[Extras] Drept civil. Drepturile reale principale. Exercitarea dreptului de proprietate publică

Corneliu Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale, ed. a 5-a, Ed. Hamangiu, 2023, p. 204-225.

§1. Precizări preliminare

195. Principii generale. Exercitarea dreptului de proprietate publică prezintă anumite particularităţi, care ţin atât de natura şi destinaţia sa, cât şi de natura juridică a titularilor acestui drept.

Chiar dacă în prezent nu mai este preponderent în economia României, drep­tul de proprietate publică are o importanţă deosebită în asigurarea dezvoltării so­ciale, pentru că, pe de o parte, el aparţine unor subiecte de drept care orga­nizea­ză însăşi viaţa socială dintr‑un stat, iar, pe de altă parte, poartă asupra unor bu­nuri care, în principiu, interesează societatea, chiar dacă la niveluri diferite: statal, judeţean sau local. De aceea, modul de exercitare a dreptului de proprie­tate publică trebuie să corespundă finalităţii sale, anume asigurarea realizării intere­selor societăţii în ansamblu, în vederea dezvoltării ei echilibrate. Apoi, titularii dreptului de proprietate publică – statul şi entităţile sale administra­tiv‑teritoriale – sunt, în primul rând, subiecte de drept public şi, în această calitate, apar ca purtă­toare ale unor prerogative de putere în exercitarea funcţiilor statale cu care sunt învestite, potrivit Constituţiei şi legilor care le organizează activitatea.

În acelaşi timp, titularii dreptului de proprietate publică, autorităţi publice centrale sau teritoriale, au un patrimoniu propriu, distinct de acela al altor subiecte de drept, şi, în această calitate, realizează nu numai exercitarea autorităţii statale în domeniile proprii de competenţă, dar sunt persoane juridice care pot participa şi la raporturi de drept civil, în condiţiile determinate de lege.

De aceea, în literatura juridică de specialitate consacrată analizei dreptului de proprietate publică se vorbeşte despre dubla calitate a titularilor acestui drept; pe de o parte, dreptul de proprietate publică aparţine numai statului şi unităţilor sale administrativ‑teritoriale, care sunt subiect de drept public; pe de altă parte, aceste entităţi juridice au şi calitatea de subiecte de drept civil, participante, în această calitate, la circuitul civil general. Or, în exercitarea dreptului de proprietate pu­blică, statul şi unităţile sale administrativ‑teritoriale se manifestă în această dublă calitate – şi subiecte de drept public, şi subiecte de drept privat.

Toate acestea constituie principii de ordin general care trebuie avute în vedere atunci când are a fi analizată exercitarea dreptului de proprietate publică^[1].

196. De asemenea, această analiză trebuie să aibă ca punct de plecare dispoziţiile constituţionale în materie, prevederile noului Cod civil şi cele ale altor acte normative care determină regimul juridic al exerciţiului dreptului de pro­prietate publică rămase în vigoare şi după adoptarea şi intrarea în vigoare a noii legi fundamentale civile.

Astfel, potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, în condiţiile legii organice, bunu­rile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori insti­tuţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, acelaşi text prevede că ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.

Această prevedere este reluată în art. 861 alin. (3) C. civ., care dispune că, în condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folo­sinţă şi pot fi concesionate ori închiriate^[2]. De asemenea, art. 866 C. civ. dispune că drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice sunt dreptul de adminis­trare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit.

Dispoziţiile din Constituţie şi cele ale legii fundamentale civile au a fi comple­tate şi corelate cu cele cuprinse în alte acte normative care interesează materia, aplicabile şi după intrarea în vigoare a noului Cod civil la 1 octombrie 2011, astfel cum vom arăta mai jos. 

Cea mai cuprinzătoare reglementare privitoare la exercitarea dreptului de proprietate publică adoptată după intrarea în vigoare a noului Cod civil este cuprinsă în dispoziţiile Părţii a V‑a din recentul Cod administrativ, intitulată „Reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului sau a unităţilor admi­nistrativ‑teritoriale”, care reglementează în primul său titlu exercitarea drep­tului de proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ‑teritoriale.

Subliniem faptul că, pentru prima dată în legislaţia noastră, art. 285 C. adm. instituie principiile exercitării dreptului de proprietate publică ce aparţine entităţilor juridice enunţate, şi anume:

a) principiul priorităţii interesului public;

b) principiul protecţiei şi conservării dreptului de proprietate publică;

c) principiul gestiunii eficiente a bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate publică;

d) principiul transparenţei şi publicităţii modului în care acest drept este exer­citat.

De asemenea, art. 287 C. adm. stabileşte autorităţile statului competente să exercite dreptul de proprietate publică a statului sau a unităţilor administra­tiv‑te­ritoriale. Astfel, exercitarea acestui drept, cu excepţia reprezentării în instan­ţă a statului român prin Ministerul Finanţelor în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea publică, se realizează de către:

a) Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului ori a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile ce fac parte din domeniul public al statului;

b) autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale, pentru bunurile ce fac parte din domeniul public al unităţilor administrativ‑teritoriale.

În sfârşit, potrivit art. 297 C. adm., aceste autorităţi decid, în condiţiile legii, cu privire la modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică, respectiv: darea în administrare a bunurilor proprietate publică, concesionarea sau închi­rierea acestora, precum şi darea lor în folosinţă gratuită.

Aşadar, din dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi din cele cuprinse în actele normative subsecvente, în primul rând cele ale art. 861 alin. (3) C. civ., rezultă că încredinţarea unor bunuri proprietate publică unor regii auto­nome, precum şi autorităţilor statale la nivel central sau la nivel local şi consti­tuirea, în folosul acestora, a unui drept propriu asupra bunurilor încredinţate, dreptul de administrare, constituie o formă specifică de exercitare aînsuşi drep­tului de proprietate publică.

Însă ea nu este singura modalitate de exercitare a acestui drept.

Bunurile proprietate publică pot fi concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită altor subiecte de drept, în condiţiile prevăzute de lege. Şi aceste opera­ţiuni juridice constituie forme specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică^[3].

§2. Dreptul de administrare

197. Reglementare. Am arătat că dreptul de administrare este prevăzut, în primul rând, de art. 136 alin. (4) din Constituţie.

Cu privire la acest drept real au existat prevederi cuprinse în Legea admi­nistraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată, abrogată şi înlocuită prin Legea nr. 215/2001, cu acelaşi obiect de reglementare, precum şi în Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. Ambele acte normative au fost abrogate prin Codul administrativ, care cuprinde norme privind darea în administrare a bunurilor proprietate publică în Secţiunea a 2‑a a Capitolului III din Titlul I al Părţii a V‑a (art. 298‑301). Noul Cod civil reglementează dreptul de administrare într‑o întreagă secţiune a Titlului VI, consacrat dreptului de proprietate publică (art. 867‑870).

În analiza regimului juridic al dreptului de administrare trebuie avute în vedere şi dispoziţiile cuprinse în alte acte normative speciale, rămase în vigoare şi după adoptarea noului Cod civil, cum ar fi O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome^[4] şi O.U.G. nr. 30/1997 privind reorga­nizarea regiilor autonome^[5]. 

198. Constituirea şi subiectele dreptului de administrare. Potrivit regle­mentărilor mai sus amintite, bunurile proprietate publică sunt încredinţate, prin acte administrative, regiilor autonome, prefecturilor, autorităţilor publice centrale şi locale, precum şi instituţiilor publice de interes naţional, judeţean, orăşenesc sau comunal.

Astfel, art. 867 alin. (1) C. civ. dispune că dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului lo­cal, iar art. 868 alin. (1) desemnează titularii acestui drept, anume el poate apar­ţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale ori locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.

Din acest punct de vedere, este de reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 298 C. adm., autorităţile prevăzute la art. 287 din acelaşi cod care exercită în numele statului, respectiv al unităţilor administrativ‑teritoriale dreptul de proprietate publi­că au, printre alte prerogative privitoare la exercitarea dreptului de administrare, şi pe aceea a stabilirii destinaţiei bunurilor date în administrare [art. 298 lit. b) C. adm.].

