Motivarea actului administrativ, între „forma” și „procedura” de emitere a acestuia

Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. Repere vechi și noi pentru o teorie altfel, ed. a 3-a, Ed. Hamangiu, 2026, p. 182-188.

a) Considerații generale

210. Fără îndoială că, dintre toate condițiile de formă (altele decât forma scrisă), motivarea actului administrativ a suscitat cele mai vii discuții. Astfel, doctrina a criticat vehement situația (generală) a nemotivării actelor administrative: „cum se poate ca astăzi, când decizia ar trebui să se bazeze mai degrabă pe convingere decât pe impunerea unei supuneri pasive, să fie menținută vechea regulă în sensul că, în prin­cipiu, administrația nu trebuie să‑și motiveze actele?”^[1]. Căci „actul motivat înlocuiește afirmația cu un raționament și simplul exercițiu al autorității cu o încercare de convingere”^[2]. Și, întrucât deseori refuzul de a‑și motiva actele reprezintă una dintre formele cele mai exasperante ale arbitrariului administrativ, s‑a ajuns până acolo încât s‑a susținut că viitorul Cod de procedură administra­tivă ar fi neconstituțional dacă nu l‑ar prevedea expres^[3]. Deși în prezent nu avem un text de lege care să consacre expres obligația motivării tuturor actelor administrative, fără excepție, se arată adesea că un asemenea principiu se întemeiază pe prevederile art. 31 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal”, respectiv pe cele ale art. 8 alin. (2) C. adm., în conformitate cu care „Beneficiarii activităților administrației publice au dreptul de a obține informații de la autoritățile și instituțiile administra­ției publice, iar acestea au obligația corelativă a acestora de a pune la dispoziția beneficiarilor informații din oficiu sau la cerere, în limitele legii”^[4].

Întemeindu‑se pe aceste texte, în jurisprudență se arată constant că motivarea reprezintă „o obligație generală a autorității publice, aplicabilă oricărui act administrativ^[5], îndeplinind un dublu rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului, care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ”^[6]. Chiar dacă recunoaștem valoarea de principiu a acestor considerente, credem totuși că problematica motivării actelor administrative ar trebui analizată mai nuanțat, fiind cel puțin discutabil un eventual text legal potrivit căruia orice act administrativ trebuie motivat formal, sub sancțiunea nulității lui. Prin urmare, după ce vom stabili actele la care este necesară motivarea (b), vom analiza relația dintre motivul actului (condiția de fond) și motivarea sa (condiția de formă) (c), condițiile pe care trebuie să le îndeplinească motivarea pentru a fi considerată validă (d), urmând a pune în final concluzii cu privire la sancțiunea care se impune a fi aplicată în cazul lipsei motivării (e).

b) Acte administrative a căror motivare este obligatorie

211. (i) Actele normative. Așa cum am arătat mai sus, motivarea acestora ține de tehnica normativă: uneori, un alt element de formă o încorporează – preambulul actului. Alteori însă, elementele de procedură expres prevăzute de art. 6 alin. (3) și art. 30 din Legea nr. 24/2000 (expunere de motive, notă de fundamentare, referat de aprobare, studiu de impact) cuprind (sau ar trebui să o facă) o motivare detaliată (și diversificată, din perspectiva cauzelor multiple ale adoptării actului). De altfel, art. 31 din aceeași lege stabilește expres faptul că instrumentul de motivare al unui act normativ trebuie să cuprindă motivul emiterii actului normativ, adică „cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare; principiile de bază și finalitatea reglementărilor propuse, cu evidențierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect”.

