Rolul Comisiei de la Veneția în asigurarea standardelor moderne de protecție a drepturilor și libertăților fundamentale

Tudorel Toader, Marieta Safta, Contencios constituțional, ed. a 3-a, revizuită și actualizată, Editura Hamangiu, 2026, p. 475-488.

Secțiunea 1. Comisia de la Veneția. Scurtă prezentare

Comisia de la Veneția a fost creată în 1990 ca organ consultativ în materia dreptului constituțional al Consiliului Europei. Oferind opinii de specialitate la solicitarea statelor membre și a organismelor Consiliului Europei, Comisia pentru Democrație prin Drept a devenit, în timp, de referință în materie constituțională, fiind respectată pentru avizele sale independente. Compusă din experți care au dobândit recunoaștere prin experiența în instituții democratice sau prin contribuția la dezvoltarea științelor politice și juridice, Comisia adoptă avizele sale prin consens, votarea fiind destul de rară. Eventualele obiecțiuni cu privire la părți ale avizelor sunt luate adesea în considerare la redactarea versiunii finale a textului adoptat.

Potrivit Statutului său, statele membre și organele Consiliului Europei pot solicita avize Comisiei. Cât privește statele, de regulă Parlamentele, Guvernele sau miniștri solicită astfel de opinii. De asemenea, Comisia acceptă solicitări din partea Curților Constituționale sau a Ombudsmanilor. Prin întreaga sa activitate, Comisia de la Veneția promovează valorile centrale ale activității Consiliului Europei, și anume drepturile omului, democrația și preeminența dreptului, ca repere ale unui spațiu constituțional comun pentru statele membre^[1], contribuind astfel la procesul de modernizare și uniformizare a dreptului la nivelul acestor state.

Secțiunea a 2-a. Forme de cooperare instituțională

§1. Conferințe, seminarii, forme de asociere a instanțelor de jurisdicție constituțională

Comisia de la Veneția este atât organizator de conferințe și seminarii internaționale, cât și participant, prin reprezentanții săi, la conferințe, seminarii, aniversări ale instanțelor de jurisdicție constituțională, tot atâtea prilejuri de întărire a relațiilor existente cu și în cadrul acestui organism, de promovare a dialogului și cooperării la nivel internațional, în realizarea acelorași deziderate ale democrației.

§2. Consiliul mixt pentru justiție constituțională

Consiliul mixt pentru justiție constituțională a fost constituit de Comisia de la Veneția în anul 2002, în continuarea unor acțiuni care au debutat în anul 1992, prin înființarea unui centru de documentare pentru a promova un schimb reciproc de idei și de jurisprudență relevantă a instanțelor de jurisdicție constituțională. În acest scop, Comisia a stabilit și o rețea de corespondenți (agenți de legătură) cu instanțele de jurisdicție constituțională. De trei ori pe an, aceștia contribuie la Buletinul jurisprudenței constituționale editat de Comisia de la Veneția și la baza de date a Comisiei (CODICES), permițând un schimb rapid de informații cu privire la probleme de constituționalitate actuale. De asemenea, ori de câte ori diverse probleme punctuale invocate în fața instanțelor de jurisdicție constituțională necesită o documentare amplă de drept comparat, agenții de legătură se pot adresa prin intermediul Comisiei de la Veneția celorlalți agenți, pentru a transmite informații relevante cu privire la problema în discuție – legislație, jurisprudență, doctrină în materie. Înființarea în anul 2002 a Consiliului mixt cu privire la justiția constituțională a instituționalizat această cooperare între instanțele constituționale și Comisia de la Veneția, subliniind și mai mult rolul participării lor la activitățile Comisiei. Acest organism are caracter mixt, fiind alcătuit din membri ai Comisiei de la Veneția și agenți de legătură numiți de Curți Constituționale din mai mult de 50 de țări, precum și reprezentanți ai Curții Europene a Drepturilor Omului și ai Curții Interamericane a Drepturilor Omului.