Apoi, art. 299 C. adm. stabileşte conţinutul actului decizional de constituire a dreptului de administrare, care trebuie să cuprindă cel puţin: datele de identificare a bunului dat în administrare şi valoarea lui de inventar; destinaţia acestui bun; termenul de predare‑primire a bunului respectiv.

Tot astfel, art. 300 C. adm. dispune că entităţile juridice titulare ale dreptului de administrare au drepturi şi obligaţii care determină însuşi conţinutul acestui drept: folosirea şi dispunerea de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege sau de actul de constituire; asigurarea pazei, protecţiei şi conservarea bu­nurilor ca un bun proprietar şi suportarea tuturor cheltuielilor necesare bunei lor funcţionări; culegerea fructelor bunului; efectuarea de lucrări de investiţii asupra bunului, în condiţiile stabilite prin actul de constituire a dreptului de administrare şi ale legislaţiei în materie de achiziţii publice; suportarea tuturor cheltuielilor necesare aducerii bunului la starea corespunzătoare de folosinţă, în cazul degra­dării acestuia ca urmare a utilizării necorespunzătoare sau a neasigurării pazei bunului, etc.

Potrivit dispoziţiilor art. 300 alin. (3) C. adm., titularul dreptului de administrare ce priveşte un bun imobil are obligaţia înscrierii dreptului său în cartea funciară [obligaţie prevăzută şi de art. 288 alin. (3) C. adm.].

Din punctul de vedere al naturii juridice a raporturilor care se stabilesc între stat şi beneficiarii dreptului de administrare, reţinem că acestea sunt raporturi de subordonare, iar darea în administrare a bunurilor proprietate publică beneficia­rilor se face, de regulă, prin acte administrative cu caracter individual, şi nu pe baza unor raporturi juridice de drept privat.

La rândul lor, înseşi subiectele dreptului de administrare sunt înfiinţate prin acte individuale ale autorităţilor publice competente, potrivit legii, a le crea, la nivel central sau la nivel local, în scopul realizării unor interese publice sau în scopul îndeplinirii unor servicii publice^[6].

Încredinţarea, prin acte juridice de drept administrativ în cadrul unor raporturi de subordonare,abunurilor proprietate publică regiilor autonome, organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat şi altor subiecte de drept public, la nivel central sau la nivel local, permite acestora să aibă un patrimoniu propriu, distinct de acela al altor subiecte de drept, pe baza căruia, pe de o parte, îşi vor realiza scopurile pentru care au fost înfiinţate, iar, pe de alta, vor putea să participe la circuitul civil, potrivit capacităţii lor de folosinţă şi de exerciţiu ca persoane juridice, aşa cum am mai arătat.

Din acest punct de vedere, art. 868 alin. (2) C. civ. dispune că titularul dreptu­lui de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de însuşi actul de constituire a acestui subiect de drept, dispoziţie care a fost preluată, astfel cum am arătat mai sus, în art. 300 alin. (1) lit. a) C. adm.

De asemenea, având în vedere tocmai natura raporturilor de subordonare prin care ia naştere dreptul de administrare, art. 867 alin. (2) C. civ. prevede dreptul de control al organelor care au dispus constituirea lui asupra modului în care titularii exercită dreptul de administrare.

Acest principiu este dezvoltat prin dispoziţiile pertinente din Codul admi­nistrativ, care prevăd că autorităţile statale competente să dispună constituirea dreptului de administrare trebuie să asigure monitorizarea situaţiei bunurilor date în administrare, respectiv dacă sunt respectate afectaţiunea de uz sau interes public local ori naţional, după caz, precum şi destinaţia avută în vedere la data constituirii dreptului [art. 298 lit. c) C. adm.].

199. Natura juridică a dreptului de administrare. Constituit pe temeiul proprietăţii publice, ca natură juridică, dreptul de administrare este un drept real, opozabil, ca orice drept real, erga omnes în raporturile de drept civil. În acelaşi timp, nu se poate face abstracţie de natura juridică specifică a raporturilor pe temeiul cărora el a fost constituit, astfel că, în principiu, cu delimitările pe care le vom face mai departe, el nu poate fi opus autorităţilor publice care l‑au constituit.

Dreptul de administrare, indiferent de modalitatea prin care a fost dobândit, poate, în anumite condiţii, să fie retras de autoritatea publică îndrituită să o facă, pentru îndeplinirea unor scopuri diferite. După cum s‑a decis, cu valoare de prin­cipiu, în practica instanţei supreme, sub regimul aplicabil dreptului de admi­nistrare înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, statul, prin Guvern, cu aprobarea ministerului de resort, poate, în exercitarea dreptului său de pro­prie­tate publică, să transfere, în interes public, bunurile sale proprietate publică, acest transfer fiind un drept exclusiv al proprietarului^[7].

Astfel cum vom arăta imediat, este foarte adevărat că, reglementând stinge­rea dreptului de administrare, art. 869 partea finală C. civ. prevede numai posi­bilitatea ca, în condiţiile legii şi dacă interesul public o impune, organul care a decis constituirea dreptului de administrare în favoarea unui anumit titular să dispună şi revocarea acestui drept. Practic însă, este de admis ca, în anumite situaţii, Guvernul sau organele administraţiei publice locale care exercită, potrivit legii, dreptul de proprietate publică să procedeze la redistribuirea unor bunuri aflate în administrarea unei anumite regii autonome ori a altui subiect de drept, instituţie publică de interes naţional ori local^[8].

După cum s‑a spus, într‑o asemenea situaţie, mai întâi se va revoca dreptul de administrare aparţinând unităţii care deţine bunul şi apoi se va dispune tre­cerea acestuia în patrimoniul unui alt titular, regie autonomă ori instituţie de stat, de interes naţional sau de interes local^[9]. 

În orice caz, măsurilor de redistribuire dispuse de organele competente în condiţiile prevăzute de lege titularii de drepturi de administrare, în orice formă s‑ar realiza acestea, nu le pot opune mijloacele juridice de drept civil de apărare a dreptului lor, cum ar fi acţiunea în revendicare sau acţiunile posesorii.

200. Caracterele juridice ale dreptului de administrare. Din moment ce dreptul de administrare îşi are sorgintea în dreptul de proprietate publică, el va avea aceleaşi caractere juridice ca şi acesta, anume este un drept inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil^[10].

Diverse acte normative pun în evidenţă caracterul inalienabil al bunurilor care formează obiectul dreptului de administrare pe care îl analizăm. Astfel, potrivit art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome, în capitalul social al societăţilor ce rezultă în urma operaţiunii de reorganizare a regiilor autonome nu se pot include bunuri de natura celor prevăzute de art. 136 alin. (3) din Constituţie. Aceste bunuri pot fi însă concesionate societăţilor astfel rezultate, pe un termen stabilit prin actul individual de reorganizare a regiei auto­nome în cauză.

Dreptul de administrare nu este susceptibil de dezmembrare,dezmembră­minteledreptului de proprietate nefiind, ca principiu, compatibile nici cu dreptul de proprietate publică pe care el se întemeiază şi, cu atât mai puţin, cu dreptul de administrare însuşi.

Este adevărat că, privitor la caracterul nesusceptibil de dezmembrare al drep­tului de administrare, trebuie să avem în vedere dispoziţiile art. 300 alin. (1) lit. g) C. adm., potrivit cu care autorităţile administraţiei publice centrale, instituţiile pu­blice şi regiile autonome din subordinea acestora, precum şi instituţiile publice şi regiile autonome din subordinea autorităţilor publice locale, ca titulare ale drep­tului de administrare, pot acorda dreptul de servitute, în condiţiile legii. Conside­răm că textul nu se referă nicidecum la constituirea unor servituţi reglementate de Codul civil, ci la servituţile prevăzute de legislaţia specială privitoare la exploatarea bogăţiilor naturale, servituţile aeronautice sau servituţile legate de transportul energiei electrice^[11].

