc sur le rôle du juge), qui a, du moins très longtemps retenu l’attention des commentateurs a été sa dimension «objective», telle du moins qu’elle était qualifiée. L’on affirmait ainsi, dans la reprise de la formule du commissaire du Gouvernement Romieu sur l’arrêt du Conseil d’Etat Nicole^[15] que «le juge des comptes juge le compte, il ne juge pas le comptable». Position que le Conseil d’Etat conserva longtemps puisqu’il jugeait encore, à la fin des années 1980^[16] que «la Cour des comptes ne peut légalement fonder les décisions qu’elle rend dans l’exercice de ses fonctions juridictionnelles que sur les éléments soumis à son contrôle, à l’exclusion notamment du comportement personnel du comptable intéressé». Ce qui pouvait aboutir à des décisions difficilement compréhensibles pour le commun des mortels et, au demeurant souvent fortement critiquées par la doctrine – pour un exemple encore assez récent, l’arrêt Parquet général près la Cour des comptes^[17], où la disparition complète des éléments matériels du compte fit obstacle à l’examen du juge financier. L’arrêt de la Cour des comptes prononçant cette impossibilité fut confirmé par le Conseil d’Etat après que le Parquet général de la Cour, qui n’est pas hiérarchiquement soumis au Premier Président, se fut pourvu en cassation. Or la faute du comptable était pleine et entière, car si le compte n’avait pu être examiné, c’était en raison de l’incendie de la trésorerie, provoqué par le comptable lui-même. De ce fait, pas d’éléments matériels d’un compte réduit en cendres, donc pas de jugement et pas de mise en jeu de la responsabilité pécuniaire du comptable^[18].

2.2. Une réforme en deçà des attentes

Un tel décalage toutefois, entre la vérité d’une situation, le comportement possible d’un comptable et la réalité d’une sanction, ou de son absence, n’était pas susceptible de se maintenir indéfiniment en l’état.

Le juge lui-même, s’agissant du moins des seules recettes, a fait évoluer sa jurisprudence. Il a admis en effet qu’il lui appartenait, lorsque le Trésor était détenteur d’une créance, de vérifier si le comptable, dans un délai approprié, a exercé toutes les diligences requises pour le recouvrement, «lesquelles diligences ne peuvent être dissociées du jugement des comptes»^[19]. Autrement dit, la jurisprudence traditionnelle ne valait plus qu’en matière de comptabilisation des dépenses… Restait que malgré cette capitis diminutio, la permanence du caractère «objectif» de la responsabilité du compte ne pouvait se maintenir intacte dans la mesure (autre aspect d’une situation maintenue d’apparence) où la réalité était le plus souvent l’absence de mise en jeu effective de la responsabilité du comptable. Celui-ci pouvait en effet y échapper à un double titre:

La force majeure. Longtemps prise en considération par le seul ministre (on comprend l’importance la prérogative qui lui était conférée quand il en était seul juge pour l’interpréter), elle peut relever depuis 2006 également de la Cour des comptes^[20].

Le recours gracieux. A la différence de la force majeure, qui ne peut que concerner un nombre limité de situations, le recours gracieux s’avérait systématique. Et aboutissait favorablement dans plus de 90% des cas. Le ministre, en effet, pouvait, en pleine liberté, décharger totalement ou partiellement, le comptable public de sa responsabilité, se révélant toujours ainsi «ministre-juge», situation aussi anachronique que problématique tant le ministre, soucieux de conserver une image favorable auprès de son administration, utilisait grandement cette prérogative. D’où la nécessiter de réguler quelque peu ce système en limitant la remise gracieuse et ses effets. Ce qui donna lieu à la loi de finances rectificative du 29 décembre 2011.

La réforme ne fut que partielle et ne fit pas disparaître le faux semblant d’une responsabilité largement lacunaire. Du moins en cas de préjudice pour la comptabilité publique. Même si l’appréciation du juge des comptes peut apparaître dans l’arrêt rendu le recours gracieux demeure possible. Ce n’est qu’en l’absence de préjudice que le juge des comptes, sans interférence du ministre, peut obliger le comptable à s’acquitter de la somme arrêtée, les circonstances de l’espèce étant prises en considération, amenant au versement d’une amende. Non sans incohérences révélées par ce nouveau système, la moindre n’étant pas que les sanctions peuvent être moins rigoureuses en cas de préjudice subi par l’administration qu’en cas d’absence de celui-ci. Où l’on pourrait même se demander si la réforme attendue a pu réussir, à tout le moins, à «sauvegarder les apparences», impliquant sans doute que le législateur devra encore faire évoluer le régime de responsabilité des comptables, d’autant que leurs statuts et fonctions ont sensiblement évolué dans les deux dernières décennies. Si nous n’avons, dans ces trop brefs propos, que mis en exergue un nombre limité d’exemples, l’on ne manquera pas de rappeler que, fréquemment dans notre droit public financier, comme dans d’autres disciplines, juridiques ou non juridiques, se retrouve l’expression «légende et réalité» sinon «mythe et réalité», illustration de ce que, derrière l’habituelle apparence, se situe une vérité quelque peu différente…

