Schiță pentru o teorie a fundamentelor ideologice ale dreptului administrativ
Rezumat
Studiul argumentează că dreptul administrativ se așază la intersecția dintre ideologie și știință și propune o schiță teoretică a fundamentelor sale ideologice. Pornind de la noțiuni precum ordinea publică și monopolul legitim al constrângerii, autorul distinge mai multe perspective de abordare a disciplinei — de la una principală la variante subsidiare (descriptivă, respectiv vocațională/teleologică) — și trece în revistă câteva definiții propuse în doctrina română, ca punct de plecare pentru sistematizarea marilor teme și instituții ale materiei.
Cristian Clipa, Fundamentele ideologice ale dreptului administrativ. Volumul al II-lea. Tomul 2. Specificitățile, Editura Hamangiu, 2026.
1. Ajuns la vârsta de 200-230 de ani, dreptul administrativ modern este, prin comparație cu dreptul civil, una din ramurile încă tinere ale oricărui sistem național de drept, dispus să-i recunoască existența și individualitatea. Și de parcă această tinerețe nu ar fi fost de ajuns, același drept administrativ a fost marcat, încă din epoca nașterii sale, de o inimaginabilă versatilitate, ce s-a manifestat pe cel puțin două planuri:
a) al sistematizării sale, inclusiv al identificării marilor teme și, implicit, al marilor instituții circumscrise conținutului său discursiv și terminologic;
b) al identificării unor fundamente ideologice, prin raportare la care el poate pretinde individualitate în relația cu celelalte ramuri de drept/discipline juridice.
În fond și la urma urmei, ce este acest drept administrativ? Este el doar un drept al administrației publice? Sau, poate, numai un drept al organizării și funcționării serviciilor publice[1]? Ar putea fi, tot atât de bine, dreptul chemat să reglementeze activitatea persoanelor juridice de drept public?[2] Ori, de ce nu, un drept al realizării interesului public? Sau, ca variantă de lucru, un drept al exercitării prerogativelor de putere publică cu care sunt înzestrate anumite autorități publice? Ori, pe scurt, dreptul instrumentelor și mijloacelor exorbitante de acțiune[3], pe care legea le atribuie doar autorităților publice? Sau, finalmente, dreptul relațiilor de drept public[4]?
Un răspuns la fiecare din întrebările de mai sus ar impune un efort de analiză, care ar trebui să se întindă pe parcursul a câtorva pagini bine ticsite de idei și argumente. Paradoxal este că dreptul administrativ poate fi definit prin raportare la oricare din referenții atașați celor câteva întrebări mai sus enunțate. Inclusiv teoria aferentă marilor sale instituții și, implicit, discursul expozitiv, analitic și argumentativ al dreptului administrativ s-ar putea construi în jurul oricăruia dintre aceiași referenți. După parcurgerea cu atenție a câtorva lucrări de referință pentru teoria dreptului administrativ, scrise de redutabili universitari din Europa sau din America de Sud, orice pasionat al acestei discipline juridice de ramură ar putea livra celor interesați, după caz, tabloul unui drept administrativ care ar putea fi, în mod autonom, unul al administrației publice, altul al serviciilor publice, un altul al interesului public, altul al puterii publice, un altul al mijloacelor exorbitante de acțiune și, nu în ultimul rând, altul al persoanelor juridice de drept public. Și fiecare tablou posibil ar avea, cu certitudine, propriile sale nuanțe, propriul său colorit și, bineînțeles, propriile sale lumini și umbre, diferite de cele furnizate de toate celelalte tablouri.