În sfârşit, dreptul de administrare este un drept insesizabil. În acest sens, reţinem că O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome dispune că regia autonomă nu poate constitui niciun fel de garanţie cu privire la bunurile proprietate publică aflate în administrarea sa, iar creditorii nu pot cere executarea silită asupra unor asemenea bunuri.

201. Conţinutul dreptului de administrare. Conţinutul dreptului de admi­nistrare este asemănător, dar nu identic cu cel al dreptului de proprietate publică pe baza căruia s‑a format.

Înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, o dispoziţie de principiu era înscrisă în art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, text în prezent abrogat, potrivit cu care titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile în care i‑a fost dat în administrare. Astfel cum am arătat mai sus, art. 868 alin. (2) C. civ. dispune că titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare, în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire.

Posesia semnifică elementul material al stăpânirii bunului aflat în admi­nistra­rea titularului său şi nu diferă de cel al titularului dreptului de proprietate publică ce aparţine statului sau entităţilor sale teritoriale. Cât priveşte elementul psiholo­gic al atributului posesiei, acesta este corespunzător dreptului de admi­nistrare, şi nu dreptului de proprietate publică pe baza căruia s‑a format.

Atributul folosinţei formează substanţa dreptului de administrare. El permite titularului bunurilor astfel primite să îşi realizeze scopurile pentru care îşi desfă­şoară activitatea, ţinând seama de uzul şi de utilitatea publică a bunurilor încre­dinţate.

Dacă bunurile obiect al dreptului de administrare sunt frugifere, titularii lui vor putea culege fructele produse de bunul dat în administrare, astfel cum, de altfel, dispune expres art. 300 alin. (1) lit. d) C. adm. Considerăm însă că aceasta se face în mod diferit, după cum titularii dreptului de administrare sunt regii auto­nome sau instituţii publice. Astfel, în timp ce regiile autonome care funcţionează ca întreprinderi economice vor folosi fructele pentru acoperirea cheltuielilor nece­sare activităţii lor şi pentru realizarea de eventuale beneficii, instituţiile publice, fiind finanţate de la buget, vor vărsa la buget veniturile realizate. Nu este exclusă posibilitatea ca actul de înfiinţare să le permită, în mod excepţional, utilizarea unor venituri realizate prin folosirea bunurilor aflate în administrarea lor, ca surse extrabugetare de finanţare.

Cât priveşte atributul dispoziţiei, art. 868 alin. (2) C. civ. trebuie interpretat în sensul că are în vedere dispoziţia materială asupra bunurilor ce constituie obiect al dreptului de administrare, utilizate conform destinaţiei lor. În anumite condiţii, dispoziţia materială poate fi exercitată şi prin culegerea unor producte derivate ale bunului aflat în administrarea unei regii autonome sau a unei unităţi de stat, dacă natura bunului şi actul de constituire permit aceasta^[12].

Credem că acesta este şi sensul pe care trebuie să îl dăm prevederii cuprinse în art. 300 alin. (1) lit. a) C. adm., potrivit căreia titularii dreptului de administrare pot dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire.

În orice caz, titularii dreptului de administrare nu au drept de dispoziţie juridică asupra bunurilor astfel încredinţate.

202. Revocarea dreptului de administrare. Dacă dreptul de administrare se constituie prin acte de drept public, emise de organele de stat competente, în cadrul atribuţiilor reglementate de lege, aceasta înseamnă că el este opozabil tuturor celorlalte subiecte de drept, dar nu şi organului de stat care l‑a constituit. După cum s‑a spus^[13], dreptul de administrare are un regim specific, alcătuit preponderent din norme de drept public, şi nu de drept civil. Am arătat că darea bunurilor în administrarea unor entităţi de stat centrale sau locale se face pentru realizarea diverselor scopuri social‑economice. Organizarea desfăşurării vieţii sociale poate impune, adeseori cu necesitate, transferul unui bun proprietate publică din administrarea unui subiect de drept public în administrarea altuia, care are nevoie de el.

Statul şi unităţile administrativ‑teritoriale, prin Guvern, respectiv prin organele judeţene sau locale, sunt în măsură să aprecieze modul de utilizare a bunurilor date în administrarea regiilor autonome, instituţiilor publice sau altor subiecte de drept public şi, eventual, să dispună redistribuirea lor. Şi atunci, poate fi revocat dreptul de administrare de către cel care l‑a constituit?

Este de reţinut că, sub regimul juridic al dreptului de proprietate publică iniţial instituit prin Legea nr. 213/1998, dreptul de administrare putea fi revocat numai dacă titularul nu îşi exercita drepturile şi nu îşi executa obligaţiile născute din actul de transmitere, act care arătam^[14] că trebuie înţeles că include şi pe cel de constituire a dreptului de administrare.

Drept urmare, sub regimul dispoziţiilor acestei legi, ca principiu, nu mai era posibilă revocarea ad nutum a dreptului de administrare, chiar când interesul public reclama aceasta. În afară de cazul neîndeplinirii obligaţiilor şi al neexer­citării drepturilor născute din actul de constituire a dreptului de administrare, când revocarea era posibilă şi, mai mult, aceasta putea fi privită ca o sancţiune spe­cială pentru titularul său, întotdeauna revocarea dreptului de administrare presu­punea acordul titularului său.

O asemenea sancţiune era prevăzută de art. 12 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 pentru situaţia în care, în litigiile privitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare nu îşi îndeplinea obligaţia de a arăta instanţei pe titularul dreptului de proprietate, potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă; neîndeplinirea acestei obligaţii putea atrage revocarea dreptului de administrare.

Am exprimat serioase rezerve faţă de această soluţie reţinută de legiuitor în materia supusă discuţiei. Ea apărea cel puţin stânjenitoare pentru buna admi­nistrare şi punere în valoare a bunurilor proprietate publică, în raport cu destinaţia lor economică şi socială^[15]. Arătam că, decât să fie ignorată această dispoziţie legală şi să continue practica anterioară, aşa cum se întâmpla sub imperiul dis­poziţiilor Legii nr. 213/1998^[16], mai degrabă legiuitorul ar fi trebuit să revină asupra soluţiei adoptate^[17].

În prezent, problema a fost rezolvată cât se poate de limpede prin regle­mentarea cuprinsă în art. 869 C. civ., care, sub denumirea marginală „Stingerea dreptului de administrare”, dispune că acest drept încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică asupra unui anumit bun sau prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l‑a consti­tuit. Aşadar, spre deosebire de dreptul de proprietate publică, dreptul de admi­nistrare nu este un drept perpetuu, chiar dacă el încetează atunci când încetează însuşi dreptul de proprietate publică privitor la bunul dat în administrare unui anumit titular. Independent de aceasta, art. 869 prevede posibilitatea juridică a revocării dreptului de administrare, în condiţiile legii, dar numai dacă interesul public impune această soluţie. După cum s‑a arătat în literatura de specialitate^[18], sintagma „interes public” la care face referire textul citat este de natură să aco­pere variate situaţii practice, cum ar fi revocarea dreptului de administrare asupra unui bun pentru transferul acestuia către un alt subiect de drept din aceeaşi categorie juridică, folosirea bunului în mod necorespunzător de către titular etc.

În măsura în care obiectul dreptului de administrare revocat sau stins este un imobil, acesta va fi radiat din cartea funciară pe baza actului de revocare sau a actului prin care se constată stingerea dreptului de administrare (art. 301 C. adm.).

În sfârşit, privitor la revocarea dreptului de administrare, se impun încă două precizări:

a) prin aplicarea principiului simetriei juridice, art. 869 C. civ. dispune că revo­carea acestui drept se dispune de către organul de stat care l‑a constituit;

b) revocarea este un act administrativ unilateral al organului de stat com­petent, astfel că nu presupune acordul titularului dreptului de administrare,aşa cum prevedeau dispoziţiile corespunzătoare din Legea nr. 213/1998, în prezent abrogate.

