Formularea plângerii prealabile de către organismele sociale interesate, în materia autorizării construcțiilor

Robert Cristian Dima, Acțiunea în contencios administrativ. Comentarii, doctrină și jurisprudență, ediția a 2-a, Editura Hamangiu, 2026, p. 268-278.

Plângerea prealabilă a primit o reglementare specială în materia autorizării construcțiilor, atunci când aceasta este formulată de organisme sociale interesate.

Legiuitorul a ales să instituie dispoziții derogatorii și mult mai stricte, în ceea ce privește exercitarea controlului de legalitate, la cererea unor structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni.

Legea nr. 102/2023^[1] aduce, în această materie, modificări oportune, care stabilesc premisa exercitării controlului de legalitate, în ceea ce privește posibilitatea de cunoaștere a conținutului actului, și care au avut în vedere instituții/elemente care au ridicat, în practică, numeroase probleme juridice și de echitate a procedurii.

Anterior acestor modificări, o persoană interesată, alta decât destinatarul actului, pentru a putea decela dacă se impune sau nu formularea unei acțiuni judiciare, avea de efectuat demersuri anevoioase pe lângă autoritățile publice, care înțelegeau mai mult sau mai puțin nevoia de transparență decizională, în sensul posibilității de informare a cetățenilor asupra actelor administrative emise.

Așadar, posibilitatea de a intra în posesia elementelor care definesc noțiunea de „conținut al actului” și de care legea marchează momentul începerii curgerii termenului de formulare a plângerii prealabile, depindea de buna-credință a autorității publice, dacă dorea sau nu să le pună la dispoziția solicitanților.

Această stare de fapt culmina cu formularea acțiunii judiciare, în absența cunoașterii depline a condițiilor stabilite de autorizațiile de construire, ceea ce ridica problema momentului procesual la care puteau fi invocate motivele de nelegalitate.

Este suficient să menționăm că, dacă autoritatea publică nu comunica conținutul autorizației către solicitant, nici voluntar și nici în urma desfășurării unei proceduri judiciare, aceasta ar fi putut paraliza mijloacele procesuale puse la dispoziția persoanei vătămate. Astfel, într-o asemenea ipoteză, a necomunicării către persoana vătămată, anterior formulării acțiunii judiciare, a informațiilor relevante, aceasta nu ar fi fost în măsură să formuleze motive de nelegalitate pertinente, iar autoritatea publică ar fi putut să paralizeze și formularea unei cereri adiționale, în temeiul art. 204 C.proc.civ., prin comunicarea documentației care a stat la baza emiterii actului, nu odată cu întâmpinarea, ci chiar la primul termen de judecată, termen care nu mai era util pentru conceperea și depunerea unei cereri adiționale.

Observăm că prevederile Legii nr. 102/2023 aduc un plus de rigoare binevenită, care permite o mai bună integrare a instituțiilor juridice care dau efect momentului cunoașterii conținutului actului.

Prin Legea nr. 102/2023, în cuprinsul art. 7 al Legii nr. 50/1991 au fost introduse cinci noi alineate:

Art. 7. (23¹) Informațiile referitoare la principalele condiții necesar a fi îndeplinite de solicitanți, extrase din conținutul autorizației de construire și al anexelor aferente, se fac publice în termen de maximum 30 de zile de la data emiterii autorizației și trebuie să includă în mod obligatoriu următoarele:

a) numărul autorizației de construire și data emiterii acesteia;

b) titlul/descrierea proiectului;

c) procentul de ocupare a terenului – P.O.T. și coeficientul de utilizare a terenului – C.U.T.;

d) retragerile construcțiilor de la limitele de proprietate;

e) suprafețele, construită la sol, construită pe fiecare nivel, construită desfășurată;

f) regimul de înălțime, numărul de niveluri subterane și supraterane pentru fiecare construcție, și înălțimile construcțiilor, la cornișă și maximă pentru fiecare construcție;

g) dacă a fost solicitat/obținut avizul autorității competente în domeniul protejării patrimoniului cultural;

h) dacă a fost solicitat/obținut avizul autorității competente în domeniul protejării mediului;

i) planul de situație; și

j) planuri cu toate fațadele.