Notes infrapaginales

^[1] De même lorsque l’on dit qu’il faut «sauver les apparences»…

^[2] Elle trouve anciennement son origine en droit civil (Cass. civ., 26 janvier 1897) où le tiers acquéreur auprès d’une personne ayant toutes les apparences du propriétaire acquiert immédiatement la propriété d’un bien, ce qui empêche le véritable propriétaire d’origine de revendiquer son bien. Il s’agissait d’assurer la sécurité des transactions et la protection de tiers de bonne foi, trompés par une apparence. La Cour européenne des droits de l’Homme (arrêts Delcourt c. Belgique et Bogers) a pu dans le même sens affirmer l’importance pouvant être attribuée aux apparences dans le souci notamment de consacrer un sentiment de «bonne justice».

^[3] Sur ce point, cf. G. Orsoni, Finances et administrations publiques: le cas de la France, in M. Leroy, G. Orsoni (dir.), Le financement des politiques publiques, Bruylant, 2014, p. 74-75.

^[4] Cons. const., 21 juin 1993, déc. n° 93-320 DC, Loi de finances rectificative pour 1993.

^[5] Ce serait risquer de s’engager sur un terrain politique qui n’est évidemment pas le lien et dont il ne souhaite surtout pas qu’on lui en fasse la critique.

^[6] Cons. const., 25 juillet 2001, déc. n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances.

^[7] G&FP, n° 1/2021, p. 12 à 104, dossier réalisé sous la direction de Romain Bourrel et Audrey Rosa.

^[8] Nous avions nous même montré, dans une communication sur ce thème, que contrairement à une doxa bien établie, les budgets de la période dite des finances classiques (correspondant à l’essentiel du XIXème siècle et au début du XXème siècle) l’équilibre, surtout en exécution, était loin d’être la situation la plus fréquente. G. Orsoni, L’équilibre budgétaire, histoire d’une pratique, in L. Tallineau (dir.) L’équilibre budgétaire, Economica, 1994, p. 21.

^[9] D. Lewis et S. Schowronek, cités par Ph. Bezès, Politique et administration en régime néo-managérial. Recomposition, réactivation ou balancier?, in Penser la science administrative dans la post-modernité, Mélanges J. Chevallier, LGDJ, 2013, p. 418.

^[10] Rapport Viveret, Evaluer les politiques et les actions publiques. Manifeste pour une évaluation démocratique, La documentation française, 1989, rédigé à la demande du Premier ministre Michel Rocard. Puis décrets n° 90-82 du 22 janvier 1990 et n° 98-1048 du 18 novembre 1998.

^[11] La loi de règlement, qui clôture le cycle budgétaire, permet à la représentation nationale de donner son approbation à l’exécution de la loi de finances initiale. Approbation le plus souvent formelle et sans grands débats, les améliorations apportées par la LOLF (raccourcissement des délais du contrôle, «chaînage vertueux» consistant à ce que son adoption intervienne avant le dépôt de la loi de finances de l’année suivante; certification des comptes de l’Etat assurée par la Cour des comptes) n’ayant pour l’instant pas permis d’enrichir substantiellement le débat devant les assemblées.

^[12] Règle des «quatre temps alternés» qui remonte au Baron Louis, ministre des finances de Louis XVIII: au Gouvernement la préparation du budget que le Parlement adopte. Le Gouvernement l’exécute ensuite et le Parlement contrôle les modalités de cette exécution.

^[13] J. Defline, Le ministre des finances sous la Vème République. Contribution à l’étude du désenchantement d’une toute-puissance, Bibl. Finances Publiques et Fiscalité, LGDJ, 2021, p. 345.

^[14] G. Canivet, Colloque «l’office du juge», 29 et 30 septembre 2006, Publications du Sénat, 2007, p. 213-214.

^[15] CE, 12 juillet 1907, Rec., p. 656. Le Conseil d’Etat étant juge de cassation des arrêts rendus par la Cour des comptes.

^[16] CE, 29 juin 1989, Vèques et autres, RFDA 1990, p. 100, concl. Frydman, note Fabre.

^[17] CE, 19 octobre 2012, req. n° 332 131, AJDA 2012, p. 1981.

^[18] Si la voie de la responsabilité devant le juge des comptes était fermée, restait heureusement la voie pénale…

^[19] CE, 27 octobre 2000, Madame Desvignes, RFDA 2001, concl. Seban, p. 790.

^[20] Loi de finances rectificative du 30 décembre 2006, art. 146.