§3. Concesionarea bunurilor proprietate publică

203. Precizări preliminare. Atât Constituţia, cât şi noul Cod civil, precum şi alte acte normative, în rândul cărora un rol central îl ocupă noul Cod administrativ amintit deseori mai sus, reglementează posibilitatea concesionării bunurilor proprietate publică a statului sau a entităţilor sale teritoriale^[19].

Astfel, potrivit art. 136 alin. (4) teza a II‑a din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică pot fi concesionate.

De asemenea, art. 866 C. civ. enumeră dreptul de concesiune printre dreptu­rile reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică, iar art. 871‑873 regle­men­tează regimul său juridic. Aceste dispoziţii au însă a fi corelate cu cele cu­prinse în Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019, care devin dreptul comun în materia concesionării bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ‑teritoriale^[20].

În acelaşi timp, concesionarea bunurilor proprietate publică se poate realiza şi odată cu concesionarea unor lucrări publice ori a unor servicii publice, regle­mentată însă de un act normativ special, respectiv Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii^[21].

Aşadar, în prezent, avem a distinge între regimul juridic al concesiunii bunu­rilor proprietate publică, astfel cum este el determinat de dispoziţiile Codului administrativ, pe de o parte, şi cel al contractelor de concesiune de lucrări publice şi al contractelor de concesiune de servicii publice, reglementat de prevederile Legii nr. 100/2016, pe de altă parte.

Din acest punct de vedere, art. 304 C. adm. precizează că reglementările din cod privitoare la concesionarea bunurilor proprietate publică nu se aplică contrac­telor de concesiune de lucrări şi contractelor de concesiune de servicii; în cazul unui contract de achiziţii publice de lucrări sau de servicii, al unui contract de concesiune de lucrări sau al unui contract de concesiune de servicii pentru a cărui executare este necesară exploatarea unui bun proprietate publică, dreptul de exploatare a acelui bun se transmite în cadrul şi potrivit procedurii aplicate pentru atribuirea contractului în cauză; într‑o asemenea situaţie, autoritatea contractantă va încheia un singur contract de concesiune de lucrări sau de concesiune de servicii, după caz, potrivit normelor aplicabile în materie^[22].

Fără a intra în amănunte, în cele ce urmează vom face câteva precizări numai cu privire la contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, prin raportare la dispoziţiile cuprinse în reglementările de ordin general în materie din art. 871‑872 C. civ. şi din Codul administrativ^[23].

204. Noţiunea şi efectele contractului de concesiune de bunuri pro­prietate publică^[24]. Articolul 871 C. civ. nu conţine o definiţie a contractului de concesiune; textul dispune, în primul său alineat, că un concesionar are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia de exploatare a bunului concesionat, în schimbul unei re­devenţe şi pentru o durată determinată, cu respectarea condiţiilor prevăzute de le­ge şi a clauzelor contractului de concesiune. În schimb, art. 303 alin. (2) C. adm. defineşte contractul în discuţie ca fiind acel contract încheiat în formă scrisă, prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioa­dă determinată, unei alte persoane, denumită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun pro­prietate publică, în schimbul unei sume de bani, numită redevenţă. 

Potrivit art. 303 alin. (3)‑(5) C. adm., atunci când contractul de concesiune are ca obiect bunuri proprietate publică a statului, calitatea de concedent o are statul, reprezentat de ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; când are ca obiect bunuri proprietate publică a judeţului, a oraşului, a municipiului sau a comunei, această calitate o vor avea, în mod corespunzător, judeţul, oraşul, municipiul sau comuna, reprezentate de către preşedintele consi­liului judeţean, de către primarul comunei, al oraşului sau al municipiului, respec­tiv de către primarul general al municipiului Bucureşti. Articolul 871 C. civ. şi art. 308 alin. (2) C. adm. dispun că poate avea calitatea de concesionar orice persoană fizică sau persoană juridică. 

Potrivit art. 306 alin. (1) C. adm., contractul de concesiune de bunuri pro­prietate publică se încheie în conformitate cu legea română, indiferent de naţio­nalitatea sau de cetăţenia concesionarului.

Cât priveşte redevenţa, modul de calcul şi de plată se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei publice locale şi se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz [art. 307 alin. (1) şi (4) C. adm.]. Aşadar, concesiunea este un contract cu titlu oneros.

Articolul 307 alin. (5) C. adm. prevede că, la iniţierea procedurilor de stabilire a modului de calcul al redevenţei, autorităţile administrative concedente vor avea în vedere următoarele criterii: proporţionalitatea redevenţei cu beneficiile obţi­nute din exploatarea bunului de către concesionar; valoarea de piaţă a bunului care face obiectul concesiunii; corelarea redevenţei cu durata concesiunii.

O altă caracteristică a contractului discutat este aceea că el se încheie pe o durată determinată. Într‑adevăr, potrivit art. 306 alin. (1) partea finală C. adm., durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani calculaţi de la data semnării lui; această durată poate fi prelungită prin acordul de voinţă al părţilor, încheiat în formă scrisă, cu condiţia ca durata însumată să nu depăşeas­că 49 de ani; în mod excepţional, prin legi speciale, se pot stabili concesionări cu durată mai mare de 49 de ani [art. 306 alin. (3) şi (4) C. adm.]. Durata concesiunii se stabileşte de concedent pe baza studiului de oportunitate a concesiunii [art. 306 alin. (2) C. adm.]. 

Potrivit art. 305 alin. (1) C. adm., subconcesionarea este interzisă.

Legea impune, sub sancţiunea nulităţii absolute a contractului de concesiune de bunuri imobile proprietate publică, obligaţia înscrierii lor în cartea funciară anterior încheierii contractului de concesiune; de asemenea, dreptul de conce­siune se înscrie în cartea funciară [art. 305 alin. (2)‑(4) C. adm.].

Contractul de concesiune trebuie încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii absolute [art. 322 alin. (1) C. adm.]. Credem că această formă este cerută ad validitatem, şi nu ad probationem.

205. Procedura încheierii şi conţinutul contractului de concesiune. Arti­colul 871 alin. (3) C. civ. dispune că procedura de concesionare, precum şi în­cheierea, executarea şi încetarea contractului de concesiune sunt supuse con­diţiilor prevăzute de lege. Această dispoziţie de principiu este dezvoltată de pre­vederile cuprinse în recentul Cod administrativ. 

Într‑adevăr, în prezent, procedura concesionării este amplu şi precis regle­mentată în dispoziţiile Codului administrativ în materie; ea cuprinde, mai întâi, o etapă administrativă care, odată parcursă, va conduce apoi la încheierea contrac­tului de concesiune.

Potrivit art. 308 C. adm., concesionarea se poate realiza la iniţiativa con­cedentului sau ca urmare a unei propuneri pe care acesta şi‑o însuşeşte; orice persoană poate face concedentului, în scris, o propunere de concesionare; această propunere trebuie să aibă la bază un studiu de oportunitate a conce­siunii, care va cuprinde, în esenţă, descrierea şi identificarea bunului ce urmează a fi concesionat, motivaţia de ordin economic, financiar, social şi de mediu ce justifică realizarea concesiunii, nivelul minim al redevenţei, procedura ce urmea­ză a fi utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică şi justificarea alegerii procedurii, durata estimată a concesiunii, termenele previzibile pentru parcurgerea procedurii de concesionare, precum şi mai multe avize de specialitate. Acest studiu de oportunitate se aprobă de către concedent prin ordin, hotărâre sau decizie, după caz, iar concesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului local, judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz [art. 309 alin. (5) şi (6) C. adm.].