Secțiunea a 3-a. Reflectarea în jurisprudența Curții Constituționale a României a cooperării cu Comisia de la Veneția

§1. Documentarea prin intermediul agenților de legătură

Exemple mai recente de cauze în care Curtea Constituțională a României s-a adresat Comisiei de la Veneția pentru realizarea unei documentări prin intermediul agenților de legătură sunt cele soluționate prin Decizia nr. 530 din 12 decembrie 2013 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003^[2], prin Decizia nr. 206 din 29 aprilie 2013 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 414⁵ alin. (4) din Codul de procedură penală^[3] sau prin Decizia nr. 417 din 3 iulie 2019 asupra cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Parlamentul României, pe de-o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de altă parte^[4].

Prima dintre cauzele menționate a marcat chiar un reviriment jurisprudențial, în sensul că a fost constatată neconstituționalitatea art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, potrivit cărui „Dobândirea sau pierderea calității de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicției interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului”, text cu privire la care exista o jurisprudență constantă de respingere a excepțiilor de neconstituționalitate. În fundamentarea considerentelor care au determinat soluția de constatare a neconstituționalității textului de lege, au fost avute în vedere atât jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, cât și reglementările/practica altor state, transmise prin intermediul agenților de legătură la Comisia de la Veneția.

În cea de-a doua cauză, Curtea Constituțională a constatat că „«dezlegarea dată problemelor de drept judecate» prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secțiile Unite, nr. 8 din 18 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 14 iunie 2011, este neconstituțională, contravenind Constituției și Deciziei Curții Constituționale nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007”. Prin această din urmă decizie, Curtea constatase neconstituționalitatea dispozițiilor art. I pct. 56 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, partea referitoare la abrogarea art. 205, art. 206 și art. 207 din Codul penal din 1969. Pentru a ilustra situația reglementărilor privitoare la faptele de defăimare în statele membre ale Consiliului Europei, Curtea a prezentat o analiză de drept comparat din care rezultă că, în două treimi dintre acestea, protecția demnității, onoarei și reputației se realizează atât prin mijloace de drept penal, cât și prin mijloace de drept civil, în timp ce, doar în o treime, aceasta se realizează numai prin mijloace de drept civil. În considerentele deciziei, se observă referirea expresă pe care Curtea Constituțională a realizat-o la documentarea realizată prin intermediul Comisiei de la Veneția, respectiv pe calea unor întrebări adresate agenților de legătură.

În cea de-a treia cauză, Curtea Constituțională a solicitat o documentare cu privire la problema completurilor specializate de la nivelul instanțelor supreme.

Se observă faptul că s-a apelat la această modalitate de documentare în cauze care priveau o problematică de esența statului de drept: limitele libertății de asociere în partide politice, limitele libertății de exprimare, organizarea instanțelor judecătorești și unde un studiu consistent de drept comparat a fost util pentru fundamentarea actelor Curții. Este de menționat însă faptul că documentarea astfel realizată este doar un mod mai facil de a obține informații cu privire la cadrul legal și jurisprudențial în alte state, expresie a cooperării dintre instanțele constituționale în cadrul Comisiei de la Veneția, fără a avea o altă greutate/semnificație în economia cercetării/pregătirii ședințelor de dezbateri, respectiv a actelor Curții Constituționale.

§2. Invocarea recomandărilor Comisiei de la Veneția

2.1. Revizuirea Constituției

Inițiativa de revizuire a Constituției, asupra căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014^[5], ilustrează dialogul dintre Curtea Constituțională a României și Comisia de la Veneția, prin trimiterile reciproce și concluziile comune la care au ajuns asupra punctelor esențiale ale revizuirii. Astfel, în Avizul din 21-22 martie 2014, adoptat în cea de-a 98-a Sesiune plenară, Comisia de la Veneția s-a pronunțat, la solicitarea prim-ministrului României, asupra inițiativei de revizuire a Constituției. În avizul formulat s-a făcut trimitere explicită la decizia pe care Curtea Constituțională a României a pronunțat-o cu privire la același proiect, realizând și o delimitare de competențe, în sensul respectării acestei din urmă decizii și al lipsei competenței Comisiei de la Veneția de a se pronunța asupra ei: „La 17 februarie 2014, Curtea Constituțională din România a declarat, în temeiul articolului 152, neconstituționalitatea unor prevederi din proiectul legii de revizuire. Nu este rolul Comisiei de la Veneția să se pronunțe asupra constituționalității propunerii de revizuire ori asupra deciziei Curții Constituționale (…), analiza de față își propune să evalueze modificările propuse la Constituția română în funcție de standardele și experiența europeană existente”.