Cu toate că problema motivării actelor normative este atât de detaliat reglementată, în practică se întâmplă extrem de rar ca o instanță de contencios administrativ să anuleze un act normativ pen­tru singurul motiv că acesta nu este însoțit de o notă de fundamen­tare ori referat de aprobare. Probabil tocmai de aceea doctrina străină ignoră această problemă cu desăvârșire. Cu toate acestea, în ultima vreme au început să apară soluții de acest fel în materia dreptului mediului (în cazul actelor nefundamentate prin întocmirea unor studii de impact), și, mai ales, în materia dreptului urbanismului, multe documentații de urbanism (mai ales cele de tip PUZ derogatorii de la reglementările generale ale zonei anterior stabilite prin PUG). Este motivul pentru care, într‑un studiu analitic^[7], am ajuns la con­clu­zia că e foarte greu, din punct de vedere legal, să fie anulată o ase­menea documentație pentru lipsa motivării, în ipoteza în care actul nu ar fi afectat și de un viciu de fond (deci dacă nu ar exista și alte încălcări ale normelor imperative în vigoare –în primul rând ale Legii nr. 350/2001 care, principial, permite modificarea PUG prin PUZ), în primul rând pentru că nu există un text de lege care să insti­tuie această obligație a motivării sub sancțiunea nulității (automate). Aceasta rămâne totuși o problemă sensibilă, care ar trebui regle­mentată expres într‑un viitor Cod al urbanismului.

212. (ii) Actele individuale. Fără îndoială că problema motivării ori a lipsei acesteia este mult mai acută în cazul acestora, mai ales că acestea fac obiectul predilect al acțiunilor în contencios adm­i­nistrativ.

(ii.1.) În ceea ce ne privește, credem că un principiu general al motivării formale obligatorii a tuturor actelor administrative individuale ar fi excesiv. Să ne imaginăm varii exemple practice: de ce ar fi obli­gată o universitate să motiveze formal emiterea unei diplome de licență? Evident, ar fi un formalism exagerat. Ori Serviciul de Pașa­poarte de ce ar trebui să motiveze emiterea unui asemenea act? Sau autorizațiile de practicare a unei meserii de ce să fie motivate? Pe de altă parte, cum ar trebui să fie formulată motivarea unor acte admi­nistrative emise la cerere în baza unei competențe legate (pașa­portul, de pildă)? „Se emite actul X în bene­ficiul lui Y pentru că acesta (Y) l‑a solicitat și îndeplinește toate condițiile legale”? Dar nu ar fi superfluu, îngreunând excesiv activitatea administrației? Cine ar avea în acest caz nevoie de motivare? În mod lăudabil, art. 155 alin. (10) PLCPA stabilește în mod expres că „Prin excepție de la prevederile alin. (2) motivarea nu este obligatorie în următoarele cazuri: a) autoritatea publică admite o petiţie în totalitate, fără ca prin soluţionarea acestei petiții să fi fost afectate drepturile sau interesele legitime ale vreunei persoane; b) când legea prevede în mod expres lipsa motivării”. Acestea sunt, în esență, manifestări de voință favorabile destinatarului său, pentru care o motivare este inutilă, fiind oricum subînțeleasă. În schimb însă, la actele defavorabile destinatarilor săi, alin. (8) augmentează această obligație: „În cazul actului administrativ individual defavorabil, suplimentar regulilor prevăzute la alin. (1), motivarea cuprinde și o descriere a procedurii administrative care a stat la baza adoptării sauemiterii actului, cu trimitere la modalitățile sau mijloacele utilizate pentru stabilirea aspectelor de fapt și de drept”.