Articolul 309 alin. (7) C. adm. dispune că, în baza studiului de oportunitate, concedentul va elabora caietul de sarcini al concesiunii, al cărui conţinut este determinat prin dispoziţiile art. 310 C. adm.; acesta reia şi dezvoltă elementele cuprinse în studiul de oportunitate, adăugând unele noi, precum: clauze refe­ritoare la încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, destinaţia bunurilor ce fac obiectul acestui contract, regimul bunurilor proprii ale concesionarului ce vor fi utilizate în derularea concesiunii, interdicţia subconce­sionării bunului concesionat, condiţiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat pe durata concesiunii, natura şi cuantumul garanţiilor solicitate de concedent etc.

De regulă, din moment ce a fost elaborat şi făcut public, prin mijloace adecva­te, caietul de sarcini privitor la încheierea unui anumit contract de concesiune a unor bunuri proprietate publică, se fac mai multe oferte din partea celor interesaţi de încheierea lui, astfel că urmează a se proceda la selectarea acestora; aşa fiind, art. 311 C. adm. precizează principiile care stau la baza selectării ofertan­ţilor şi a încheierii contractului, şi anume:

a) transparenţa, care se realizează prin punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la aplicarea procedurii de urmat pentru atri­buirea unui anumit contract de concesiune de bunuri proprietate publică;

b) tratamentul egal, ceea ce semnifică aplicarea, de o manieră nediscrimi­natorie, de către autoritatea publică titulară a dreptului asupra bunului ce va forma obiectul concesiunii – autoritatea concedentă –, a criteriilor de atribuire a con­tractului de concesiune privitor la acel bun;

c) proporţionalitatea, care semnifică împrejurarea că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie necesară şi corespunzătoare naturii contractului;

d) nediscriminarea, ce constă în aplicarea de către autoritatea publică a ace­loraşi reguli, indiferent de naţionalitatea participanţilor la procedura de atribui­re a unui anumit contract de concesiune, cu respectarea condiţiilor prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte;

e) libera concurenţă, care presupune asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor necesare pentru ca orice participant la procedura de atribuire a unui anumit contract să aibă dreptul de a deveni beneficiar al contractului, deci conce­sionar, în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte.

În principiu, potrivit dispoziţiilor art. 312 C. adm., concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate publică prin aplicarea pro­cedurii licitaţiei, pe baza unei documentaţii de atribuire întocmite de către con­cedent după elaborarea caietului de sarcini, documentaţie care se aprobă prin ordin, prin hotărâre sau prin decizie, după caz. Documentaţia cuprinde, printre altele, informaţii generale privind concedentul, instrucţiuni concrete privi­toare la organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare, caietul de sarcini, instrucţiuni privind modul de elaborare şi de prezentare a ofertelor, informaţii detaliate şi complete privitoare la criteriile de atribuire aplicabile pentru stabilirea ofertei câştigătoare şi la modul de utilizare a căilor de atac, informaţii referitoare la clauzele contractuale obligatorii şi la eventualele garanţii cerute de concedent, cu precizarea cuantumului acestora. Orice persoană interesată are dreptul de a solicita să participe la procedura de atribuire a unui contract de concesiune de bunuri proprietate publică, iar concedentul are obligaţia să asigure obţinerea documentaţiei de atribuire de către aceasta, prin una dintre modalităţile prevăzute de art. 312 alin. (8) lit. a) şi b) C. adm. 

Licitaţia va fi iniţiată prin publicarea unui anunţ corespunzător şi se va desfă­şura în conformitate cu dispoziţiile cuprinse în art. 314 C. adm.

În acelaşi timp, art. 315 C. adm. prevede, prin excepţie de la regula atribuirii prin licitaţie a contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică, atribui­rea directă a acestora în concesiune către companii naţionale, societăţi naţionale sau societăţi aflate în subordinea, sub autoritatea ori în coordonarea ministerelor sau a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori a auto­rităţilor publice locale, „care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării aces­tora”.

Articolele 316‑319 C. adm. prevăd reguli detaliate referitoare la conţinutul ofertei de încheiere a contractului de concesiune, care trebuie să fie elaborată în conformitate cu prevederile documentaţiei de atribuire, componenţa şi procedura de lucru a comisiilor de evaluare a ofertei, modul de determinare a ofertei câşti­gătoare care va conduce la încheierea contractului, prin utilizarea următoarelor criterii de atribuire: nivelul cel mai mare al redevenţei; capacitatea economico‑fi­nanciară a ofertanţilor; modul de asigurare a protecţiei mediului înconjurător; condiţiile specifice impuse de natura bunului concesionat.

Cât priveşte conţinutul contractului de concesiune de bunuri proprietate pu­blică, art. 324 alin. (1) C. adm. dispune că acesta este alcătuit din două părţi: o primă parte este partea reglementară, care cuprinde, în principiu, clauzele pre­văzute în caietul de sarcini; cea de‑a doua parte este partea contractuală, care este dată de clauzele convenite de părţile contractante în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca asemenea clauze să contravină obiectivelor concesiunii pe care acesta le impune. 

De asemenea, art. 325 C. adm. prevede drepturile şi obligaţiile concesio­narului, iar art. 326 enumeră drepturile şi obligaţiile concedentului. Dintre acestea din urmă, reţinem că, potrivit art. 326 alin. (6) C. adm., concedentul poate modi­fica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune de bunuri pro­prietate publică, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excep­ţionale legate de interesul naţional sau local, după caz; tot astfel, concedentul poate denunţa unilateral contractul de concesiune, atunci când interesul naţional sau local impune aceasta [art. 327 alin. (1) lit. c) C. adm.].

Existenţa părţii reglementare, precum şi posibilitatea modificării sau a denun­ţării lui unilaterale – chiar dacă aceasta se face în anumite condiţii – sunt de na­tură să determine regimul juridic de drept public al acestui contract, însăşi exe­cutarea lui făcându‑se tot în regim de drept public^[25]. Aşa fiind, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică a fost calificat în literatura de specia­litate^[26] şi în practica judiciară^[27] ca un contract administrativ, cu regimul juridic co­respunzător. Aceasta înseamnă că normele de drept comun din materia contrac­telor civile nu au a fi aplicate contractului administrativ în întregul său, ci numai părţii „contractuale” a acestuia^[28].

De altfel, art. 872 alin. (3) C. civ. dispune că, în toate cazurile, exercitarea dreptului de concesiune este supusă controlului din partea concedentului, în con­diţiile legii şi ale contractului de concesiune.

Revenind la conţinutul contractului de concesiune analizat, este de reţinut că, potrivit art. 324 alin. (5) C. adm., în contract trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce pot fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:

a) aşa‑numitele bunuri de retur, ce au făcut obiectul concesiunii şi care, la încetarea contractului, vor reveni, de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini, concedentului;

b) bunurile proprii ale concesionarului,ce au fost utilizate de el pe durata con­cesiunii şi care, în mod firesc, la încetarea contractului, vor rămâne în proprie­tatea sa.

Menţionăm că partea contractuală a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică este dată de clauzele financiare, cele care prevăd posibilitatea prelungirii concesiunii, în măsura în care durata iniţială a contractului a fost mai mică de 49 de ani, dar fără a depăşi, în total, această durată [art. 306 alin. (3) C. adm., amintit mai sus], clauze privitoare la împărţirea responsabilităţilor în asi­gurarea protecţiei mediului înconjurător între concedent şi concesionar [art. 324 alin. (4) C. adm.] sau alte clauze de încetare a contractului de conce­siune de bunuri proprietate publică decât cele prevăzute de lege, dar fără ca prin aceasta să fie adusă vreo atingere clauzelor şi condiţiilor reglementate de lege [art. 327 alin. (7) C. adm.].

205 bis. În privinţa exercitării dreptului de concesiune, art. 872 C. civ. prevede că titularul acestui drept poate efectua orice acte materiale sau juridice necesare asigurării exploatării bunului concesionat. Cu toate acestea, sub sancţiunea nuli­tăţii absolute, concesionarul nu poate înstrăina şi nici nu poate greva bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea con­cesiunii, bunuri care, potrivit legii sau actului constitutiv, trebuie să fie înapoia­te concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii.