Se remarcă faptul că, referitor la majoritatea textelor cu privire la care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea sau a formulat recomandări prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, a formulat recomandări și Comisia de la Veneția, cu sublinierea fie a unor imperfecțiuni de redactare, fie a unor probleme de fond.

2.2. Legislația electorală

Cel mai frecvent, invocarea recomandărilor Comisiei de la Veneția s-a realizat de către Curtea Constituțională a României cu prilejul examinării constituționalității legislației în materie electorală. Documentul invocat îl constituie Codul bunelor practici în materie electorală – Linii directoare și raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept în cadrul celei de-a 52-a Sesiuni plenare (Veneția, 18-19 octombrie 2002)^[6], act care evidențiază principiile ce constituie baza patrimoniului electoral european, și anume „sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret și direct”. Aceste principii, precum și dispoziții ale Codului au fost invocate în jurisprudența Curții Constituționale a României de după anul 2010, orientată către evidențierea unor obligații ale legiuitorului în această materie, determinate de constatarea numeroaselor modificări ale legislației electorale și a deficiențelor sistemului electoral sesizate cu prilejul alegerilor parlamentare din anul 2008 și a celor prezidențiale din anul 2009. În această jurisprudență, Curtea Constituțională a subliniat necesitatea reexaminării întregii legislații electorale, evidențiind aspectele care trebuie supuse reexaminării și principiile pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere în acest sens și, totodată, a subliniat necesitatea stabilității legii în materie electorală, expresie a principiului securității juridice^[7]. Astfel cum a reținut Curtea Constituțională în jurisprudență invocată, Codul bunelor practici în materie electorală accentuează stabilitatea unor reguli ale dreptului electoral, „în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea teritorială a circumscripțiilor”. În același document se mai statuează că „ar fi necesar a se evita nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătățite –, ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (cel puțin un an) înainte de alegeri. Chiar în absența unei intenții de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic”. Astfel, de exemplu, Hotărârea nr. 32/2024 este motivată deopotrivă cu referire la acest Cod, Curtea Constituțională reținând, între altele, că „egalitatea şanselor trebuie garantată tuturor candidaţilor şi partidelor şi trebuie să stimuleze statul să adopte o atitudine obiectivă și imparţială faţă de ei şi să aplice aceeaşi legislaţie în mod echitabil tuturor. Cheltuielile pentru publicitate electorală pot fi limitate pentru a garanta egalitatea şanselor [a se vedea și pct. 18 și 21 al Raportului explicativ la Codul de bune practici în materie electorală. Linii directoare şi raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002)]. Totodată, egalitatea de șanse trebuie evaluată și prin prisma comportamentului electoral al competitorilor, în privința utilizării rețelelor sociale, a noilor tehnologii, a sistemelor de inteligență artificială și a finanțării campaniei electorale” (parag. 15).

În această materie, Curtea Constituțională a făcut adesea referire în considerentele deciziilor pronunțate la Codul de bune practici în materie de referendum (adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune și de Comisia de la Veneția la cea de-a 70-a Sesiune plenară, Veneția, martie 2007), în principal atunci când au fost puse în discuție stabilitatea legislației în materie, valabilitatea referendumului și efectele acestuia. Astfel, Codul elaborat de Comisia de la Veneția statuează că aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie să poată fi modificate cel puțin un an înainte de referendum sau trebuie reglementate de Constituție ori la un nivel superior legii ordinare. Curtea Constituțională a făcut referire la aceste distincții în Decizia nr. 736 din 24 iulie 2012^[8], Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013^[9], în care s-a reținut, între altele, că, „de-a lungul timpului, instabilitatea legislativă în materie de referendum, determinată de modificarea acestei legislații, cu precădere în perioade în care Parlamentul se pregătea de o procedură de demitere a Președintelui, iar actualmente cu ocazia inițierii procedurii de revizuire a Constituției, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridică, ci și o cauză de contestare civică a acestei legislații, criticate cu prilejul aplicării sale”, precum și faptul că „Parlamentul poate (și, astfel cum rezultă din deciziile Curții, chiar trebuie) să intervină în această materie a legislației referendare, cu condiția de a nu o supune unor modificări strict conjuncturale, pe baza unor susțineri de oportunitate ori a înțelegerii politice, care avantajează una sau alta dintre forțele politice reprezentate în Parlament și care formează la un moment dat o majoritate parlamentară”. Aceste considerente au fundamentat, astfel cum am arătat, soluția pronunțată prin această decizie, Curtea reținând că, „pentru a asigura respectarea principiului general al stabilității juridice în materia referendumului, în acord cu recomandările Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Comisia de la Veneția, cu Protocolul nr. 1 adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și cu Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, dispozițiile Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului sunt constituționale, însă nu pot fi aplicabile referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii modificatoare”.Se observă caracterul atipic al deciziei, precum și puternica fundamentare a acesteia pe recomandările cuprinse în Codul bunelor practici în materie de referendum.