2. În relație cu cele mai sus observate, întrebarea pe care o ridicăm și căreia intenționăm să-i dăm un convingător răspuns este următoarea: Poate fi identificată o osatură a dreptului administrativ, care să implice un aranjament triptic, în a cărui structură să se regăsească o esență, o substanță și o vocație? Noi credem că da și vom încerca să argumentăm pe marginea acestei idei. În acest riscant demers, vom pleca de la patru premise:
a) că dreptul administrativ are, în mod categoric, o esență, o substanță și o vocație, așa cum, de altfel, stau lucrurile și în cazul tuturor celorlalte discipline juridice de ramură;
b) că întregul discurs al dreptului administrativ se sprijină, din punct de vedere ideologic și, implicit, terminologic, pe următoarele șase noțiuni: autoritatea publică, puterea publică, administrația publică, serviciul public, interesul public și ordinea publică;
c) că esența dreptului administrativ acoperă perechea autoritate publică – putere publică, substanța dreptului administrativ este reprezentată de cuplul administrație publică – serviciu public, iar vocația dreptului administrativ încorporează binomul interes public – ordine publică;
d) că, plasând toate cele șase fundamente ideologice ale dreptului administrativ în propoziții descriptive și/sau argumentative atent corelate, pot fi explicate mai toate marile instituții ale dreptului administrativ: sistemul instituțional al administrației publice, funcția publică, proprietatea publică, întreprinderea publică, actul administrativ unilateral, contractul administrativ, contenciosul administrativ, răspunderea patrimonială a administrației publice și răspunderea contravențională.
3. În contextul celor deja susținute, credem că, în acest loc, se impune a fi făcută următoarea observație: autoritatea publică, puterea publică și, respectiv, ordinea publică imaterială[5] – adică esența și, în parte, vocația dreptului administrativ – încorporează ceea ce, metaforic, profesorul francez Jacques Chevallier numea „violența simbolică”[6]a acestei ramuri de drept. La rândul ei, ordinea publică materială exprimă ideea de „violență fizică”[7] justificată sau legitimată de și prin norme ale dreptului administrativ.
4. În cercetarea acestei probleme a fundamentelor ideologice ale dreptului administrativ, am observat că mai mulți autori români contemporani s-au raportat la unele dintre cele șase repere pe care noi le considerăm ca fiind de referință în construcția teoretică a instituțiilor acestei discipline juridice, însă niciodată la toate cele șase. De pildă, dna. profesor V. Vedinaș de la Facultatea de Drept a Universității din București leagă descrierea introductivă a dreptului administrativ de noțiunile de „administrație publică”, „putere publică”[8], „ordine publică”, „serviciu public”[9] și „interes public”[10]. La rândul său, dl. D.C. Mâță de la Facultatea de Drept a Universității Al.I. Cuza din Iași plasează în sfera noțiunilor fundamentale ale dreptului administrativ[11] „puterea publică”[12], „interesul public”[13] și „serviciul public”[14]. Pentru dna. profesor D. Apostol Tofan – exponent major al școlii juridice bucureștene – dreptul administrativ nu poate fi gândit din punct de vedere teoretic în afara noțiunilor de „administrație publică”, „autoritate publică”, „putere publică”, „interes public” și „serviciu public”[15]. Aceste trei exemple sunt pentru noi încurajatoare. Prin autoritatea științifică de care se bucură, punctele de vedere mai sus enunțate contribuie la validarea propriei noastre viziuni asupra a ceea ce credem că poate fi inclus în sfera fundamentelor ideologice ale dreptului administrativ. Însă ceea ce ne deosebește de cei mai sus citați are în vedere faptul că, pentru noi, mulțimea acestor fundamente este una finită, incluzând și reducându-se totodată la șase elemente: „autoritatea publică”, „puterea publică”, „administrația publică”, „serviciul public”, „interesul public” și „ordinea publică”.
5. Ideologic, dreptul administrativ este, în egală măsură, un drept al tuturor și, totodată, unul al fiecărui fundament ideologic din cele șase propuse de noi, ceea ce, fotografic (sau imagistic), poate fi reprodus în una din următoarele trei forme:
VARIANTA A: Perspectiva principală, echilibrat-complementară
VARIANTA B: Prima perspectivă subsidiară, preponderent substanțială sau instituțională
VARIANTA C: A doua perspectivă subsidiară, preponderent vocațională sau teleologică
Fiecare formă figurativă din cele trei de mai sus ne obligă la câteva observații lămuritoare, absolut necesare pentru felul în care percepem specificitatea dreptului administrativ.
