Întinderea și limitele caracterului obligatoriu al actului administrativ

Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. Repere vechi și noi pentru o teorie altfel, ed. a 3-a, Ed. Hamangiu, 2026, p. 26-30.

§2. Obligativitatea actului administrativ

a) Un privilegiu general, corolar al unilateralității actului adminis­trativ

19. Am arătat anterior că menirea actului administrativ este aceea de a pro­duce, pe cale unilaterală, efecte față de terți: destinatarii săi. Dar aceasta nu înseamnă în niciun caz că administrația nu ar fi legată prin propriile sale acte: patere regulam quam (ipse) fecisti – regula trebuie respectată (chiar) așa cum a fost ea făcută. Este problema caracterului obligatoriu al actului administrativ, privilegiu și limită (obli­gație exorbitantă) totodată, pentru administrația publică.

Mai întâi însă, trebuie lămurită problema: de ce anume obligati­vitatea actului administrativ reprezintă un privilegiu al acestuia, care îl face diferit față de contractul civil? Oare acesta din urmă nu este și el obli­gatoriu pentru părțile sale? Fără îndoială că așa este, însă, în plus, actul administrativ are o trăsătură – strâns legată de aceea pe care am studiat‑o anterior (unilateralitatea sa): posibilitatea pentru acesta de a afecta situația terților fără consimțământul acestora, prin crearea de obligații în sarcina lor. Astfel, spre deosebire de actul civil care, chiar dacă, în situații limită, poate produce efecte juridice în favoarea terților, aceste efecte nu pot fi decât drepturi. Acest privile­giu este atât de important pentru actul emis de administrația publică, încât unii autori de prestigiu au construit în jurul său însăși definiția actului administrativ: acel act ale cărui norme au ca obiect regle­men­tarea raporturilor juridice între diferite persoane, altele decât autorul său^[1].

În concluzie, primele două „privilegii” de care se bucură actul administrativ pot fi reunite într‑o singură idee: orice act administrativ are abilitatea „exorbitantă” de a impune obligații pe cale unilaterală. Caracterul „obligatoriu” reprezintă astfel conținutul acestui privilegiu complex, în vreme ce caracterul „unilateral” ilustrează mijlocul (manie­ra) prin care acesta este pus în aplicare.

Așadar, caracterul obligatoriu este unul abstract, specific tuturor actelor administrative, pentru că, pur și simplu, nu există vreun act administrativ care să nu producă vreo obligație (ca efect juridic) în sarcina cuiva. Însă, ideea de obligativitate a actului administrativ trebuie privită și din unghiul de vedere al conținutului actului. Astfel, în ceea ce‑i privește pe particulari, evident că pentru aceștia actul este obligatoriu numai referitor la obligațiile impuse, nu și la drepturile pe care le creează, drepturi pe care particularul este liber să le exer­cite sau nu^[2]. Dimpotrivă, dacă privim problema din punctul de vedere al administrației publice, pentru aceasta actul este obligatoriu de pus în aplicare indiferent dacă dă naștere la drepturi ori obligații. Și aceasta, întrucât, atunci când vorbim despre administrație ca apără­toare a interesului public, este impropriu să vorbim despre „drepturile” acesteia, pe care să fie liberă să le exercite; în realitate, administrația publică are atribuții care, ca natură juridică, sunt drepturi‑obligații^[3]. Această idee merită însă unele dezvoltări, făcute în continuare.