(23²) Odată cu publicarea informațiilor prevăzute la alin. (23¹) lit. a)-h) pe pagina de internet și/sau prin afișare la sediul autorității publice emitente, aceasta va consemna și publica și data finalizării operațiunilor de publicitate a conținutului autorizației de construire.

(23³) După comunicarea autorizației de construire, dar înainte de începerea lucrărilor, beneficiarul are obligația, pe propria cheltuială, să noteze în cartea funciară a imobilului, precum și într-un ziar de largă răspândire informațiile prevăzute la alin. (23¹) lit. a) și b), precum și să amplaseze în șantier, la loc vizibil, panoul de identificare a investiției.

(23⁴) Conținutul autorizației de construire se consideră adus la cunoștința organismelor sociale interesate la data ultimei operațiuni de publicitate, mai precis la data finalizării operațiunilor de publicitate de către autoritatea publică în conformitate cu prevederile alin. (23²), la data încheierii prin care s-a dispus notarea în cartea funciară, la data publicării informațiilor menționate într-un ziar de largă răspândire sau la data afișării panoului de identificare a investiției, în conformitate cu prevederile alin. (2³), indiferent care dintre aceste date survine ultima.

(23⁵) Fără a se modifica în niciun fel data ultimei operațiuni de publicitate, stabilită conform alin. (23⁴), la care conținutul autorizației de construire se consideră adus la cunoștința organismelor sociale interesate, acestea, precum și restul publicului interesat pot solicita, spre studiu, informațiile prevăzute la alin. (23¹), precum și restul documentelor care au caracter public, potrivit prezentei legi, la sediul autorității publice emitente.

Analiza acestor dispoziții relevă introducerea unui sistem de publicitate obligatorie a conținutului autorizației de construire, autoritatea publică având obligația de a face accesibil publicului, pe site-ul propriu, informațiile prevăzute de art. 7 alin. (23¹) lit. a)-h) și de a menționa data publicării („data finalizării operațiunilor de publicitate a conținutului autorizației de construire”).

Deopotrivă, și beneficiarul autorizației de construire are obligația de a nota, pe propria cheltuială, informațiile prevăzute de art. 7 alin. (23¹) lit. a) și b) în cartea funciară a imobilului, într-un ziar de largă răspândire, precum și de a afișa la loc vizibil, în șantier, panoul de identificare a investiției.

Pentru informațiile prevăzute de art. 7 alin. (23¹) lit. i) și j), precum și alte documente ce au caracter public, atât organismele sociale interesate, cât și orice altă persoană interesată pot solicita studierea acestora la sediul autorității publice emitente.

Toate aceste dispoziții conduc la o mai mare transparență a procesului decizional în materie de urbanism.

În opinia noastră, aspectele pozitive ale noii reglementări introduse de Legea nr. 102/2023 se opresc aici, după cum vom dezvolta în cele ce urmează:

În primul rând, din modalitatea de formulare a dispozițiilor legale, apreciem că legiuitorul a instituit o prezumție legală absolută de cunoaștere a conținutului actului de către organismele sociale interesate.

Tragem această concluzie din formularea imperativă a prevederilor art. 7 alin. (23⁴) din Legea nr. 50/1991, care menționează că autorizația se considerăcomunicată, dar și din conținutul normativ al art. 7 alin. (23⁵), care reiterează că ipoteza descrisă nu aduce atingere momentului la care actul se consideră comunicat organismelor sociale interesate [„data ultimei operațiuni de publicitate, stabilită conform alin. (23⁴)”, la care conținutul autorizației de construire se consideră adus la cunoștința organismelor sociale interesate], excluzând în mod explicit posibilitatea de derogare interpretativă de la prezumția legală de cunoaștere a conținutului actului.

Pornind de la această prezumție, Legea nr. 102/2023 a introdus un nou alineat în cadrul art. 12 din Legea nr. 50/1991, care dispune că:

Art. 12. (3) Pentru organismele sociale interesate, în litigiile ce vizează autorizațiile de construire, termenul pentru formularea plângerii prealabile, dacă aceasta mai este obligatorie, este de 30 de zile și începe să curgă de la data ultimei operațiuni de publicitate, reglementată conform art. 7 alin. (23⁴), iar termenul pentru introducerea cererilor de anulare, de suspendare, de intervenție accesorie sau de intervenție principală (s.n.) este de 60 de zile și se calculează de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau de la data expirării termenului legal de soluționare a plângerii, indiferent care dintre aceste date survine prima. Dacă plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, pentru organismele sociale interesate, în litigiile ce vizează autorizațiile de construire, termenul pentru introducerea cererilor de anulare, de suspendare, de intervenție accesorie sau de intervenție principală este de 60 de zile și începe să curgă de la data ultimei operațiuni de publicitate, reglementată conform art. 7 alin. (23⁴).