6. În logica variantei de sub litera A, care reproduce perspectiva principală, echilibrat-complementară:
a) „autoritatea publică”, „administrația publică” și „interesul public” sunt cele trei fundamente ideologice majore sau principale ale dreptului administrativ;
b) „puterea publică”, „serviciul public” și „ordinea publică” reprezintă cele trei fundamente ideologice minore sau complementare ale dreptului administrativ;
c) fiecare fundament ideologic major angajează o relație directă de complementaritate tangențială cu câte un fundament ideologic minor, relație care se subsumează, după caz, esenței, substanței ori vocației dreptului administrativ: (i) autoritatea publică este un fundament ideologic complementar puterii publice; (ii) administrația publică este un fundament ideologic complementar serviciului public; (iii) interesul public este un fundament ideologic complementar ordinii publice;
d) în mod prevalent, potrivit acestui model, dreptul administrativ este un drept al administrației publice și, totodată, al interesului public, împrejurare dovedită de faptul că, în figura de sub litera A, aceste două fundamente ideologice ale dreptului administrativ ocupă cea mai mare suprafață exclusivă (nesuprapusă), între punctele 1–3–5– 4–3–2–1;
e) în zona de intersecție sau de suprapunere între două din cele trei fundamente ideologice majore și într-o relație de complementaritate directă cu fiecare dintre cele trei fundamente ideologice majore, își fac locul cele trei fundamente ideologice minore: (i) „puterea publică”, la intersecția dintre „administrația publică” și „interesul public”, în complementaritate cu „autoritatea publică”; (ii) „serviciul public” la intersecția dintre „interesul public” și „autoritatea publică”, în complementaritate cu „administrația publică”; (iii) „ordinea publică” la intersecția dintre „autoritatea publică” și „administrația publică”, în complementaritate cu „interesul public”;
f) fiecare fundament ideologic major încorporează două din cele trei fundamente ideologice minore: (i) „autoritatea publică” circumscrie „serviciul public” și „ordinea publică”; (ii) „administrația publică” circumscrie „ordinea publică” și „puterea publică”; (iii) „interesul public” circumscrie „puterea publică” și „serviciul public”;
g) câmpul central, rezervat dreptului administrativ (esențial), cuprinde normele juridice de maximă generalitate, aplicabile, deopotrivă, tuturor celor trei fundamente ideologice majore, dar și celor trei fundamente ideologice minore ale acestei ramuri de drept/discipline juridice universitare;
h) relațiile mai sus surprinse nu sunt lipsite de semnificații, ele putând fi reproduse, așa cum vom arăta în cele ce urmează;
i) autoritățile publice apără și, la nevoie, recuperează ordinea publică, exercitând prerogative de putere publică, prin mijloace de acțiune specifice ale administrației publice, respectiv prin acte administrative unilaterale, prin contracte administrative sau prin operațiuni administrative;
j) administrația publică exercită în mod legitim prerogative de putere publică, numai în cadrele instituționalizate ale serviciilor publice și numai în scopul satisfacerii interesului public;
k) interesul public vizează, printre altele, satisfacerea nevoilor comunitare, prin organizarea sau autorizarea de către autoritățile publice executive a serviciilor publice, în scopul conservării și, la nevoie, al recuperării de către acestea a ordinii publice;
l) coloratura ideologică a dreptului administrativ explică și întemeiază încărcătura sa normativ-juridică, care subsumează reguli ce reglementează: (i) organizarea și funcționarea autorităților publice executive; (ii) organizarea și funcționarea administrației publice; (iii) componentele configurative ale interesului public; (iv) natura și condițiile exercitării legitime a prerogativelor de putere publică; (v) înființarea, organizarea, autorizarea, funcționarea și gestiunea serviciilor publice; (vi) elementele constitutive și mijloacele ori instrumentele de acțiune, la care administrația publică, respectiv autoritățile acestei administrații pot recurge, pentru a conserva și, la nevoie, a recupera ordinea publică.