(ii.2.) Pe de altă parte, să trecem în revistă câteva situații în care moti­varea este obligatorie: (a) potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 544/2001 privind liberul accesul la informațiile publice^[8], refuzul comunicării informațiilor soli­citate se motivează și se comunică petiționarului; sau (b) potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, „Procesul‑verbal de consta­tare a contravenției va cuprinde în mod obligatoriu: (…) descrierea faptei contravenționale cu indicarea datei, orei și locului în care a fost săvârșită, precum și arătarea împrejurărilor care pot servi la apre­cierea gravității faptei și la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilește și se sancționează contravenția (…)”. Pe scurt, procesul‑verbal trebuie să conțină motivul de fapt și cel de drept care au condus la sancționarea particularului; apoi, (c) în materie fiscală, art. 274 alin. (1) și (3) C. proc. fisc. prevede obligativitatea motivării deciziilor de soluționare a contesta­țiilor^[9]: „Decizia de soluționare a contestației se emite în formă scrisă și cuprinde: preambulul, considerentele și dispozitivul”, respectiv „Con­siderentele cuprind motivele de fapt și de drept care au format convingerea orga­nului de soluționare competent în emiterea deciziei”; cu atât mai mult (d) potrivit art. 27 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 101/2016,hotărârea CNSC cuprinde:„[…] considerentele, în care se arată […] motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază solu­ția, arătându‑se atât motivele pentru care s‑au admis, cât și cele pen­tru care s‑au înlăturat cererile părților”; în fine, (e) în materia funcției publice, prevederile art. 529‑533 C. adm., la care am făcut trimitere mai sus, stabilesc conținutul motivării în cazul actului administrativ de numire în funcție, de modificare, suspendare ori încetare a raportului de serviciu, respectiv a celui de sancționare disciplinară, ulterior art. 535 C. adm. sancțio­nând cu nulitatea (de drept) lipsa din aceste acte a oricărei mențiuni obligatorii dintre cele stabilite anterior.

Refuz, sancțiune contravențională, sancțiune disciplinară… Ce au toate acestea în comun? Aceea că reprezintă acte defavorabile particularului. „Acte care impun o sarcină” în opoziție cu „actele care conferă un avantaj”^[10]. Pe de altă parte, orice procedură de solu­ționare a unei contestații ne duce cu gândul la acte administra­tiv‑juris­dicțio­nale. Aceasta credem noi că trebuie să fie întinderea principiului motivării actelor administrative individuale, dacă tot e să recunoaștem un prin­cipiu în materie de motivare: este obligatoriu să fie motivate actele admi­nistrative defavorabile particularului, precum și actele administra­tiv‑jurisdicționale. Sistemul francez merge pe aceas­tă orien­tare^[11], remar­cată de altfel și de doctrina noastră^[12]. Desigur, vor intra în această categorie și actele colective care, deși sunt favorabile unora dintre destinatarii lor, pot fi defavorabile altora. Însă, a extinde principiul la totalitatea actelor individuale ar putea fi excesiv. Sau, mai exact, a atașa sancțiunea nulității la obligativitatea motivării tuturor actelor individuale ar fi excesiv.

Așadar, nu trebuie să transformăm obligația de motivare, instituită în sarcina organului administrativ, într‑un formalism excesiv, scopul pentru care ea a fost instituită fiind doar acela de a se asigura, la momentul emiterii unui act administrativ, garanția respectării legalității și a drepturilor fundamentale, prin aceea că trebuie i să permită cetățeanului cu un nivel mediu de pregătire, să înțeleagă aspectele ce i se impută prin acestea. Altfel spus, motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, iar amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndepli­nească motivarea, depind de circumstanțele fiecărui caz^[13].

c) Relația dintre „motivul” și „motivarea” actului administrativ

213. Unii autori din doctrina noastră se întreabă dacă „motivarea” mai reprezintă o condiție de formă a actelor administrative ori a devenit deja una de fond^[14]. Dacă ar fi să răspundem noi la această întrebare, am spune: motivarea rămâne o condiție de formă, pentru un motiv foarte simplu: numai condițiile de formă trebuie evidențiate expres în cuprin­sul actului (sub eventuala condiție a nulității), nu și cele de fond^[15].

Probabil că la baza acestei întrebări s‑a aflat o oarecare doză de confuzie între motivul actului și motivarea sa. Astfel, atât timp cât motivul reprezintă elementul obiectiv (și nu psihologic), de fapt sau de drept, care precedă actul și îi justifică emiterea^[16], motivarea re­pre­zintă expri­­marea acestuia în cuprinsul actului. Prin intermediul motivării, parti­cula­rul și, ulterior, instanța de contencios administrativ pot cunoaște moti­vul actului, analizând, dacă este cazul, un eventual exces de putere.