Observăm, așadar, prin comparație cu orice altă persoană, că organismele sociale interesate au obligația de a formula plângerea prealabilă sau acțiunea judiciară, când plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, într-un termen ce curge de la data prezumției de cunoaștere a conținutului actului.

Deși, aparent, prevederile art. 7 alin. (23⁴) din Legea nr. 50/1991 stabilesc un cadru adecvat, în care prezumția de cunoaștere a conținutului autorizației nu este legată numai de voința autorității publice, ci și de obligațiile beneficiarului actului, care poate prelungi momentul la care survine prezumția, reglementarea instituie un regim derogatoriu deosebit de restrictiv pentru organismele sociale interesate, regim a cărui constituționalitate o apreciem cel puțin discutabilă.

Este adevărat că, în raport cu discuția arătată supra, referitoare la cunoașterea conținutului actului administrativ, care nu reprezintă exclusiv un moment obiectiv, ci și unul subiectiv, legat de posibilitatea efectivă de cunoaștere, noul sistem de publicitate instituit de Legea nr. 102/2023 va apropia regimul aplicabil oricărei persoane interesate de regimul aplicabil organismelor sociale interesate.

Însă distincția fundamentală rezidă tot în posibilitatea efectivă de cunoaștere a conținutului actului.

Condițiile prevăzute de lege își vor produce efectele după un criteriu al proximității persoanelor de obiectul autorizației, ce se află în centrul sferei de reglementare.

Cele mai bine plasate pentru cunoașterea conținutului actului vor fi persoanele direct interesate, aflate în vecinătatea investiției, întrucât, vorbind de o autorizație de construire, prin afișarea panoului investiției, coroborată cu informațiile publicate din oficiu de către autoritatea publică pe site-ul propriu, acestea au toate premisele cunoașterii conținutului actului într-un termen rezonabil, care să nu afecteze în mod semnificativ stabilitatea circuitului civil.

Pe măsură ce subiectele de drept, ce intră în sfera noii reglementări, se vor afla la o distanță fizică față de obiectul reglementat, invariabil vor ajunge și la o distanță juridicăde posibilitatea de exercitare a controlului de legalitate asupra autorizației de construire.

Cu toate acestea, observăm că, pentru orice altă persoană, momentul cunoașterii efective a conținutului actului urmează a fi determinat de instanță, în raport cu elementele concrete ale litigiului, luând în considerare inclusiv data la care autoritatea publică a permis luarea la cunoștință a informațiile prevăzute de art. 7 alin. (23¹) lit. i) și j) din Legea nr. 50/1991, precum și a altor documente ce au caracter public.

Tratamentul juridic aplicat organismelor sociale interesate este fundamental diferit.

În primul rând, din modalitatea de reglementare a operațiunii de publicare, prin utilizarea termenilor „și/sau” în art. 7 alin. (23²), constatăm că, în realitate, legiuitorul a instituit două modalități alternative, iar nu cumulative, de realizare a publicității. Așadar, afișarea la sediul autorității publice satisface condiția legală de publicitate, care are, indiscutabil, o valoare informativă mult mai redusă față de publicarea pe site-ul autorității.

În ceea ce privește organismele sociale interesate, legiuitorul a apreciat că, în raport cu specificul, organizarea și resursele acestora, le revine obligația de a monitoriza, în cel mai bun caz, site-urile web ale autorităților publice și, în cel mai rău caz, care este foarte probabil să devină regula, avizierele acestora, pentru a identifica autorizațiile de construire ce prezintă elemente de nelegalitate, de interes din perspectiva statutului fiecărei organizații.

Așadar, prezumția de cunoaștere a conținutului actului va opera:

– fie la momentul menționării realizării formalităților de publicitate de către autoritatea publică;

– fie la data realizării formalităților de publicitate ce incumbă destinatarului actului.