7. În logica variantei de sub litera B, care reproduce prima perspectivă subsidiară, preponderent substanțială sau instituțională:
a) „autoritatea publică”, „serviciul public” și „administrația publică” devin cele trei fundamente ideologice majore sau principale ale dreptului administrativ;
b) „interesul public”, „ordinea publică” și „puterea publică” își asumă calitatea de fundamente ideologice minore sau complementare ale dreptului administrativ;
c) fiecare fundament ideologic major (potrivit acestui model) angajează o relație de complementaritate tangențială cu câte un fundament ideologic minor (potrivit acestui model), relație care nu se mai subsumează perfect decât esenței ideologice a dreptului administrativ, acolo unde, ca și în cazul variantei de sub litera A, poate fi întâlnit binomul „autoritate publică” – „putere publică”;
d) celelalte patru fundamente ideologice ale dreptului administrativ se grupează într-o relație de complementaritate tangențială, în câte două perechi a doi termeni, care nu se mai subsumează perfect nici substanței și nici vocației dreptului administrativ, după cum urmează: (i) „administrația publică” – „ordinea publică”; (ii) „serviciul public” – „interesul public”;
e) în mod prevalent, potrivit acestui model, dreptul administrativ este un drept al administrației publice și, totodată, al serviciului public, împrejurare dovedită de faptul că, în figura de sub litera B, aceste două fundamente ideologice ale dreptului administrativ ocupă cea mai mare suprafață exclusivă (nesuprapusă), între punctele 1–3–5–4–3–2–1;
f) în zona de intersecție sau de suprapunere între două din cele trei fundamente ideologice majore (potrivit acestui model) și într-o relație de complementaritate directă cu fiecare dintre cele trei fundamente ideologice majore (potrivit acestui model), își fac locul cele trei fundamente ideologice minore (potrivit acestui model): (i) „puterea publică” la intersecția dintre „serviciul public” și „administrația publică”, în complementaritate cu „autoritatea publică”; (ii) „interesul public” la intersecția dintre „administrația publică” și „autoritatea publică”, în complementaritate cu „serviciul public”; (iii) „ordinea publică” la intersecția dintre „autoritatea publică” și „serviciul public”, în complementaritate cu „administrația publică”;
g) fiecare fundament ideologic major (potrivit acestui model) încorporează două din cele trei fundamente ideologice minore (potrivit acestui model): (i) „autoritatea publică” circumscrie „interesul public” și „ordinea publică”; (ii) „serviciul public” circumscrie „ordinea publică” și „puterea publică”; (iii) „administrația publică” circumscrie „puterea publică” și „interesul public”;
h) câmpul central, rezervat dreptului administrativ (esențial), cuprinde normele juridice de maximă generalitate, aplicabile, deopotrivă, tuturor celor trei fundamente ideologice majore, dar și celor trei fundamente ideologice minore (potrivit acestui model) ale acestei ramuri de drept/discipline juridice universitare;
i) relațiile mai sus surprinse nu sunt lipsite de semnificații, iar aceste relații pot fi reproduse astfel cum vom arăta în cele ce urmează;
j) autoritățile publice apără și, la nevoie, recuperează ordinea publică, exercitând prerogative de putere publică, numai în cadrele instituționale ale serviciilor publice;
k) serviciile publice reprezintă cadrul instituțional în interiorul căruia pot fi exercitate în mod legitim prerogative de putere publică, în scopul satisfacerii interesului public;
l) administrația publică acționează în scopul satisfacerii interesului public, în limitele impuse de respectarea normelor cu caracter imperativ și a valorilor fundamentale asumate constituțional de către stat și națiune, norme și valori subsumate ordinii publice;
m) coloratura ideologică a dreptului administrativ explică și întemeiază încărcătura sa normativ-juridică, care subsumează reguli ce reglementează: (i) organizarea și funcționarea autorităților publice executive; (ii) înființarea, organizarea, funcționarea și gestiunea serviciilor publice; (iii) organizarea și funcționarea administrației publice; (iv) natura și condițiile exercitării legitime a prerogativelor de putere publică; (v) componentele configurative ale interesului public; (vi) elementele constitutive și mijloacele ori instrumentele de acțiune, la care administrația publică, respectiv autoritățile acestei administrații pot recurge, pentru a conserva și, la nevoie, a recupera ordinea publică.
