[Extras] Drept civil. Drepturile reale principale. Concesionarea bunurilor proprietate publică

Irina Sferdian, Drept civil. Drepturile reale principale. Studiu aprofundat, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu, 2025, p. 409-416.

§1. Noțiune și sediul reglementării

Articolul 303 alin. (2) C. adm. definește contractul de concesiune a bunurilor proprietate publică ca „(…) acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei redevențe”.

Doctrina a definit dreptul de concesiune asupra bunurilor proprietate publică ca un drept real principal, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, constituit cu titlu oneros, pe baza contractului de concesiune încheiat între autoritatea concedentă și o persoană fizică sau o persoană juridică de drept privat cu privire la un bun din domeniul public, ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică și care conferă titularului său, în mod temporar, atributele posesiei, folosinței și dispoziției, cu respectarea obligațiilor prevăzute în actul de constituire, precum și a limitelor materiale și juridic^[1].

Dreptul de concesiune este reglementat de art. 871-873 C. civ. și de art. 302-331 C. adm.

Dispozițiile Codului administrativ privitoare la concesionarea bunurilor proprietate publică nu sunt aplicabile contractelor de concesiune de lucrări sau concesiune de servicii, chiar dacă acestea se pot referi și la bunuri proprietate publică. În acest caz, dreptul de exploatare asupra acestor bunuri se transmite în cadrul și respectând procedura de atribuire a acestor contracte.

§2. Obiectul dreptului de concesiune

Dreptul de concesiune se poate constitui atât asupra bunurilor proprietate publică ce aparțin statului, cât și unităților administrative-teritoriale, dacă prin natura lor pot fi exploatate în vederea culegerii de fructe naturale, civile sau industriale, precum și producte.

Bunurile asupra cărora se constituie dreptul de concesiune se vor restitui titularului dreptului de proprietate publică după finalizarea exploatării prin concesiune. Aceste bunuri se numesc bunuri de retur. Pe de altă parte, în exploatarea specifică dreptului de concesiune, concesionarul poate folosi și bunurile sale proprii, care, la încetarea concesiunii, vor rămâne în patrimoniul său.

Înainte de încheierea contractului de concesiune, bunurile imobile proprietate publică trebuie înscrise în cartea funciară, sub sancțiunea nulității absolute a contractului. De asemenea, odată constituit, dreptul de concesiune trebuie înscris în cartea funciară.

§3. Titularii dreptului de concesiune

Părțile contractului de concesiune sunt concedentul și concesionarul.

Potrivit art. 303 C. adm., calitatea de concedent o pot avea: statul, pentru bunurile proprietate publică a statului, care va fi reprezentat de ministere sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale; județul, pentru bunurile proprietate publică a județului, reprezentat de către președintele consiliului județean și comuna, orașul sau municipiul, pentru bunurile proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, reprezentat de către primarul comunei, al orașului sau al municipiului, respectiv de către primarul general al municipiului București.

Dreptul de concesiune nu poate fi constituit decât pe temeiul dreptului de proprietate publică. Titularul dreptului de administrare nu poate concesiona bunurile proprietate publică pe care le are în administrare, ci le poate doar închiria.

Așa cum rezultă din art. 871 alin. (2) C. civ., „Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică”.

Concesionarul nu poate subconcesiona bunurile ce fac obiectul concesiunii sale. În mod excepțional, companiile naționale, societățile naționale sau societățile comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităților prevăzute la art. 303 alin. (3)-(5) C. adm. pot, în conformitate cu art. 315¹ C. adm., să subconcesioneze bunurile proprietate publică care le-au fost concesionate în conformitate cu art. 315 alin. (1) C. adm.

§4. Conținutul contractului de concesiune

Contractul de concesiune este un contract administrativ, încheiat ad validitatem în formă scrisă, pe o durată de maximum 49 de ani, stabilită de concedent în urma unui studiu de oportunitate. Părțile pot prelungi contractul inițial prin acordul lor scris, fără ca durata însumată a contractului să poată depăși 49 de ani. Prin legi speciale, se pot reglementa concesiuni care să depășească durata maximă prevăzută de Codul administrativ.