Referitor la efectele referendumului, Codul bunelor practici în materie de referendum prevede, la pct. 8, următoarele: „a) Efectele referendumului, decizional sau consultativ, trebuie să fie precizate expres în Constituție sau prin lege. b) Este preferabil ca un referendum asupra chestiunilor de principiu sau altor propuneri formulate generic să aibă caracter consultativ. Dacă are însă caracter decizional, trebuie să existe norme care să prevadă în mod expres procedura ulterioară”. Examinând legislația română în materie, se constată că ea este deficitară și sub acest aspect, întrucât nu prevede în mod expres care sunt efectele referendumului și procedura de urmat, aspect subliniat de Curtea Constituțională. Legea nu prevede, prin urmare, efectele referendumului consultativ și nici efectele constatării nulității referendumului sau ale constatării nevalabilității lui. În tăcerea legii, i-a revenit Curții Constituționale obligația de a determina aceste efecte, prin interpretarea dispozițiilor constituționale, în virtutea plenitudinii de competență pe care i-au oferit-o în materie legiuitorul constituant și cel infraconstituțional, prin formula „veghează la respectarea procedurii pentru organizarea și desfășurarea referendumului și confirmă rezultatele acestuia”.

Astfel, cât privește referendumul consultativ, Curtea Constituțională a stabilit că principiul loialității constituționale, desprins și interpretat prin coroborarea dispozițiilor constituționale ale art. 1 – „Statul român”, art. 2 – „Suveranitatea” și art. 61 – „Rolul și structura” (Parlamentului), impune „ca autoritățile cu competențe decizionale în domeniile vizate de problematica supusă referendumului (…) să ia în considerare, să analizeze și să identifice modalități de punere în practică a voinței exprimate de popor. O altă viziune asupra efectelor referendumului consultativ l-ar reduce pe acesta la un exercițiu pur formal, un simplu sondaj de opinie”. Totodată, Curtea a mai reținut și că „ceea ce distinge un referendum consultativ de unul decizional nu este, în principal, chestiunea privitoare la respectarea sau nu a voinței populare – această voință nu poate fi ignorată de aleșii poporului, întrucât este o expresie a suveranității naționale –, ci caracterul efectului referendumului (direct sau indirect). Spre deosebire de referendumul decizional, referendumul consultativ produce un efect indirect, în sensul că necesită intervenția altor organe, de cele mai multe ori a celor legislative, pentru a pune în operă voința exprimată de corpul electoral”.

2.3. Răspunderea penală versus cea politică a miniștrilor

În contextul examinării unui conflict juridic de natură constituțională, Curtea Constituțională a apreciat relevante pentru soluționarea cauzei considerentele reținute în Raportul privind „Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor Guvernului”, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni plenare, desfășurată la Veneția în perioada 8-9 martie 2013.