8. În logica variantei de sub litera C, care reproduce a doua perspectivă subsidiară, preponderent vocațională sau teleologică:
a) „autoritatea publică”, „ordinea publică” și „interesul public” devin cele trei fundamente ideologice majore sau principale ale dreptului administrativ;
b) „serviciul public”, „puterea publică” și „administrația publică” își asumă calitatea de fundamente ideologice minore sau complementare ale dreptului administrativ;
c) fiecare fundament ideologic major (potrivit acestui model) angajează o relație de complementaritate tangențială cu câte un fundament ideologic minor (potrivit acestui model), relație care nu se mai subsumează perfect decât esenței ideologice a dreptului administrativ, acolo unde, ca și în cazul variantei de sub litera A, poate fi întâlnit binomul „autoritate publică” – „putere publică”;
d) celelalte patru fundamente ideologice ale dreptului administrativ se grupează într-o relație de complementaritate tangențială, în câte două perechi a doi termeni, care nu se mai subsumează perfect nici substanței și nici vocației dreptului administrativ, după cum urmează: (i) „ordinea publică” – „administrația publică”; (ii) „interesul public” – „serviciul public”;
e) în mod prevalent, potrivit acestui model, dreptul administrativ este un drept al interesului public și, totodată, al ordinii publice, împrejurare dovedită de faptul că, în figura de sub litera C, aceste două fundamente ideologice ale dreptului administrativ ocupă cea mai mare suprafață exclusivă (nesuprapusă), între punctele 1–3–5– 4–3–2–1;
f) în zona de intersecție sau de suprapunere între două din cele trei fundamente ideologice majore (potrivit acestui model) și într-o relație de complementaritate directă cu fiecare dintre cele trei fundamente ideologice majore (potrivit acestui model), își fac locul cele trei fundamente ideologice minore (potrivit acestui model): (i) „puterea publică” la intersecția dintre „ordinea publică” și „interesul public”, în complementaritate cu „autoritatea publică”; (ii) „administrația publică” la intersecția dintre „interesul public” și „autoritatea publică”, în complementaritate cu „ordinea publică”; (iii) „serviciul public” la intersecția dintre „autoritatea publică” și „ordinea publică”, în complementaritate cu „interesul public”;
g) fiecare fundament ideologic major (potrivit acestui model) încorporează două din cele trei fundamente ideologice minore (potrivit acestui model): (i) „autoritatea publică” circumscrie „administrația publică” și „serviciul public”; (ii) „ordinea publică” circumscrie „serviciul public” și „puterea publică”; (iii) „interesul public” circumscrie „puterea publică” și „administrația publică”;
h) câmpul central, rezervat dreptului administrativ (esențial), cuprinde normele juridice de maximă generalitate, aplicabile, deopotrivă, tuturor celor trei fundamente ideologice majore, dar și celor trei fundamente ideologice minore (potrivit acestui model) ale acestei ramuri de drept/discipline juridice universitare;
i) relațiile mai sus surprinse nu sunt lipsite de semnificații, iar aceste relații pot fi reproduse astfel cum vom arăta în cele ce urmează;
j) autoritățile publice organizează sau autorizează servicii publice, pentru a crea cadrul instituțional al exercitării legitime a prerogativelor de putere publică;
k) ordinea publică implică exercițiul prerogativelor de putere publică de către autoritățile administrației publice (propriu-zise sau asimilate);
l) interesul public este satisfăcut de către autoritățile administrației publice, prin organizarea și/sau autorizarea serviciilor publice;
m) coloratura ideologică a dreptului administrativ explică și întemeiază încărcătura sa normativ-juridică, care subsumează reguli ce reglementează: (i) organizarea și funcționarea autorităților publice executive; (ii) elementele constitutive și mijloacele ori instrumentele de acțiune, la care administrația publică, respectiv autoritățile acestei administrații pot recurge, pentru a conserva și, la nevoie, a recupera ordinea publică; (iii) componentele configurative ale interesului public; (iv) organizarea și funcționarea administrației publice; (v) înființarea, organizarea, funcționarea și gestiunea serviciilor publice; (vi) natura și condițiile exercitării legitime a prerogativelor de putere publică.
[1] R.M. Mateo, La sustantividad del derecho administrativo, în Revista de administración pública, nr. 53/1967, p. 37.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Pentru detalii, recomandăm M.-O. Peyroux-Sissoko, Lʹordre public immatériel en droit public français, L.G.D.J., Issy-les-Moulineaux Cedex, 2018.
[6] J. Chevallier, Science administrative, 4e éd., mise à jour, P.U.F. Paris, 2007, p. 597.
[7] Ibidem.
[8] V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a XII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2020, p. 18.
[9] Ibidem, p. 19.
[10] Ibidem, p. 23.
[11] D.C. Mâță, Drept administrativ. Noțiuni introductive. Organizarea administrației publice. Funcția publică și funcționarul public, Vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2016, p. 23.
[12] Ibidem.
[13] Ibidem, p. 25.
[14] Ibidem, p. 24.
[15] D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, ed. a 4-a, Ed. C.H. Beck, București, 2018, p. 7.