Contractul de concesiune se încheie în urma derulării unei proceduri administrative care cuprinde o etapă de inițiere a concesionării de către concedent sau în baza unei propuneri formulate de orice persoană interesată, și care este însușită de concedent. Inițiativa concesionării se bazează pe un studiu de oportunitate, care este aprobat de concedent prin ordin, hotărâre sau decizie, după caz. Dacă din studiul de oportunitate reiese că pentru exploatarea eficientă a bunului este necesară încheierea unui contract de achiziție publică sau o concesionare de lucrări sau servicii, concedentul trebuie să califice corect contractul potrivit dispozițiilor legale aplicabile fiecărui caz în parte.

Potrivit art. 308 alin. (4) C. adm., studiul de oportunitate trebuie să cuprindă obligatoriu următoarele elemente: a) descrierea și identificarea bunului care urmează să fie concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social și de mediu, care justifică realizarea concesiunii; c) nivelul minim al redevenței; d) procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică și justificarea alegerii procedurii; e) durata estimată a concesiunii; f) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; g) avizul obligatoriu al Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale și al Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului național de apărare, după caz; h) avizul obligatoriu al structurii de administrare/custodelui ariei naturale protejate, în cazul în care obiectul concesiunii îl constituie bunuri situate în interiorul unei arii naturale protejate, respectiv al autorității teritoriale pentru protecția mediului competente, în cazul în care aria naturală protejată nu are structură de administrare/custode.

În baza studiului de oportunitate, concedentul elaborează caietul de sarcini al concesiunii.

Caietul de sarcini va cuprinde indicații precise, de la care concesionarul nu poate deroga, privind destinația bunurilor, regimul special al bunurilor concesionate, regimul bunurilor proprii care îi aparțin concesionarului, interdicția subconcesionării, posibilitatea închirierii, durata concesiunii, redevența, condițiile de exploatare în regim de permanență și continuitate, garanțiile ce vor fi constituite.

Indicațiile din caietul de sarcini constituie clauze obligatorii ale contractului de concesiune, pe care le poate modifica numai concedentul pentru motive întemeiate.

Atribuirea concesiunii se face, de regulă, prin licitație publică, iar, prin excepție, prin negociere directă. Orice persoană interesată are dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune și de a i se comunica documentația de atribuire. Prin documentația de atribuire se pot impune condiții suplimentare privind concesionarea bunurilor proprietate publică. Pe lângă caietul de sarcini, documentația de atribuire trebuie să conțină toate informațiile necesare privind procedura concesionării.

Cu titlu de excepție, potrivit art. 315 alin. (1) C. adm., bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naționale, societăților naționale sau societăților aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităților, care au fost înființate prin reorganizarea regiilor autonome și care au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreținerea, repararea și dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării acestora, precum și prin hotărâre a Guvernului pentru societățile cu capital integral sau majoritar de stat care și-au asumat anterior trecerii bunului în proprietatea publică diverse obligații juridice pentru aceste bunuri, pe durata existenței acestor obligații. În acest caz, nu se întocmește un studiu de oportunitate și nici caietul de sarcini. Concesionarea se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz.

Atribuirea contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică trebuie să respecte câteva criterii: cel mai mare nivel al redevenței, capacitatea economico-financiară a ofertanților, protecția mediului înconjurător, precum și condiții specifice impuse de natura bunului concesionat. Încălcarea acestor principii poate duce la anularea procedurii de atribuire.

De asemenea, în procedura de atribuire, concedentul are obligația de a lua toate măsurile necesare pentru a evita situațiile de natură să determine apariția unui conflict de interese sau manifestarea concurenței neloiale, în condițiile prevăzute de art. 321 C. adm.

Refuzul ofertantului câștigător de a încheia contractul de concesiune poate fi sancționat cu plata de daune-interese.