În schimb art. 872 alin. (2) C. civ. permite concesionarului să dobândească în proprietatea sa fructele, precum şi, în limitele prevăzute de lege şi de actul de constituire, productele bunului concesionat.

Tot astfel, art. 325 alin. (1) şi (2) C. adm. dispune că, în temeiul contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, concesionarul dobândeşte dreptul de a exploata, pe riscul şi pe răspunderea sa, bunurile proprietate publică ce fac obiectul concesiunii, potrivit obiectivelor stabilite de concedent şi, se subînţelege, însuşite de concesionar, care are dreptul de a folosi şi de a culege fructele şi productele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului şi scopului stabilit de părţi prin încheierea contractului analizat.

Din aceste dispoziţii legale rezultă că, pe temeiul contractului de concesiune, concesionarul va dobândi asupra bunului concesionat un drept real,opozabil erga omnes; în limitele respectării clauzelor contractuale, acest drept va fi opoza­bil şi concedentului.

Însă, din moment ce concesionarul este obligat ca la încetarea contractului să restituie „bunurile de retur” proprietate publică, obiect al concesiunii, înseamnă că titularul acestuia nu are drept de dispoziţie juridică asupra bunurilor conce­sionate, astfel cum dispune imperativ, sub sancţiunea nulităţii absolute a actului încheiat cu nerespectarea acestui principiu, art. 872 alin. (1) C. civ.

În acelaşi timp, nu se poate face abstracţie de împrejurarea că atât dispoziţiile art. 872 alin. (2) C. civ., cât şi cele ale art. 325 alin. (2) C. adm. permit concesio­narului să dobândească în proprietate productele bunului proprietate publică ce face obiectul concesiunii, ceea ce semnifică exercitarea de către concesionar a unui drept de dispoziţie materială asupra acelui bun^[29].

În concluzie, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este un contract intuitu personae, solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, cu caracter tem­porar, comutativ, cu executare succesivă şi constitutiv de drept real^[30].

În sfârşit, dreptul de concesiune se înscrie în cartea funciară [art. 305 alin. (4) C. adm.].

206. Delimitarea dreptului de concesiune a unor bunuri proprietate pu­blică faţă de dreptul de administrare corespunzător proprietăţii publice. Între cele două drepturi găsim unele asemănări, dar şi importante deosebiri^[31].

Din punctul de vedere al asemănărilor, se poate reţine că ambele sunt drepturi reale care îşi au sorgintea în dreptul de proprietate publică şi constituie modalităţi specifice de exercitare a acestui drept.

De asemenea, niciunul dintre cele două drepturi nu constituie o dezmembrare a dreptului de proprietate publică. 

Între ele există însă importante deosebiri. Astfel, în primul rând, dreptul de administrare poate aparţine numai unor subiecte de drept public – regii autono­me, prefecturi, autorităţi publice centrale şi locale [art. 868 alin. (1) C. civ.] –, pe când dreptul de concesiune poate aparţine numai unor subiecte de drept privat,persoane fizice sau persoane juridice române ori străine, ceea ce dispune expres art. 871 alin. (2) C. civ. şi ceea ce rezultă din dispoziţiile art. 308 alin. (2) C. adm., care am arătat că prevăd că orice persoană interesată poate înainta conce­dentului o propunere de concesionare.

În al doilea rând, dreptul de administrare se naşte numai pecalea unui act administrativ de autoritate emis de organul de stat competent – Guvernul, con­siliul judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliul local [art. 867 alin. (1) C. civ.] –, pe când dreptul de concesiune se naşte exclusiv pe baza unui contract încheiat între concedent, titular al dreptului de proprietate publică, şi concesionar, beneficiarul concesiunii (art. 303 C. adm.).

În al treilea rând, sub aspectul prerogativelor, titularul dreptului de administra­re poate să posede, să folosească şi, în anumite limite, chiar să dispună de bunul primit, pe când dreptul de concesiune conferă concesionarului numai dreptul de a poseda bunul, de a‑l folosi în scopul stabilit de părţi prin contract şi de a‑i culege fructele, precum şi, în limitele prevăzute de lege şi în actul de concesionare, chiar şi productele.

În sfârşit, dreptul de administrare este un drept real, în principiu, perpetuu şi inalienabil, pe când dreptul de concesiune este un drept real, temporar şi inalie­nabil.

207. Încetarea contractului de concesiune. Potrivit art. 871 alin. (3) C. civ., procedura de încetare a contractului de concesiune este supusă condiţiilor pre­văzute de lege, adică de normele speciale în materie. Contractul de concesiune poate să înceteze în mai multe moduri prevăzute de art. 327 C. adm. Astfel, mai întâi el poate să înceteze prin ajungerea la termen. Într‑adevăr, la expirarea termenului pentru care a fost încheiat, contractul de concesiune încetează de drept, afară de situaţia în care părţile convin în scris prelungirea acestuia în condiţiile prevăzute de lege.

Apoi, art. 327 alin. (1) lit. c) C. adm. dispune că, în cazul când interesul naţio­nal sau local o impune, contractul de concesiune poate înceta prin denunţarea lui unilaterală de către concedent, în acest caz însă, concedentul va notifica de îndată concesionarului intenţia de a denunţa unilateral contractul şi va face menţiune cu privire la motivele ce l‑au determinat să procedeze astfel.

Potrivit art. 327 alin. (1) lit. d) C. adm., contactul de concesiune încetează prin rezilierea lui de către concedent, în cazul neîndeplinirii obligaţiilor contractuale de către concesionar, cu plata de despăgubiri în sarcina acestuia; tot astfel, şi concesionarul poate rezilia contractul, în cazul nerespectării obligaţiilor contrac­tuale de către concedent [art. 327 alin. (1) lit. e) C. adm.].

În sfârşit, contractul încetează prin dispariţia obiectului concesiunii dintr‑o cauză de forţă majoră sau prin renunţare, în cazul imposibilităţii obiective de exploa­tare a bunului de către concesionar, situaţii în care nu se datorează despăgubiri [art. 327 alin. (1) lit. f) C. adm.].

§4. Închirierea bunurilor proprietate publică

208. Chiar dacă noul Cod civil nu conţine dispoziţii speciale în materie, posibilitatea închirierii bunurilor proprietate publică este recunoscută de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi reglementată de Codul administrativ, precum şi de alte acte normative speciale^[32]. 

Reamintim că art. 297 alin. (1) C. adm. enumeră printre modalităţile de exer­citare a dreptului de proprietate publică şi posibilitatea închirierii unor asemenea bunuri. Într‑o secţiune specială din capitolul destinat acestor modalităţi (Capitolul III din Titlul I al Părţii a V‑a), Codul administrativ reglementează de o manieră completă închirierea bunurilor proprietate publică (art. 332‑348).

Potrivit art. 332 C. adm., contractul de închiriere a unui bun proprietate publică se încheie de către Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de spe­cialitate ale administraţie publice centrale din subordinea Guvernului ori a minis­terelor de resort, după caz, pentru bunurile ce aparţin domeniului public al sta­tului, sau de autorităţile administraţiei publice locale, pentru bunurile din domeniul public al unităţilor administrativ‑teritoriale, ori de către titularul dreptului de admi­nistrare a bunurilor proprietate publică, după caz, pe de o parte, cu orice per­soană fizică sau juridică, română sau străină, pe de altă parte. În cazul închirierii bunurilor proprietate publică de către titularii dreptului de administrare, iniţierea procedurii de închiriere se face de către regiile autonome, autorităţile adminis­traţiei publice centrale sau locale, precum şi de alte instituţii de interes public naţional, judeţean sau local, titulare ale unui asemenea drept [art. 297 alin. (2) C. adm.].

De asemenea, titularul dreptului de concesiune asupra unui bun proprietate publică poate închiria bunul ce formează obiectul concesiunii, pe durata acesteia, în condiţiile prevăzute de caietul de sarcini [art. 310 alin. (3) lit. e) C. adm.].