Într‑o speță recentă, pe bună dreptate a stabilit instanța că în situația particulară în care semnatarul unui act administrativ este, totodată, și destinatarul acestuia, el nu se poate plânge de faptul că nu ar fi cunoscut motivele concrete care au condus la emiterea acestui act, date fiind carențele legate de motivarea acestuia: „Curtea constată că decizia a cărei nelegalitate este invocată, în principal pentru nemotivarea acesteia, este emisă chiar de reclamantul recurent (…) în calitate de manager al pârâtului (…).

Or, în condițiile în care chiar reclamantul este semnatarul actului administrativ contestat, acesta nu poate susține că ar fi fost lipsit de posibilitatea de a cunoaște temeiurile în baza căruia a fost emis și de a‑și conforma conduita cerințelor emitentului actului, fiind în situația de a specula asupra motivelor concrete ce au condus la adoptarea acestuia. Condiția de transparență a actului administrativ, îndeplinită prin motivarea acestuia, funcționează în primul rând în favoarea des­ti­natarului actului, permițându‑i să verifice dacă actul este sau nu înte­meiat, dacă au fost sau nu respectate limitele marjei de apreciere a autorității sau instituției publice emitente, ori este expresia unui exces de putere, însă, atunci când carențele legate de motivarea actu­­lui administrativ sunt invocate tocmai de semnatarul acestuia, toate aceste rațiuni nu mai funcționează, fiind în situația invocării propriei culpe și neregularități pentru a obține anularea actului admi­nistrativ la emiterea căruia a fost obligat în raport de dispozițiile legii”^[17].

d) Condițiile pe care trebuie să le îndeplinească motivarea actului administrativ

214. Pornind de la textele de lege speciale care instituie obligati­vitatea acesteia, precum și de la jurisprudența dezvoltată în temeiul acestora, vom observa că motivarea unui act administrativ trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

215. (i) să existe (atunci când legea prevede expres nece­sita­tea acesteia). Motivarea lipsește, bunăoară, atunci când „nici în certificatul litigios și nici în conținutul anexei acestuia recurenta‑pârâ­tă nu a indicat un minim de informații relevante și apte a permite per­soanei interesate sau instanței de judecată să înțeleagă motivele avute în vedere de Comisie”^[18]. De asemenea, într‑o speță s‑a reținut că „dincolo de a fi o condiție generală de formă a actelor administra­tive, motivarea, prin raportare la prevederile art. 507 alin. (9) C. adm., este o condiție intrinsecă de legalitate a dispoziției de mutare tem­porare. Or, printr‑o analiză sumară a actului supus controlului de legalitate, instanța constată că dispoziția în cauză nu cuprinde niciun fel de motivare”^[19]. Prin urmare, lipsa completă a acesteia reprezintă un viciu de nelegalitate atât de vizibil, încât el singur poate îndeplini cerințele „cazului bine justificat”, condiție necesară potrivit art. 14 LCA pentru admiterea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.

216. (ii) să fie completă și adecvată actului în cauză. Pornind de la ideea că motivarea permite instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, prin reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia, în jurisprudență s‑a arătat că „a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt și de drept care permit înțelegerea și aprecierea legalității sale, iar importanța acestei exigențe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum și de interesul pe care destinatarul actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicații”. Prin urmare, motivarea „trebuie să permită jude­cătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt și de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într‑un mod suficient de detaliat: motivarea trebuie să fie efectivă, respectiv completă, precisă și circumstanțială”^[20].