Concesionarul are obligația ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de concesiune de bunuri proprietate publică să depună, cu titlu de garanție, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligației de plată către concedent, stabilită de acesta și datorată pentru primul an de exploatare.

§5. Caracterele juridice ale contractului de concesiune

Contractul de concesiune a bunurilor proprietate publică este un contract administrativ, solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, intuitu personae, temporar, cu executare succesivă și constitutiv de drept real ^[2].

Contractul de concesiune este un contract administrativ, deoarece se încheie de către o autoritate publică, are ca obiect bunuri proprietate publică, conținutul său este în parte predeterminat și obligatoriu pentru cealaltă parte contractantă, procedura de încheiere este strict reglementată de lege, redevența primită de către concedent în schimbul concesiunii se face venit la bugetul de stat sau la bugetul local, iar concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului.

Contractul de concesiune este un contract solemn, deoarece legea impune forma scrisă ca o condiție de validitate a acestui contract. Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul pentru fiecare parte. Atunci când concesionarul este de o altă naționalitate sau cetățenie decât cea română, dacă părțile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, două în limba română și două într-o altă limbă aleasă de acestea, fiecărei părți revenindu-i câte un exemplar în limba română și un exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, vor prevala exemplarele în limba română.

Contractul de concesiune are un caracter sinalagmatic, deoarece fiecare dintre părți își asumă obligații reciproce și interdependente. Spre pildă, concedentul pune la dispoziție bunurile concesiunii, stabilește documentația de exploatare, supraveghează modul de executare a contractului etc., în timp ce concesionarul exploatează bunurile pe riscul și pe răspunderea sa, având în acest sens atât un drept, cât și o obligație, plătește redevența, constituie garanții, respectă cu strictețe condițiile de exploatare stabilite în caietul de sarcini etc.

Contractul de concesiune este un contract cu titlu oneros, deoarece, în schimbul dreptului de a exploata bunurile primite în concesiune, concesionarul plătește o redevență. Modul de calcul și de plată a redevenței se stabilește de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administrației publice centrale ori de către autoritățile administrației publice locale. Redevența se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.

Contractul de concesiune este un contract intuitu personae, subconcesionarea fiind interzisă prin lege, cu excepția situației reglementate de art. 315¹ C. adm.

Contractul de concesiune este un contract cu executare succesivă și are un caracter temporar, putând fi constituit, așa cum am arătat, pentru o perioadă de maximum 49 de ani. Părțile nu pot stipula în contractul de concesiune o clauză referitoare la o condiție suspensivă a cărei îndeplinire să determine prelungirea contractului^[3].

În fine, contractul de concesiune dă naștere unui drept real, dreptul de concesiune, care se întemeiază pe dreptul de proprietate publică. Concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exercițiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune de bunuri proprietate publică și să notifice concesionarului apariția oricăror împrejurări de natură să aducă atingere drepturilor acestuia. De asemenea, concedentul nu are dreptul să modifice în mod unilateral contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, mai puțin partea reglementară, atunci când interesul public o impune.

§6. Caracterele juridice ale dreptului de concesiune și regimul său juridic

Dreptul real de concesiune, fiind un drept corespunzător dreptului de proprietate publică, are caracterele juridice ale acestuia, fiind inalienabil, insesizabil și imprescriptibil.

Conform art. 872 alin. (1) C. civ., fraza a doua, „(…) sub sancțiunea nulității absolute, concesionarul nu poate înstrăina și nici greva bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii și care trebuie, potrivit legii sau actului constitutiv, să fie predate concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii”.

În ce privește imprescriptibilitatea extinctivă, aceasta nu se poate extinde peste durata maximă a dreptului de concesiune. Apărarea în justiție a dreptului de concesiune revine concesionarului, iar proba dreptului se va face cu înscrisul constatator al contractului de concesiune.

În același timp, dreptul de concesiune este imprescriptibil achizitiv, nu poate fi dobândit prin uzucapiune, fiindcă bunul posedat este proprietate publică, și nici prin posesia de bună-credință în cazul bunurilor mobile.