Aceste momente nu pot avea niciun corespondent cu data posibilității efective de cunoaștere a conținutului actului, mai ales când motivele de nelegalitate care lovesc autorizația de construire pot să privească elemente care nu fac obiectul publicității din oficiu sau celei realizate de beneficiar și care ar putea fi furnizate doar la cerere și doar atunci când autoritatea publică emitentă permite studiul la sediul său.

Pentru organismele sociale interesate, termenul de formulare a plângerii prealabile începe să curgă, chiar dacă acestea nu au posibilitatea efectivă să cunoască conținutul actului, aspect ce se află în controlul total al autorității publice.

Observăm că prevederile art. 7 alin. (23¹) din Legea nr. 50/1991, care menționează informațiile care se fac publice în termen de 30 de zile de la data emiterii autorizației, nu sunt suficiente pentru a determina că obiectul de reglementare al normei ar viza și modalitatea în care autoritatea publică pune la dispoziția publicului restul informațiilor și documentelor publice la sediul său.

Desigur, întrucât dispozițiile mai sus citate stabilesc obligația realizării publicității în termen de 30 de zile și a documentelor menționate la art. 7 alin. (23¹) lit. i) și j), cu privire la care nu sunt stabilite forme concrete de publicitate, dispozițiile art. 7 alin. (23⁵) din Legea nr. 50/1991 ar trebui interpretate în sensul în care punerea la dispoziție, la sediul autorității publice, a acestor documente ar trebui să se realizeze în interiorul termenului de 30 de zile, dacă o asemenea solicitare a fost formulată anterior împlinirii acestui termen.

Apreciem că nerespectarea acestei obligații de către autoritatea publică ar trebui interpretată în lumina instituțiilor juridice care afectează curgerea și împlinirea termenului de 60 de zile.

De asemenea, am dori să evidențiem că nu există nicio corelare a termenelor speciale instituite pentru organismele sociale interesate cu termenele generale prevăzute de Legea nr. 554/2004 pentru beneficiarul actului sau orice altă terță persoană interesată.

Aceste categorii de persoane vătămate pot formula acțiunea în anulare în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau de la data cunoașterii conținutului actului, când plângerea prealabilă nu mai este necesară, însă cererile de intervenție principală sau accesorie pot fi formulate de organismele sociale interesate doar în termen de 60 de zile de la data ultimei operațiuni de publicitate (dacă plângerea prealabilă nu mai este obligatorie), respectiv de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau de la data expirării termenului legal de soluționare a plângerii, indiferent care dintre aceste date survine prima.

Această necorelare conduce la consecința limitării drastice a acestui mijloc procesual inclus în conținutul acțiunii civile și care depinde exclusiv de voința persoanelor vătămate care aleg să introducă acțiunea în anulare foarte rapid, astfel încât și organismele sociale interesate să mai fie în termenul de formulare a celor două forme de intervenție.

Nu putem să nu remarcăm noua concepție a legiuitorului și în contextul reglementării instituite de Legea nr. 102/2023 cu privire la modificările aduse art. 64 alin. (4) al Legii nr. 350/2001, care dispune că, prin excepție de la prevederile alin. (3), pentru organismele sociale interesate, dreptul de a ataca hotărârile de aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se prescrie în termen de 1 an de la data aprobării.

Dacă, pentru orice altă persoană, termenul de 5 ani prevăzut de art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 apare ca fiind unul rezonabil, pentru organismele sociale interesate, termenul de 1 an apare ca fiind semnificativ mai restrictiv.

În raport cu cele expuse supra, apreciem că prevederile art. 7 alin. (23⁴) din Legea nr. 50/1991 sunt neconstituționale, întrucât încalcă dispozițiile art. 21, art. 52 și art. 124 din Constituția României, acestea instituind o reglementare ce poate afecta, în substanța sa, dreptul de acces la o instanță și dreptul de a solicita controlul de legalitate asupra actelor administrative.

Apreciem că este încălcat și art. 16 alin. (1) din Constituția României. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea, el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice^[2]. De asemenea, în ceea ce privește încălcarea egalității în drepturi, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că este admisibilă diferența de tratament juridic pentru situații diferite, când aceasta se justifică în mod rațional și obiectiv^[3].