Astfel, o motivare succintă poate fi considerată valabilă dacă lasă să transpară motivul pentru care a fost adoptat actul. Tocmai de aceea a fost considerat motivat suficient actul de anulare a dreptului de port armă, prin menționarea temeiurilor de drept și a existenței unor sancțiuni contravenționale și a unor sesizări penale, în condițiile în care art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor și munițiilor^[21] prevede condițiile în care poate fi acordată o autorizație de procurare a armelor letale, fiind necesară întrunirea mai multor cerințe, printre care cea de la alin. (1) lit. f) în sensul ca persoana respectivă să nu prezinte pericol pentru ordinea publică, siguranța națională, viața și integritatea corporală a persoanelor, conform datelor și informațiilor existente la organele competente^[22].

Dimpotrivă, dacă din motivare (care suferă de prea mult abstract) motivul poate fi cel mult dedus,asupra lui păstrându‑se însă sufi­ciente incertitudini, actul va fi considerat nemotivat^[23]. Însă, întinderea acestei obligații trebuie apreciată în concret, de la caz la caz. Astfel, „o motivare adecvată a actului administrativ trebuie să descrie în mod efectiv care sunt deficiențele identificate în activitatea profesională a persoanei evaluate, cât și motivele care au generat acordarea calificativului satisfăcător, or, această situație de fapt nu se întâlnește în prezenta cauză. Așadar, acordarea calificativului ,,Bine’’ trebuie să fie detaliată prin trimiterea directă la activitățile concrete ale celui evaluat, ținând cont și de fișa postului persoanei evaluate”^[24].

217. (iii) să fie reală. Altfel spus, ea trebuie să evidențieze adevă­ratele motive pentru care actul a fost emis. În consecință, motivarea greșită (probată, desigur) atrage, potrivit jurisprudenței, anula­rea actului, căci echivalează cu nemotivarea lui^[25];

218. (iv) apoi, acolo unde este cazul, să conțină mențiunile pre­văzute expres de lege (așa cum am văzut mai sus, respectiv vom detalia în paragraful următor, este vorba despre materia contravențio­nală, cea a sancționării funcționarilor publici, ori în situația actelor administrativ‑jurisdicționale, când lipsa unei mențiuni considerate obligatorii de lege ar putea atrage nulitatea actului).

219. (v) în fine, să se regăsească în cuprinsul actului sau în documentația care, potrivit procedurii reglementate pentru actul în cauză, stă la baza acestuia. Astfel:

(v.1.) În primul rând, detalierea motivelor se poate regăsi chiar în cuprinsul actului (preambulul fiind, astfel, un bun instrument de motivare a acestuia); aceasta este situația ideală, desigur. 

(v.2.) Însă, așa cum s‑a arătat în jurisprudență, „atunci când în conținutul unui act administrativ se face referire la un proces‑verbal, la un aviz, la un fapt descris printr‑un proces‑verbal, raport etc. și acest document aparține documentației care a stat la baza actului, nu se poate reține nemotivarea actului^[26]”. Din această succintă motivare se desprind și cele două cerințe care trebuie îndeplinite pentru ca o motivare existentă într‑un document exterior actului să fie una validă: acest document (a) să fie menționat în cuprinsul actului respectiv și (b) să facă parte din documentația care, potrivit procedurii legale, stă la baza acestuia. Aceste condiții au și un solid fundament teoretic: pe de o parte, documentația în cauză, în esență, face parte integrantă din actul atacat (și, prin urmare, motivarea regăsită aici poate fi considerată una internă actului) și, pe de alta, trimiterea făcută în cuprinsul actului final creează convingerea instanței că motivarea respectivă este cea reală, iar nu o simplă speculație a împrejurărilor, confecționată ulterior în fața judecătorului de contencios. Altfel spus, doar așa se creează convingerea că motivarea aparține chiar auto­rului său (fiind imaginată sau măcar însușită de acesta), iar nu unei terțe persoane.