Articolul 333 C. adm. dispune că închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a entităţilor sale teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local şi se face prin licitaţie publică, pe baza unei documentaţii de atribuire, al cărei conţinut, ce include, ca elemente esenţiale, caietul de sarcini şi contractul‑cadru de închiriere conţinând clauzele contractuale obligatorii, este specificat de dispoziţiile art. 334 C. adm.

Articolele 335‑342 C. adm. reglementează procedura pe baza căreia se va ajunge la încheierea contractului de închiriere prezentat, şi anume: modul în care se face publicitatea anunţului de licitaţie în vederea încheierii lui, reguli privitoare la oferta pe care o va face orice potenţial ofertant, condiţiile participării la licitaţie, criteriile de atribuire a contractului de închiriere, determinarea, prin utilizarea criteriilor prevăzute de lege, a ofertei câştigătoare, eventuala anulare a procedurii de licitaţie atunci când autoritatea contractantă „constată abateri grave de la pre­vederile legale care afectează procedura de licitaţie sau fac imposibilă încheierea contractului” [art. 342 alin. (1) C. adm.].

Contractul de închiriere de bunuri proprietate publică se încheie, sub sancţiu­nea nulităţii absolute, în formă scrisă şi va cuprinde clauze de natură să asigure folosirea bunului închiriat potrivit specificului acestuia, precum şi clauze privind plata de despăgubiri în situaţia denunţării contractului înainte de expirarea terme­nului pentru care a fost încheiat (art. 343 C. adm.).

Articolul 347 C. adm. prevede drepturile şi obligaţiile părţilor contractului de închiriere. Astfel, în temeiul acestui contract, chiriaşul dobândeşte dreptul de a folosi bunul închiriat „potrivit specificului acestuia” şi, în mod corespunzător, auto­ritatea contractantă are obligaţia „să asigure folosinţa netulburată a bunului pe tot timpul închirierii”. De asemenea, aceasta din urmă are dreptul să încaseze chiria, în condiţiile contractuale convenite, dreptul de a controla executarea obli­gaţiilor ce revin chiriaşului şi respectarea condiţiilor închirierii, precum şi dreptul să constate, ori de câte ori este nevoie, fără a stânjeni folosinţa bunului de către titularul dreptului de închiriere, starea integrităţii bunului şi destinaţia în care este folosit.

Chiriaşul este obligat, printre altele, să plătească chiria, în avans, în cuan­tumul şi la termenele prevăzute în contract, să constituie garanţia în forma şi la termenul prevăzut în caietul de sarcini, să nu aducă atingere dreptului de pro­prietate publică prin actele şi faptele juridice în legătură cu bunul ce formează obiectul închirierii etc.

209. Se poate observa că, spre deosebire de contractul de concesiune, care conduce la naşterea unui drept real asupra bunului concedat, avându‑l ca titular pe concesionar, contractul de închiriere duce la naşterea unui raport juridic obligaţional ^[33].

Este raţiunea pentru care, după cum s‑a observat în doctrină, dispoziţiile spe­ciale cuprinse în Codul administrativ privitoare la închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ‑teritoriale se completează cu cele de drept comun în materie, respectiv art. 1777 şi urm. C. civ. privitoare la contrac­tul de locaţiune^[34].

De asemenea, dacă ambele contracte sunt cu titlu oneros, concesionarul va plăti totuşi o redevenţă proporţională cu beneficiile obţinute din exploatarea bunului concesionat, pe când cel care a închiriat bunul plăteşte o sumă de bani drept chirie, stabilită prin acordul părţilor, în urma câştigării licitaţiei organizate în vederea închirierii acelui bun.

Este evident că litigiile privitoare la închirierea bunurilor proprietate publică sunt de competenţa instanţelor de drept comun.

În orice caz, şi închirierea de bunuri proprietate publică constituie un mod de exercitare a acestui drept.

§5. Darea în folosinţă cu titlu gratuit a unor bunuri proprietate publică

210. Reamintim că, potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, în condiţiile legii organice, bunurile proprietate publică a statului ori a unităţilor administrativ‑terito­riale nu numai că pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor pu­blice sau pot fi concesionate ori închiriate, dar ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. În dezvoltarea acestei prevederi constituţionale, art. 866 C. civ. enumeră dreptul de folosinţă cu titlu gratuit, alături de dreptul de administrare şi dreptul de concesiune, ca fiind un drept real cores­punzător dreptului de proprietate publică, iar art. 874‑875 C. civ. reglementează regimul juridic al acestui drept, ca mod specific de exercitare a însuşi dreptului de pro­prietate publică.

Acest regim juridic este precizat şi prin dispoziţiile art. 349‑353 C. adm. pri­vitoare la darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică.

211. Naştere. Conţinut juridic. Modul de naştere a dreptului de folosinţă exa­minat este prevăzut de art. 874 alin. (1) C. civ., potrivit cu care acest drept se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat,în favoarea instituţiilor de utilitate publică.

Potrivit art. 349 C. adm., darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică se aprobă prin hotărâre a Guvernului ori a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului ori al municipiului, după caz, act administrativ prin care, printre altele, sunt identificate bunul ce se dă în folosinţă şi valoarea sa de inventar, destinaţia acestui bun, durata pentru care se acordă folosinţa gratuită, obligaţiile instituţiei de utilitate publică beneficiare, entitatea care suportă cheltuielile de întreţinere a bunului, potrivit destinaţiei sale.

Autorităţile care acordă acest drept au obligaţia să verifice modul în care bene­ficiarii lui respectă condiţiile de folosinţă a bunului stabilite prin actul de dare în folosinţă gratuită şi pe aceea de a solicita încetarea folosinţei gratuite şi restituirea bunului atunci când interesul public legitim o impune. La rândul său, titularul folo­sinţei are următoarele obligaţii: să utilizeze bunul potrivit destinaţiei lui, să permită autorităţilor care au acordat dreptul de folosinţă să controleze modul de folosire a bunului, să nu modifice bunul, în parte sau în integralitatea lui (art. 350 C. adm.).

Dreptul de folosinţă gratuită acordat în condiţiile de mai sus nu poate fi trans­mis nici cu titlu oneros, nici cu titlu gratuit unei alte persoane.

Aşadar, dreptul de folosinţă gratuită se naşte prin acte ale autorităţilor publice asemănător dreptului de administrare, fiind un drept real, deoarece permite titula­rului exercitarea unor prerogative asupra bunurilor primite în folosinţă, este un drept temporar, poartă asupra unor bunuri mobile şi imobile proprietate publică a statului sau bunuri imobile şi mobile proprietate publică a entităţilor sale terito­riale şi are ca beneficiari numai persoane juridice fără scop lucrativ care desfă­şoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori servicii publice.

De altfel, art. 874 alin. (2) C. civ. precizează că, în lipsa unor dispoziţii contra­re, titularul dreptului de folosinţă nu beneficiază de fructele civile produse de bunul pe care l‑a primit cu acest titlu.

Cât priveşte regimul juridic al dreptului de folosinţă, art. 874 alin. (3) C. civ. prevede că dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare se aplică în mod corespunzător şi dreptului de folosinţă, cu precizarea că, spre deosebire de dreptul de administrare, dreptul de folosinţă gratuită este temporar, el acordându‑se beneficiarului pe termen limitat, cum, de altfel, rezultă şi din dispoziţiile art. 349 lit. d) C. adm.

La rândul lui, şi dreptul real de folosinţă constituie o modalitate specifică de exercitare a dreptului de proprietate publică, mai degrabă în cadrul unor raporturi de drept public decât în cadrul unor raporturi de drept civil^[35].

Note de subsol

^[1] Cu privire la exercitarea dreptului de proprietate publică, a se vedea, pe larg, V. Stoica, op. cit., vol. I, p. 430 şi urm.; idem, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 204 şi urm.; E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 110 şi urm.

^[2] Art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, abrogat expres prin Legea nr. 71/2011 pen­tru punerea în aplicare a noului Cod civil, prevedea că bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor admi­nis­traţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.