Avem dubii că specificul și organizarea organismelor sociale interesate constituie o justificare rațională și obiectivă a diferenței substanțiale de tratament juridic instituită prin Legea nr. 102/2023, din perspectiva formulării plângerii prealabile și a acțiunii judiciare.

Nu aceasta a fost opinia Curții Constituționale, care, în exercitarea controlului de constituționalitate a priori, a stabilit că prevederile criticate sunt constituționale:

39. Analizând, punctual, criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea Constituțională reține că autorii sesizării susțin că modificarea, prin legea supusă controlului de constituționalitate, a normelor de procedură care stabilesc regulile de contestare a actelor administrative în fața instanțelor de judecată de către organismele sociale interesate aduce atingere principiului securității raporturilor juridice, precum și accesului la justiție, în componenta privind dreptul la un proces echitabil și termenul rezonabil, iar prin instituirea unui tratament defavorabil aplicabil organismelor sociale interesate se aduce atingere și art. 16 și art. 124 alin. (2) din Constituție, fiind vădit neconstituțională stabilirea unor reguli mai restrictive pentru organizațiile neguvernamentale. […]

55. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că dreptul la un proces echitabil nu este un drept absolut și că acesta „poate fi supus la restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție” (Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în cauza Z și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93). De asemenea, prin Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunțată în cauza Stubbings împotriva Regatului Unit, paragrafele 51 și 52, s-a statuat că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripție și cele de decădere sau sancțiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, acestea fiind restricții admise, atât timp cât nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanța sa. […]

59. În contextul celor mai sus-menționate, Curtea apreciază că legea supusă controlului de constituționalitate nu cuprinde norme de natură să impieteze asupra drepturilor sau intereselor organismelor sociale interesate, de natura celor menționate de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 și care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative, de a promova o acțiune în contencios administrativ. În acest caz, este recunoscută admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ, dacă și în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism și drepturile celor în interesul cărora organismul acționează. Dacă acest obiect este însă prea general și, prin acest caracter, nu poate angaja o relație firească și rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acționat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acționa, nefiind permis ca o acțiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acțiune populară sau o acțiune în contenciosul administrativ obiectiv (în acest sens sunt considerentele reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție în Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, la paragraful 75).

60. Prin urmare, Curtea constată că legea criticată respectă întru totul exigențele constituționale ce decurg din dispozițiile art. 1 alin. (5), ale art. 11, ale art. 20 alin. (2), ale art. 21, ale art. 53 și ale art. 124 alin. (2) din Legea fundamentală, coroborate cu cele ale Convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și ratificată de România prin Legea nr. 86/2000^[4].

Deși Curtea Constituțională a abordat tangențial o parte a dubiilor pe care ni le exprimăm în legătură cu constituționalitatea acestor prevederi, decizia mai sus expusă nu a analizat prevederile legale în substanța lor, din perspectiva respectării prevederilor art. 16 și art. 124 din Constituția României, astfel că formularea unei excepții de neconstituționalitate nu tinde, neapărat, la problema reconsiderării jurisprudenței Curții Constituționale, ci, din contră, la oferirea unui răspuns la anumite argumente pe care nu le-a mai analizat.

Note de subsol

^[1] Legea nr. 102/2023 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum și pentru completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în M. Of. nr. 322 din 18 aprilie 2023.

^[2] A se vedea Plen C.C.R., Decizia nr. 1/1994 privind liberul acces la justiţie al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime, publicată în M. Of. nr. 69 din 16 martie 1994.

^[3] A se vedea, spre exemplu, C.C.R., Decizia nr. 168/1998 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52¹ din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorităților judecătorești, cu modificările ulterioare, publicată în M. Of. nr. 77 din 24 februarie 1999, și Decizia nr. 231/2004 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (3), (5), (7) şi (8) din O.G. nr. 102/2060 privind statutul şi regimul refugiaților în România, aprobată cu modificări prin Legea nr. 323/2001, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 43/2004, publicată în M. Of. nr. 561 din 24 iunie 2004.

^[4] C.C.R., Decizia nr. 40/2023 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum și pentru completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în M. Of. nr. 302 din 10 aprilie 2023.