(v.3.) Tocmai de aceea, este corectă soluția jurisprudențială potrivit căreia „este nepermisă motivarea prin acte ulterioare actului contestat; a explicita un act administrativ în cuprinsul și în contextul altui act decât cel care cuprinde dispoziții în acest sens echivalează cu nemotivarea actului în sine”^[27]. De asemenea, „faptul că unele elemente ale motivării (temeiul de drept și perioada pentru care aceasta ar fi datorată) rezultă din decizia emisă de Curtea de Conturi, nu este de natură a complini lipsa motivării actului administrativ, deoarece motivarea nu trebuie să rezulte din acte extrinseci actului administrativ, ci chiar din cuprinsul acestuia”^[28]. Doctrina franceză s‑a întrebat însă^[29]: în situația în care în fața instanței de contencios administrativ organul emitent își motivează actul (prin întâmpinare, de pildă), dovedindu‑se că, pe fond, acesta este perfect legal, singurul său viciu fiind acela al lipsei unei motivări formale, s‑ar impune, oare, anularea acestuia^[30], de vreme ce, pe de o parte, administrația va emite oricum un act identic, dar motivat, de această dată, iar, pe de alta, oricum noul act nu îi va aduce mai multă lumină particularului, de vreme ce el cunoștea motivele actului încă din timpul procesului? S‑ar părea deci că o asemenea acțiune în contencios administrativ ar rămâne, prin depunerea întâmpinării, fără obiect, căci reclamantul nu mai poate obține nimic în plus prin admiterea ei. În realitate însă, în opinia noastră, în acest caz, soluția ar trebui să fie cel puțin aceea de admitere în parte a acțiunii și acordarea de daune (materiale ori morale, plus cheltuieli de judecată) particularului, în măsura în care a suferit un prejudiciu din cauza emiterii actului nemotivat. „Cel puțin”, pentru că sancțiunea anulării actului administrativ ar trebui să intervină întotdeauna când „motivul” ieșit la iveală ulterior, deși legal, este cel puțin discutabil că ar fi cel real, iar nu unul fabricat ulterior (poate chiar de avocat, în cursul litigiului), rămânând organului emi­tent să probeze realitatea acestuia prin readoptarea/reemiterea, în condiții de transparență, a aceluiași act administrativ.

e) Sancțiunea lipsei motivării actului

220. Observațiile formulate la paragraful anterior conduc la conclu­zia că sancțiunea aplicabilă este diferită: în cazul lipsei moti­vului (sau, mai exact, în cazul erorii asupra motivului^[31]) vom fi în pre­zența unei nulități de fond, care nu poate fi acoperită; și aceasta, întrucât este vorba despre un viciu de consimțământ: administrația nu a exprimat o voință valabilă. Dimpotrivă, în cazul lipsei motivării actului, de lege lata oricum nu există nicio sancțiune dacă legea nu preve­de obligativitatea acesteia. Dar și în cazurile în care o aseme­nea obligație există, nu întotdeauna actul va fi nul, ci numai în cazu­rile concrete în care lipsa motivării încalcă în concret drepturile și libertățile fundamentale^[32]. Prevederile art. 155 alin (2) PLCPA vor clarifica situația, atunci când vor intra în vigoare: „Motivarea actului administrativ este obligatorie şi reprezintă o condiție de validitate a acestuia. Prevederile art. 181 alin. (3)^[33] se aplică în mod corespunzător”.

Note de subsol

^[1] A se vedea R. Hostiou, op. cit., p. 172.

^[2] G. Isaac, La procédure administrative non contentieuse, L.G.D.J., Paris, 1968, p. 546, apud R. Hostiou, op. cit., p. 172, nota 16 de la subsol.

^[3] A. Iorgovan, op. cit., p. 54, nota 1 de la subsol. După cum vom vedea, Proiectul cuprinde asemenea prevederi legate de motivarea actelor administrative.