Regimul juridic al dreptului de concesiune este în primul rând, un regim de drept public. În acest sens, art. 872 alin. (3) C. civ. prevede că „În toate cazurile, exercitarea dreptului de concesiune este supusă controlului din partea concedentului, în condițiile legii și ale contractului de concesiune”.

În aceste condiții, concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, din motive excepționale legate de interesul național sau local, după caz, cu notificarea prealabilă a concesionarului și cu plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate ^[4].

În raportul cu ceilalți particulari, dreptul de concesiune are opozabilitatea erga omnes a oricărui drept real, iar concesionarul nu se găsește pe o poziție de subordonare, ci de egalitate juridică.

Concesionarul se bucură de posesia, folosința și dispoziția materială asupra bunului concesionat.

Articolul 871 C. civ. prevede că exploatarea bunului concesionat este atât un drept, cât și o obligație pentru concesionar. Aceasta trebuie să se facă potrivit legii și contractului de concesiune.

În acest scop, conform art. 872 alin. (1) C. civ., concesionarul poate efectua orice acte materiale sau juridice sunt necesare pentru a asigura exploatarea bunului.

Concesionarul are dreptul să culeagă fructele bunului concesionat și, în măsura prevăzută de lege și de actul de constituire, poate dobândi și productele bunului concesionat. De asemenea, poate încheia contracte de închiriere asupra bunului concesionat.

§7. Încetarea contractului de concesiune

Cauzele de încetare a contractului de concesiune sunt în același timp cauze de încetare a dreptului de concesiune. Acestea nu sunt reglementate în Codul civil, ci în art. 327 C. adm.:

– expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, în măsura în care părțile nu convin, în scris, prelungirea acestuia în condițiile prevăzute de lege; în cazul exploatării unor bunuri consumptibile, contractul poate înceta înainte de termen prin epuizarea bunurilor;

– denunțarea unilaterală a contractului de către concedent, dacă interesul național sau local o impune. În acest caz, concedentul va notifica de îndată intenția de a denunța unilateral contractul de concesiune și va face mențiune cu privire la motivele ce au determinat această măsură;

– rezilierea contractului la solicitarea concedentului ori concesionarului, dacă cealaltă parte contractantă nu și-a respectat obligațiile contractuale, cu plata unor despăgubiri în caz de culpă;

– dispariția bunului concesionat dintr-o cauză de forță majoră;

– renunțarea concesionarului la contractul de concesiune în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, fără plata unei despăgubiri.

În cazul dispariției, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, acesta va notifica de îndată concedentului dispariția bunului ori imposibilitatea obiectivă de exploatare a acestuia, declarând renunțarea la concesiune.

Prin contractul de concesiune de bunuri proprietate publică părțile pot stabili și alte cauze de încetare a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, fără a aduce atingere cauzelor și condițiilor reglementate de lege.

Radierea din cartea funciară a dreptului de concesiune se efectuează în baza actului de denunțare unilaterală, în baza hotărârii judecătorești definitive prin care s-a dispus rezilierea, în baza declarației unilaterale de reziliere a concedentului sau concesionarului, ori în baza declarației unilaterale de renunțare la concesiune a concesionarului.

La încetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat să restituie bunul concesionat concedentului, în deplină proprietate și liber de orice sarcină.

Note de subsol

^[1] A se vedea V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, op. cit., 2009, p. 195; E. Chelaru, Administrarea…, op. cit., p. 93.

^[2] Pentru caracterele contractului de concesiune, a se vedea I. Avram, Contractele de concesiune, Ed. Rosetti, București, 2003, p. 40-47; E. Chelaru, Administrarea…, op. cit., p. 93-94; L. Pop, L.-M. Harosa, op. cit., p. 145.

^[3] A se vedea V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, op. cit., vol. I, 2004, p. 450.

^[4] A se vedea S. David, Contractul de concesiune, în Dreptul nr. 9/1991, p. 41; V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, op. cit., vol. I, 2004, p. 455; E. Chelaru, Administrarea…, op. cit., p. 99-100.