^[3] Uneori, în doctrină s‑a spus că dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă reprezintă expresia modalităţilor practice de exercitare indirectă a dreptului de proprietate publică de către titularii săi, statul şi unităţile sale administra­tiv‑teritoriale; a se vedea E. Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 81‑83; idem, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 111. 

^[4] M. Of. nr. 202 din 23 august 1993.

^[5] M. Of. nr. 125 din 19 iunie 1997.

^[6] A se vedea E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 113; M. Nicolae, Nota II la decizia nr. 1899/2000 a Curţii Supreme de Justiţie, Secţia de contencios administrativ, în Dreptul nr. 6/2001, p. 137‑138.

^[7] A se vedea C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 1899/2000, în Dreptul nr. 6/2001, p. 137‑138.

^[8] A se vedea V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 210.

^[9] A se vedea Fl.A. Baias, op. cit. (2012), p. 870.

^[10] A se vedea E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 114‑115; V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 209.

^[11] Bunăoară, Legea minelor nr. 85/2003 prevede în art. 7 că asupra terenurilor nece­sare accesului în perimetrele de exploatare sau explorare şi oricăror alte activităţi pe care acestea le implică se instituie în favoarea titularului un drept de servitute legală de trecere contra unei rente anuale; în acelaşi sens, a se vedea art. 7 din Legea petrolului nr. 238/2004 sau art. 12 alin. (2) lit. c) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012 (M. Of. nr. 485 din 16 iulie 2012).

^[12] A se vedea L. Pop, op. cit., p. 79; E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 116.

^[13] A se vedea M. Nicolae, loc. cit., p. 137.

^[14] A se vedea C. Bîrsan, op. cit. (2008), p. 128.

^[15] Ibidem.

^[16] A se vedea E. Popa, Regimul juridic al dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din domeniul public, în Dreptul nr. 3/2000, p. 90‑93 şi hotărârile Guvernului acolo citate: nr. 478/1999, nr. 513/1999, nr. 292/1999.

^[17] În literatura juridică s‑a observat că, în pofida acestei critici pe care am formulat‑o încă din anul 2001 şi, mai grav, în pofida dispoziţiilor legale, în practică au continuat să fie adoptate hotărâri ale Guvernului de revocare a dreptului de administrare, tocmai în vede­rea redistribuirii bunurilor proprietate publică, ceea ce demonstra necesitatea unei mo­dificări corespunzătoare a dispoziţiilor art. 12 alin. (4) din Legea nr. 213/1998; a se vedea E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 117. Aceste dispoziţii au fost abrogate prin art. 89 pct. 3 din Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a noului Cod civil.

^[18] A se vedea Fl.A. Baias, op. cit. (2012), p. 870.

^[19] Alte acte normative care prevăd posibilitatea concesionării unor bunuri proprietate publică a statului sunt: Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de con­strucţii, republicată; Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere (M. Of. nr. 182 din 30 iulie 1992) şi Normele metodologice pentru concesionarea bunurilor proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ‑teritoriale, precum şi a activi­tăţilor/servici­ilor publice de interes naţional sau local, aflate în administrarea zonelor libere, aprobate prin H.G. nr. 1998/2004 (M. Of. nr. 1166 din 9 decembrie 2004); Legea petrolului nr. 238/2004; Legea minelor nr. 85/2003; Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012.

^[20] Prin art. 597 alin. (2) lit. o) şi p) C. adm. au fost abrogate O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică [publicată în M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006 şi aprobată prin Legea nr. 22/2007 (M. Of. nr. 35 din 18 ianuarie 2007)] şi H.G. nr. 168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a acestei ordonanţe de urgenţă (publicată în M. Of. nr. 146 din 28 februarie 2007).

^[21] M. Of. nr. 392 din 23 mai 2016.

^[22] Ca legislaţie conexă în materie, a se vedea Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice şi Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale.

^[23] Precizăm că apărarea dreptului de concesiune reglementată de art. 873 C. civ. va fi cercetată la capitolul consacrat apărării dreptului de proprietate publică.

^[24] Pentru o analiză detaliată a dreptului de concesiune, a se vedea V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 212‑216; E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 117‑126.

^[25] A se vedea V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 216.

^[26] Idem, p. 213; a se vedea, de asemenea, A. Sebeni, Noţiunea contractului de conce­siune şi încheierea acestuia, în Dreptul nr. 8/1999, p. 17; E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 120‑121.

^[27] Instanţa supremă a decis că un contract de concesiune a unui imobil proprietate publică „este un contract administrativ în sensul arătat de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât este încheiat de o autoritate publică având ca obiect punerea în valoare a unui bun proprietate publică. Cererea de obligare a concesionarului la plata unor despăgubiri derivând din executarea contractului de conce­siune este un litigiu care, în baza art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atrage competenţa de soluţionare a instanţelor de contencios administrativ”; a se vedea I.C.C.J., fosta s. com., dec. nr. 640/2010, în Dreptul nr. 7/2011, p. 239. Menţionăm că, în prezent, tipul de act administrativ în care se încadrează contractul analizat este prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. c¹) din Legea nr. 554/2004, iar art. 8 alin. (2) din aceeaşi lege prevede că „In­stanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de înche­ierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui con­tract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun”. Tot privitor la natura juri­dică a contractului de concesiune, instanţa supremă a hotărât că, în conformitate cu dis­po­ziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) fraza a II‑a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, un contract de concesiune va fi asimilat unui act administrativ şi va fi supus unui regim juridic de drept administrativ numai în măsura în care obiectul său vizează exclusiv punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică; per a contrario, un contract de concesiune ce are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a statului sau a unităţilor sale administrativ‑teritoriale nu va fi supus regimului juridic de drept administrativ; a se vedea I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 6 din 6 ianuarie 2011, nepublicată. În acelaşi sens, Înalta Curte a decis că, în conformitate cu aceleaşi dispoziţii ale Legii nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţio­neze numai acele litigii legate de contractele administrative, respectiv acele contracte ce au ca obiect punerea în valoare, prin concesiune, a bunurilor proprietate publică sau privitoare la alte categorii de contracte administrative reglementate expres prin legi spe­ciale; prin urmare, cererea ce are ca obiect încheierea unui contract de concesiune cu privire la un teren proprietate privată a statului ori a unei unităţi administrativ‑teritoriale nu se încadrează în categoria actelor juridice arătate, astfel că soluţionarea unor litigii privi­toare la asemenea contracte revine instanţelor de drept comun; a se vedea I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3681 din 17 septembrie 2010, nepublicată. Totuşi, este de obser­vat că, potrivit art. 330 C. adm., soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atri­buirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se reali­zează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ.

^[28] A se vedea V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 213.

^[29] A se vedea L. Pop, op. cit., p. 92; E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 124.

^[30] A se vedea A. Sebeni, loc. cit., p. 17; V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 213; E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 122.

^[31] Cu privire la această delimitare, a se vedea A. Sebeni, loc. cit., p. 12‑13.

^[32] A se vedea, de exemplu, H.G. nr. 68/2000 privind abilitarea Ministerului Apărării Naţionale de a închiria imobile sau părţi din acestea, disponibile, aflate în administrarea sa şi în proprietatea publică a statului (M. Of. nr. 51 din 2 februarie 2000).

^[33] Această deosebire faţă de contractul de concesiune şi, cu atât mai mult, faţă de dreptul de administrare care se naşte în cadrul unor raporturi juridice de subordonare pare a fi opţiunea legii fundamentale civile de a nu menţiona contractul de închiriere printre modurile de punere în valoare a dreptului de proprietate publică; a se vedea V. Stoica (II), Corelaţia dintre dreptul public şi dreptul privat în reglementarea dreptului de proprietate publică în Codul civil, în P.R. nr. 1/2012, p. 285.

^[34] A se vedea E. Chelaru, op. cit., ed. a 5‑a (2019), p. 129.

^[35] Pe larg cu privire la dreptul de folosinţă cu titlul gratuit, a se vedea V. Stoica, op. cit., ed. a 4‑a (2021), p. 216‑219.