^[4] După momentul în care Proiectul de cod va fi adoptat, vom constata că motivării îi sunt alocate mai multe prevederi. Astfel, după ce, potrivit art. 15 PLCPA, (care reprezintă textul principial), „Autoritatea are obligația de a prezenta temeiurile de fapt și de drept în actele și operațiunile administrative, cu excepțiile și în condițiile prevăzute de lege”, art. 155 alin. (1) cuprinde chiar definiția acestui element de formă: „Motivarea reprezintă operațiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt şi de drept, care justifică sau, după caz, impun adoptarea unui act administrativ”. Apoi, alin. (3) se referă la rațiunea de a fi a condiției motivării: „Motivarea trebuie să asigure transparență pentru beneficiarii actului, care vor putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și să permită reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia”.

^[5] Prevederile art. 155 alin. (2) teza I PLCPA, deși mențin principiul motivării obligatorii a actului administrativ, nu îi dau valoare absolută: „Motivarea actului administrativ este obligatorie şi reprezintă o condiție de validitate a acestuia”.

^[6] I.C.C.J., s. cont. adm. și fisc., dec. nr. 1580/11.04.2008, www.scj.ro. Prevederile legale mai sus citate vor fi completate, la momentul intrării în vigoare a Proiectului de cod, cu cele ale art. 155 alin. (4) PLCPA, potrivit cărora „Motivarea actului administrativ cuprinde: a) motivarea în drept – fundamentul legal al emiterii sau adoptării actului administrativ, inclusiv formele procedurale obligatorii care susțin actul administrativ; b) motivarea în fapt – oportunitatea emiterii sau adoptării actului administrativ prin indicarea clară și fără echivoc a acelor circumstanțe de fapt pe care autoritatea își bazează decizia, inclusiv modul de exercitare a dreptului de apreciere, pe baza unor analize, studii sau alte documente relevante care să susțină necesitatea și fundamentarea actului”, respectiv alin. (5): „Motivarea în drept a actului administrativ se realizează prin invocarea textelor din actele normative sau administrative normative, după caz, în executarea căruia a fost emis sau adoptat”, și alin. (6): „Motivarea în fapt a actului administrativ se realizează prin instrumente de prezentare și motivare întocmite de inițiator”.

^[7] Ov. Podaru, Motivarea documentațiilor de urbanism (PUZ, PUD), piatră de temelie sau piatră de moară?, în C.J. nr. 2/2017, p. 92 și urm.

^[8] M. Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001.

^[9] Pentru alte situații în care o lege specială prevede obligativitatea motivării actelor administrative, a se vedea R.A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat, Ed. All Beck, București, 2004, p. 146-149.

^[10] Clasificarea este specifică sistemului german: pentru detalii. a se vedea H. Maurer, Droit administratif allemand, traduit par M. Fromont, L.G.D.J., Paris, 1994, p. 216.

^[11] A se vedea G. Vlachos, op. cit., p. 301.

^[12] R.A. Lazăr, op. cit., p. 142. Enumerarea nu este însă riguroasă, căci deciziile prin care se aplică sancțiuni, se restrâng drepturi și libertăți, se refuză o autorizare ori se restrâng sau abrogă decizii creatoare de drepturi nu pot fi altceva decât decizii defavorabile particularului.

^[13] Trib. Dolj, s. cont. adm. și fisc., sent. civ. nr. 1678 din 20 octombrie 2021, www.rolii.ro. 

^[14] A. Iorgovan, op. cit., p. 62-63, R.A. Lazăr, op. cit., p. 141.

^[15] Bunăoară, în cazul actelor civile, niciodată părțile nu trebuie să insereze în act mențiuni de genul „părțile au capacitatea de a încheia actul” ori „consim­țământul părților este neviciat” sub sancțiunea nulității actului.

^[16] G. Vlachos, op. cit., p. 297.

^[17] C.A. Craiova, s. cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 1771 din 17 iunie 2021, www.rolii.ro. 

^[18] C.A. București, s. a VIII-a de cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 417 din 1 martie 2021, www.rolii.ro. 