b) Întinderea și limitele caracterului obligatoriu al actului admi­nistrativ

20. (i) Act obligatoriu pentru destinatarii săi. În funcție de natura acestui act, întinderea caracterului obligatoriu este diferită. Astfel, (i.1.) actul normativ este emis cu scopul de a produce efecte juridice pentru întreaga societate ori pentru o anumită categorie de subiecți, determinabili după criterii obiective. Actul normativ este, așa­dar, obliga­to­riu pentru toate persoanele care au vocația de a cădea sub incidența lui. Prevederile art. 147 alin. (3) din PLCPA exprimă în mod defectuos (dar o fac, totuși) această idee: „Actul administrativ normativ este obligatoriu pentru beneficiarul actului de la momentul publicării, aducerii la cunoștință publică sau de la o altă dată prevăzută în textul său, ulterioară momentului publicării ori aducerii la cunoștință publică”.Am spus „defectuos” întrucât, pe de o parte, utilizează singularul („beneficiarul”) lăsând să se înțeleagă regula potrivit căreia această categorie de acte administrative are un unic asemenea adresatar și, pe de altă parte, pentru că sugerează că un asemenea act poate avea veritabili beneficiari (care ar trebui chemați în judecată, în contenciosul administrativ, în litigiile având ca obiect asemenea acte administrative). În schimb, (i.2.) actul individual, emis de admi­nistrația publică în vederea aplicării, la una sau mai multe persoane expres individualizate, a prevederilor unui act normativ (fie că este vorba despre un text de lege ori un act admi­nistrativ), nu poate crea obligații decât în sarcina destinatarului său nominalizat în cuprinsul actului^[4]. Articolul 147 alin. (4) PLCPA confirmă această concluzie: „Actul administrativ individual este obligatoriu pentru beneficiarul actului de la momentul comunicării beneficiarului sau destinatarului sau de la o altă dată prevăzută în textul său, ulterioară momentului comunicării, dacă legea nu prevede în mod expres altfel”.

Nuanțând puțin proble­ma, vom constata că actele individuale intuitu personae nu își pot pro­duce efectele în persoana succesorilor bene­fi­ciarului inițial, ele devenind caduce la decesul acestuia. Dimpotrivă, efectele juridice ale actelor individuale care nu au acest caracter se pot produce și în persoana succesorilor beneficiarului inițial.

21. (ii) Act obligatoriu pentru administrație. Patere regulam quam fecisti. Mult mai interesantă este relația dintre administrație și propriile sale acte, din punctul de vedere al obligativității acestora din urmă față de autorul actului ori alte organe administrative. Problema trebuie pri­vită din două unghiuri de vedere distincte: primul, dacă actul admi­nistrativ emis poate fi revocat de către administrație (cu con­se­cința, firește, a dispariției actului și deci a oricărei forțe obli­gatorii față de autorul acestuia); al doilea, care sunt raporturile dintre act și autorul său până la eventuala revocare. În fine, mai trebuie determinate organele administrative care sunt ținute la respectarea sau chiar la executarea prescripțiilor actului în cauză.

(ii.1.) Prima problemă, a posibilității revocării actului administrativ, își va găsi soluționarea într‑un capitol viitor^[5]. Actele administrative pot fi revocate, dar după anumite reguli, deci în niciun caz liber și discreționar. La momentul oportun vom distinge între acte normative și individuale, legale și ilegale, care creează un avantaj sau impun o sarcină particularului destinatar^[6].

(ii.2.) Până la revocarea lui efectivă însă, actul este obligatoriu pentru admi­nistrație, chiar în situația în care este ilegal: regula trebuie respectată (chiar) așa cum a fost ea făcută. Este principiul de rezol­vare a celei de‑a doua probleme. Așadar, din punctul de vedere al obli­gativității actului, administrația și particularii sunt, într‑un anume fel, pe picior de egalitate: până la revocare actul este obligatoriu pentru ambii; după acest moment, el nu mai este obligatoriu pentru niciunul. Desigur, în situația în care actul administrativ este afectat de un viciu atât de grav, încât atrage sancțiunea inexistenței sale juri­dice, atunci ab initio actul nu are forță obligatorie nici pentru parti­culari, nici pentru administrație. Deci, și în acest caz, egalitatea de regim se păstrează.

(ii.3.) În ce privește cea de‑a treia problemă, cea a organelor administrative care sunt ținute de prevederile actului, trebuie făcută distincție între actul normativ și cel individual. Astfel, (a) actul nor­mativ,creator de reguli generale și impersonale, trebuie respectat ca atare de întreaga administrație: organul emitent^[7], cel ierarhic supe­rior, alte organe administrative, oricare ar fi locul lor în piramida admi­nistrației. Iar explicația este simplă, regăsindu‑se în art. 16 din Consti­tuție: egalitatea tuturor cetățenilor în fața legii și a autorităților publice. Astfel, dacă, prin ipoteză, un consiliu local ar adopta o hotă­râre cu caracter normativ, un alt organ administrativ (chiar plasat mai sus în scara administrativă – prefectul, Guvernul etc.) nu ar putea emite un act administrativ individual care să deroge de la această hotărâre, pur și simplu pentru că, beneficiarul acestuia dobândind o poziție privile­giată (ori, dimpotrivă, una defavorizată) față de ceilalți cetățeni, actul ar fi contrar dispozițiilor constituționale invocate, deci ilegal^[8].. În schimb, (b) actul individual,de regulă, nu leagă decât organul emi­tent (și, uneori, organe ierarhic inferioare acestuia) la prestații pozitive în favoarea particularului‑beneficiar. Desigur însă că toate organele administrative trebuie să respecte situația juridică ce rezultă din actul administrativ și aplicarea lui.