Astfel, „la nivel general, Comisia de la Veneția consideră că standardul de bază ar trebui să presupună ca procedurile penale să nu fie folosite pentru a sancționa divergențele politice. Miniștrii Guvernului trebuie trași la răspundere politică pentru acțiunile lor politice, iar aceasta reprezintă modalitatea democratică corectă de a asigura angajarea răspunderii lor în cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie aplicate doar faptelor penale. Acțiunile și deciziile miniștrilor sunt adesea controversate din punct de vedere politic și se pot, ulterior, dovedi neinspirate și contrare intereselor naționale. Dar aceste aspecte trebuie clarificate de sistemul politic. Procedurile de punere sub acuzare sau alte proceduri penale nu trebuie folosite împotriva adversarilor politici din motive politice, ci trebuie invocate doar în acele câteva și extraordinare cazuri în care un ministru este suspectat de o încălcare clară a legii” (parag. 76-77). De asemenea, în document se mai arată că, „atunci când se trage linia între răspunderea penală și cea politică, trebuie să se țină seama și de particularitățile procedurii de luare a deciziilor politice și de «jocul politic». Este important pentru o democrație ca miniștrii să aibă marjă de manevră pentru implementarea politicilor pentru care au fost aleși, cu o marjă largă de eroare, fără a fi amenințați de sancțiuni penale. Într-o democrație funcțională, miniștrii sunt trași la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, nu recurgându-se la dreptul penal (…)” (parag. 79). Comisia de la Veneția consideră că „abilitatea unui sistem constituțional național de a separa și de a face distincția între răspunderea politică și cea penală a miniștrilor (foști și în funcție) este un indicator al nivelului de bună funcționare și maturitate democratică, precum și de respectare a statului de drept. Urmărirea penală nu trebuie folosită pentru a incrimina greșelile și divergențele politice. Acțiunile politice ale miniștrilor trebuie să facă obiectul unor proceduri de angajare a răspunderii politice. Procedurile penale trebuie rezervate faptelor penale” (parag. 105-106).

Bazându-se și pe aceste considerente, Curtea Constituțională a României a reținut că a existat și există un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, generat de acțiunea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție de a-și aroga atribuția de a verifica legalitatea și oportunitatea unui act normativ, respectiv O.U.G. nr. 13/2017, cu încălcarea competențelor constituționale ale Guvernului și Parlamentului, prevăzute de art. 115 alin. (4) și (5) din Constituție, respectiv ale Curții Constituționale, prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituție.

Tot astfel, pronunțându-se asupra normei penale care sancționează abuzul în serviciu, Curtea a invocat același raport, prin care Comisia de la Veneția a considerat că „prevederile penale care interzic «abuzul în serviciu», «folosirea inadecvată a puterilor» și «abuzul de putere» sau infracțiuni similare se găsesc în numeroase sisteme juridice europene, iar Comisia de la Veneția recunoaște că poate exista necesitatea pentru asemenea clauze generale (…). În același timp, Comisia subliniază că asemenea prevederi penale generale sunt foarte problematice, atât cu privire la cerințele calitative ale art. 7 din Convenția europeană a drepturilor omului, cât și la alte cerințe fundamentale conform principiului statului de drept, precum previzibilitatea și securitatea juridică, și relevă, de asemenea, că acestea sunt în mod special vulnerabile la manevre politice abuzive. Comisia de la Veneția consideră că prevederile penale naționale cu privire la «abuzul în serviciu», «abuzul de putere» și expresii similare trebuie interpretate în sens restrâns și aplicate la un nivel înalt, astfel încât să poată fi invocate numai în cazuri în care fapta este de natură gravă, cum ar fi, spre exemplu, infracțiuni grave împotriva proceselor democratice naționale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparțialității administrației publice ș.a.m.d. (…). Mai mult, trebuie impuse criterii suplimentare, cum ar fi, spre exemplu, cerința existenței intenției sau neglijenței grave. Pentru cazurile de «abuz în serviciu» sau «abuz de putere» care implică interese economice, poate fi considerată adecvată cerința unei intenții de câștig personal, fie pentru persoana în cauză sau, de exemplu, pentru un partid politic. (…) în măsura în care prevederile penale de «abuz în serviciu» și «abuz de putere» sunt invocate împotriva miniștrilor pentru acțiuni care sunt în principal de natură politică, atunci acest fapt trebuie făcut ca ultimă soluție (ultima ratio). Mai mult, nivelul sancțiunilor trebuie să fie proporțional cu infracțiunea comisă și să nu fie influențat de considerente și dezacorduri politice. Comisia de la Veneția apreciază că responsabilitatea de a nu folosi eronat prevederile privind «abuzul în serviciu» împotriva foștilor sau actualilor miniștri pentru motive politice ține atât de sistemul politic, cât și de procurorul general și instanțele de judecată, indiferent dacă ministrul este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare”.

Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, reținând cele expuse în Raportul Comisiei de la Veneția, a adoptat, în data de 28 iunie 2013, la cea de-a 27-a întâlnire, Rezoluția nr. 1950(2013), în care „îndeamnă majoritățile aflate la putere din statele membre să se abțină de a abuza de sistemul de justiție penală pentru persecutarea oponenților politici; invită organismele legislative ale acelor state ale căror reglementări penale includ încă dispoziții generale referitoare la «abuzul în serviciu» să ia în considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispoziții, în scopul de a limita domeniul lor de aplicare, în conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția; invită autoritățile competente ale acelor state membre ale căror Constituții prevăd proceduri speciale de punere sub acuzare pentru răspunderea penală ministerială de a se asigura că acestea sunt interpretate și aplicate cu gradul de precauție și de reținere recomandate de Comisia de la Veneția”^[10].

2.4. Loialitatea constituțională^[11]

Recent, prin Decizia nr. 85 din 24 februarie 2020 asupra cererilor de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională dintre Președintele României și Parlamentul României, formulate de președintele Camerei Deputaților și președintele Senatului^[12], într-un context în care a invocat obligația de loialitate constituțională a părților în conflict, Curtea Constituțională s-a referit la statuările Comisiei de la Veneția în sensul că „respectarea statului de drept nu poate fi limitată numai la punerea în aplicare a prevederilor explicite și formale ale legii și ale Constituției. Aceasta implică, de asemenea, comportament și practici constituționale, care să faciliteze conformitatea cu regulile formale de către toate organele constituționale și respectul reciproc între acestea”. (Aviz privind compatibilitatea cu principiile constituționale și statul de drept a acțiunilor Guvernului și Parlamentului României cu privire la alte instituții ale statului și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare și completare a Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului în România, adoptat de Comisia de la Veneția la cea de-a 93-a sesiune plenară, Veneția, 14-15 decembrie 2012, paragraful 72). În același Aviz, Comisia de la Veneția a mai reținut că „respectul pentru Constituție nu poate fi limitat la executarea literală a dispozițiilor sale operaționale. Constituția, prin însăși natura sa, în plus față de garantarea drepturilor omului, oferă un cadru pentru instituțiile statului, stabilește atribuțiile și obligațiile acestora. Scopul acestor dispoziții este de a permite buna funcționare a instituțiilor, în baza cooperării loiale dintre acestea. Șeful statului, Parlamentul, Guvernul, sistemul judiciar, toate servesc scopului comun de a promova interesele țării ca un întreg, nu interesele înguste ale unei singure instituții sau ale unui partid politic care a desemnat titularul funcției. Chiar dacă o instituție este într-o situație de putere, atunci când este în măsură să influențeze alte instituții ale statului, trebuie să facă acest lucru având în vedere interesul statului ca un întreg (…)” (parag. 87).

Curtea a mai observat că, în același Aviz citat, Comisia de la Veneția a mai reținut că „în România culturile politice și constituționale trebuie dezvoltate. Demnitarii nu urmăresc întotdeauna interesele statului ca un întreg. În primul rând, a existat o lipsă de respect față de instituții. Instituțiile nu pot fi privite separat de persoanele care le conduc. (…) O astfel de lipsă de respect față de instituții este strâns legată de o altă problemă în cultura politică și constituțională, și anume încălcarea principiului cooperării loiale între instituții. (…) Numai respectul reciproc poate duce la stabilirea unor practici mutual acceptate, care sunt în conformitate cu patrimoniul constituțional european și care să permită unei țări să evite și să depășească crizele cu seninătate” (parag. 73).