^[19] Trib. București, s. a II-a de cont. adm. și fisc., sent. civ. nr. 7062 din 16 noiem­­brie 2021, www.rolii.ro. Potrivit art. 507 alin. (9) C. adm., „Mutarea tempo­rară a unui funcționar public de execuție se poate dispune […] motivat (s.n., Ov.P.) […]”.

^[20] Trib. București, s. a II-a de cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 7859 din 14 decembrie 2021, www.rolii.ro. 

^[21] Republicată în M. Of. nr. 425 din 10 iunie 2014.

^[22] Trib. Neamț, s. a II-a civ., de cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 489 din 16 iunie 2021, www.rolii.ro. 

^[23] I.C.C.J., s. cont. adm. și fisc., dec. nr. 1580 din 11 aprilie 2008, în J.S.C.A.F. semestrul I/2008, Ed. Hamangiu, București, 2009, p. 509.

^[24] Trib. Teleorman, s. c. mun. asig. soc. și cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 169 din 7 aprilie 2021, www.rolii.ro. 

^[25] G. Vlachos, op. cit., p. 29.

^[26] I.C.C.J., s. cont. adm. și fisc., dec. nr. 4283/28 decembrie 2012, citată în Ov. Podaru, Documentațiile de urbanism…, op. cit., p. 104.

^[27] Trib. Constanța, s. cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 1709 din 14 octombrie 2021, www.rolii.ro. 

^[28] Trib. Bihor, s. a III-a de cont. adm. și fisc., sent. civ. nr. 447 din 7 mai 2021, www.rolii.ro. 

^[29] R. Hostiou, op. cit., p. 174. În studiul la care am făcut deja trimitere (Ov. Podaru, Documentațiile de urbanism…, op. cit., p. 102-103) am exprimat opinia în sensul că, dacă până la pronunțarea hotărârii instanței de contencios administrativ motivul de nulitate a dispărut pentru că motivarea a fost făcută publică prin orice fel de modalitate (depunerea întâmpinării, note scrise, concluzii) de către autoritatea publică, în temeiul art. 176 C. proc. civ., soluția ar trebui să fie aceea a respingerii acțiunii. În realitate, această soluție ar putea fi corectă numai dacă această motivare apărută ulterior este în mod evident cea reală, lucru aproape imposibil de dovedit de către autoritatea publică în lipsa unui înscris anterior emiterii actului și care să facă parte din documentația care a stat la baza acestuia.

^[30] Instanța noastră supremă a făcut-o într-o speță (a se vedea, pe larg, I.C.C.J., s. cont. adm. și fisc., dec. nr. 3484 din 21 septembrie 2007, în J.S.C.A.F. semestrul II/2007, Ed. Hamangiu, București, 2008, p. 128).

^[31] Este vorba fie de eroare de fapt, când circumstanțele de fapt ale emiterii actului sunt apreciate greșit (de pildă, un proces-verbal de aplicare a amenzii altei persoane decât conducătorul autovehiculului), ori eroare de drept, când organul emitent apreciază greșit temeiul legal al actului emis (de pildă, situația în care se emite un act în baza unei reglementări abrogate de curând).

^[32] De pildă, refuzul explicit, dar nemotivat al administrației de a elibera un pașa­port în favoarea unei persoane căreia, temporar, în cursul urmăririi penale, i s-a interzis să părăsească țara nu va fi anulat de către instanța de contencios administrativ dacă motivarea va fi exprimată de către administrație în fața instanței de contencios administrativ. Dimpotrivă, un proces-verbal de contraven­ție care nu cuprinde descrierea exactă a faptei și temeiul legal (deci motivul de fapt și cel de drept) va fi nul, pentru că, în concret, contravenientul este în imposibilitate de a se apăra în fața instanței.

^[33] Potrivit art. 181 alin. (3) PLCPA, „Viciile de fond sau lipsa competenței nu pot fi acoperite prin confirmare și atrag nulitatea absolută sau inexistența actului, după caz”.