Note de subsol

^[1] Ch. Eisenmann, Cours de droit administratif, tome I, L.G.D.J., Paris, 1982, p. 420.

^[2] De pildă, în clasica ipoteză a autorizației de construire, actul este obligatoriu pentru destinatar numai în ceea ce privește servituțile de urbanism și constrângerile legate de siguranța construcțiilor; nu același lucru se poate spune despre „dreptul de a construi” care rezultă din autorizație, drept pe care beneficiarul are doar libertatea să îl exer­cite, nefiind însă supus niciunei constrângeri în acest sens.

^[3] De pildă, administrația nu are de ales dacă să își exercite sau nu „dreptul” său de a pune în executare un proces-verbal de constatare a contravenției și aplicare a amenzii, recuperând de la particularul amendat suma datorată de acesta. Căci, fiind vorba despre interesul public, administrației nu îi este permis să facă remiteri de datorie.

^[4] Desigur, vorbim de anumite obligații pozitive, de a efectua anumite presta­ții, care incumbă destinatarului actului. Căci nu este mai puțin adevărat că, în prin­cipiu, întreaga societate este ținută să respecte situația juridică născută din actul individual în favoarea (ori în defavoarea) destinatarului său. Însă aceasta este cel mult o obligație legală, iar nu una care să rezulte din emiterea unui act admi­nistrativ individual.

^[5] Așa cum vom vedea în Partea a II-a a acestei lucrări.

^[6] Foarte interesant este, în acest caz, raportul dintre ilegalitatea actului admi­nistrativ și obligativitatea sa față de organul emitent. Astfel, trebuie să pornim de la premisa că ilegalitatea este cauzată de comportamentul culpabil al adminis­trației, prin ipoteză particularul fiind străin de acest lucru. În consecință, în cazul actelor favorabile acestuia din urmă, administrația nici nu poate revoca actul, dar nici nu poate refuza să îl pună în executare invocând ilegalitatea acestuia, căci ar însemna să își invoce propriul comportament culpabil, lucru evident inadmisibil; în schimb, în cazul actelor defavorabile particularului, ilegalitatea actului nu poate (sau nu ar trebui să poată) acționa în contra acestuia; totuși, raportat la caracterul executoriu al actelor administrative (atunci când acesta există), de vreme ce acestea se bucură de prezumția de legalitate până la revocare sau anulare, în lipsa unei suspendări exprese a acestuia (de către instanță sau de organul administrativ competent), particularul poate fi supus punerii în executare a actului administrativ nelegal. Situația este diferită totuși în ipoteza actelor administrative emise prin fraudă (prin definiție favorabile destinatarului lor) căci, în acest caz, beneficiarul nu poate invoca dreptul dobândit (care se întemeiază pe propriul lui comportament dolosiv), deci un asemenea act rămâne revocabil.

^[7] Potrivit jurisprudenței (problemă la care vom reveni, a se vedea Partea a II-a a prezentei lucrări), pentru organul emitent actul produce efecte juridice chiar mai repede decât față de ceilalți subiecți de drept, adică de la emitere, căci de la acest moment se naște obligația publicării actului, respectiv acesta nu mai poate fi revocat decât în anumite condiții (I.C.C.J., s. cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 2970 din 11 iunie 2007, în R.R.D.J. nr. 1/2009, p. 79-81). Concluzia este confirmată de prevederile art. 147 alin. (1) PLCPA potrivit cărora „Actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea de la care emană din momentul emiterii sau adoptării lui”, alin. (2) completând ideea în sensul că „Autoritatea de la care actul emană are obligația să îl aducă la cunoștință în formele prevăzute de lege”.

^_[8] Desigur, s-ar putea pune și o problemă de legalitate externă a actului, referi­toare la competență, pentru că, de regulă, aceasta este exclusivă și, prin urmare, este destul de puțin probabil ca într-o anumită materie să aibă com­petență concurentă două organe administrative. În speță am făcut însă abstracție de această problemă, tocmai pentru a o evidenția pe aceea de legalitate internă a actului în cauză – conținutul acestuia raportat la prevederile constituționale.