Cu același prilej, Curtea a arătat propriile statuări asupra obligației de loialitate constituțională, de comportament constituțional loial care guvernează exercitarea atribuțiilor care revin autorităților publice într-un stat de drept, inspirate inclusiv din recomandările Comisiei de la Veneția. Astfel, Curtea a reținut că raporturile dintre autorități „trebuie să funcționeze în cadrul constituțional al loialității și al colaborării, pentru realizarea atribuțiilor constituționale distinct reglementate pentru fiecare dintre autorități; colaborarea dintre autorități este o condiție necesară și esențială pentru buna funcționare a autorităților publice ale statului (a se vedea Decizia nr. 356 din 5 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 322 din 14 mai 2007)”. Aceasta, întrucât „respectarea statului de drept (…) implică, din partea autorităților publice, comportamente și practici constituționale, care își au sorgintea în ordinea normativă constituțională, privită ca ansamblu de principii care fundamentează raporturile sociale, politice, juridice ale unei societăți. Altfel spus, această ordine normativă constituțională are o semnificație mai amplă decât normele pozitive edictate de legiuitor, constituind cultura constituțională specifică unei comunități naționale. Prin urmare, colaborarea loială presupune, dincolo de respectul față de lege, respectul reciproc al autorităților/instituțiilor statului, ca expresie a unor valori constituționale asimilate, asumate și promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituțională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autoritățile/instituțiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituției (Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 107; cu privire la înțelesul principiului comportamentului loial al autorităților publice a se vedea și Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, precitată, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012)”. Potrivit Curții, „conduita instituțională care se circumscrie colaborării loiale are (…) o componentă extra legem, întemeiată pe practici constituționale, care au ca finalitate primordială buna funcționare a autorităților statului, buna administrare a intereselor publice și respectul față de drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor. Finalitatea secundară este evitarea conflictelor interinstituționale și înlăturarea blocajelor în exercițiul prerogativelor lor legale. Instrumentele care concură la realizarea acestor finalități și care fac dovada unui comportament loial față de valorile constituționale sunt dialogul instituțional și stabilirea unor practici reciproc acceptate. Aceste instrumente trebuie să constituie fundamentele soluționării «împreună», «prin acordul părților», iar nu «împotriva», «în detrimentul» uneia sau alteia, a eventualelor diferende ivite în raporturile dintre autorități, cauzate de situații de fapt sau de drept confuze, echivoce. În virtutea principiului cooperării loiale între autorități este, astfel, necesar ca fiecare dintre acestea să depună diligențe raționale și sporite în cadrul dialogului instituțional legal pentru evitarea pe cât cu putință a generării de conflicte juridice de natură constituțională (Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, precitată, paragraful 109)”.

Este de remarcat faptul că experiența dobândită de Comisia de la Veneția de-a lungul timpului, din colaborarea cu statele membre și instituțiile acestora, a permis identificarea unor standarde comune, aplicabile în întreaga Europă. Curtea Constituțională a României, alături de celelalte instanțe de jurisdicție constituțională din statele membre, contribuie la consolidarea acestor standarde și la implementarea lor, deopotrivă prin împărtășirea experienței, în cadrul conferințelor, seminariilor, prin transmiterea de documentări și sinteze de jurisprudență, și prin impunerea, în exercitarea atribuțiilor lor, a regulilor democrației și statului de drept reflectate în standardele menționate. Prin intermediul acestui dialog, poate mai vizibil decât în alte cazuri analizate, se realizează un fenomen de consolidare instituțională reciprocă, precum și o uniformizare legislativă la nivel european. Aceasta, întrucât, așa cum sublinia Curtea Constituțională în una dintre deciziile sale, cu privire la forța juridică a recomandărilor Comisiei de la Veneția, „într-adevăr, acest act nu are un caracter obligatoriu, însă recomandările sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele – care se caracterizează ca aparținând acestui tip de regim – își pot manifesta opțiunea liberă (…), cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, și a dreptului de a fi ales și de a alege, în special”.

Note de subsol

^[1] G. Buquicchio, P. Garrone, Vers un espace constitutionnel commun? Le rôle de la Commission de Venise, www.venice.coe.int.

^[2] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 13 ianuarie 2014.

^[3] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 13 iunie 2013.

^[4] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 825 din 10 octombrie 2019.

^[5] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014.

^[6] www.venice.coe.int.

^[7] Decizia nr. 61 din 14 ianuarie 2010 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010); Decizia nr. 503 din 20 aprilie 2010 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 28 mai 2010); Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012).

^[8] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012.

^[9] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013.

^[10] Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017).

^[11] A se vedea și M. Safta, Separația puterilor în stat și loialitatea constituțională, în Tribuna Juridică, vol. 3, nr. 1/2013, p. 170-181, http://www.tribunajuridica.eu/arhiva/An3v1/art8.pdf.

^[12] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 195 din 11 martie 2020.