Aspecte esenţiale în dreptul urbanismului

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul I, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 3-18.

§1. Consideraţii introductive

„A sosit timpul să decidem dacă oraşele trebuie adaptate pentru a deveni mari centre apte să întâmpine creşterea progresivă a populaţiei, conferindu-le totodată amploare şi nobleţe demne de marile tradiţii, respectând şi valorificând mirabilul patrimoniu artistic transmis de secole, sau dacă aceste posibilităţi de dezvoltare amplă, organică şi fecundă de salvare a ceea ce este frumos şi drag din moştenirea urbană trebuie compromise iremediabil, perpetuând trista eră a confuziei, a lipsei de norme urbanistice, a speculaţiilor parazitare cu terenuri, a distrugerii progresive a monumentelor şi ambientelor acestora”. Este esenţa viziunii unui reputat arhitect italian, deopotrivă teoretician (profesor) şi practician, precursor al urbanismului contemporan, care, deşi exprimată cu nouă decenii în urmă, se integrează perfect realităţii urbanistice româneşti actuale^[1].

„Arhitecţii şi inginerii pot să deseneze planuri de urbanism geniale, ele însă nu vor servi la nimic dacă nu li se dă viaţă prin măsuri administrative şi financiare. Acestea din urmă reprezintă adevăratul factor dinamic ce determină punerea în practică, nu numai în spaţiu, dar şi în timp, într-o succesiune ce poate respecta sau poate compromite conceptul însuşi al planului. Astfel, prea des planurile urbanistice se vădesc a fi doar o iluzie dăunătoare, aplicate sporadic şi pentru lucrări izolate care n-au nimic de-a face cu programul iniţial …” susţinea Giovannoni, creatorul conceptului de „patrimoniu urban” încă din 1913, în aceeaşi lucrare^[2].

Reţinem din această poziţie, atât de pertinentă şi în prezent, conceptul de plan urbanistic, plan de urbanism, documentaţii de urbanism care ridică probleme esenţiale în legislaţia şi jurisprudenţa românească în materie. Acestui concept pe care ne propunem să-l analizăm succint în continuare din perspectiva categoriei cel mai des întâlnită, planul de urbanism zonal (PUZ) îi vom alătura şi noţiunea de certificat de urbanism, primul act necesar în procedura de autorizare a executării unei construcţii, calificat de legislaţie ca fiind un act de informare. Dacă ar fi să stabilim o ierarhie a problemelor apărute în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ în această materie, considerăm cele două categorii de acte ca având o valoare emblematică.

Dacă sub aspectul legislaţiei în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului, al autorizării executării construcţiilor şi a calităţii acestora, au fost adoptate de-a lungul ultimelor trei decenii acte normative aflate într-o permanentă dinamică legislativă ce au condus, din păcate, la o jurisprudenţă abundentă în materie^[3], în ceea ce priveşte evoluţia doctrinei juridice în domeniu, atitudinea specialiştilor a fost mai rezervată, accentul fiind pus, mai ales, pe analiza speţelor cu care s-au confruntat instanţele de judecată. 

Relativ recent însă, prin H.G. nr. 298/2021 au fost aprobate tezele prealabile ale Codului amenajării teritoriului, urbanismului şi construcţiilor^[4], prin care se preconizează codificarea legislaţiei în acest domeniu, ca obiectiv central al unui program cu finanţare europeană, intitulat „Sistematizarea legislaţiei din domeniul amenajării teritoriului, urbanismului şi construcţiilor şi consolidarea capacităţii administrative a structurilor de specialitate din instituţiile publice”, derulat prin direcţia cu atribuţii în acest domeniu din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei^[5]. Nu intrăm în detalii. Am făcut-o în cadrul unei analize distincte^[6].

Aşa cum deja am anunţat, două chestiuni esenţiale pentru domeniul vast dar sumar explorat al dreptului urbanismului ne propunem să punem în discuţie în cadrul acestei succinte incursiuni şi anume: regimul juridic aplicabil actului prin care procedura de autorizare este demarată, certificatul de urbanism, pe de-o parte, şi regimul juridic aplicabil unei documentaţii de urbanism, cea mai relevantă, dacă avem în vedere vasta jurisprudenţă dezvoltată pe marginea acesteia, şi anume, planul de urbanism zonal, pe de altă parte. 

De altfel, după cum se arată într-o teză de abilitare publicată, „dreptul urbanismului este interesant de analizat şi sub aspectul decelării celor două mari etape ale punerii în aplicare a unei legi: (1) etapa normativă, a organizării aplicării legii, reprezentată de faza elaborării documentaţiilor de urbanism care stabilesc, pe plan local, regulile centrale de construire, şi, respectiv, (2) etapa individuală, a aplicării în concret a legii, ilustrată de momentul emiterii autorizaţiilor de construire/desfiinţare de lucrări. Extrem de interesantă este şi veriga de legătură dintre cele două mari etape urbanistice: certificatul de urbanism”^[7].

Cele două acte normative la care se referă autorul sunt Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare^[8], şi respectiv, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare^[9], reglementări care se constituie în cei doi piloni esenţiali pe care urmează să se fundamenteze viitorul Cod al amenajării teritoriului, urbanismului şi construcţiilor.

§2. Certificatul de urbanism

Analiza regimului juridic aplicabil certificatului de urbanism presupune, în principal, identificarea naturii juridice a acestuia ce implică o analiză sintetică dintr-o triplă perspectivă: legislativă, doctrinară şi jurisprudenţială. 

Sub aspect legislativ, certificatul de urbanism este reglementat în Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în Ordinul ministerial nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare^[10], al cărui conţinut dezvoltă dispoziţiile Legii nr. 50/1991.

Indiferent de modificările legislative care au afectat Legea nr. 50/1991, în ultimii 15 ani elementele de fond ale definiţiei certificatului de urbanism s-au menţinut aceleaşi.

Articolul 6 al Legii nr. 50/1991, dezvoltat în art. 30 din Ordinul nr. 839/2009, defineşte certificatul de urbanism ca fiind actul de informare prin care autorităţile competente să emită autorizaţia de construire (s.n.): „a) fac cunoscute solicitantului informaţiile privind regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice şi ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate şi aprobate potrivit legii; b) stabilesc cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului; c) stabilesc lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării executării lucrărilor de construire…”. „În cazul vânzării sau cumpărării de imobile, certificatul de urbanism cuprinde informaţiile privind consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice”. Este prevăzut, totodată, termenul în care acesta trebuie eliberat solicitantului, care poate fi orice persoană fizică sau juridică interesată ce trebuie să depună o cerere autorităţii competente să-l elibereze, „cerere care va cuprinde atât elementele de identificare a imobilului pentru care se solicită certificatul de urbanism, respectiv localitate, număr cadastral şi număr de carte funciară, unde este cazul…, cât şi elementele care definesc scopul solicitării”. O noutate legislativă de dată relativ recentă o constituie posibilitatea emiterii certificatului de urbanism şi comunicării acestuia solicitantului, pe lângă formatul scriptic, şi „în format digital, prin intermediul poştei electronice, dacă solicitantul şi-a exprimat acordul, în acest sens, prin cererea-tip de emitere a certificatului de urbanism”, caz în care acesta se semnează cu semnătură electronică sau avansată, în condiţiile stabilite de legislaţia U.E., documentul având aceeaşi valoare juridică cu certificatul de urbanism emis în format scriptic.

Certificatul de urbanism este emis şi semnat potrivit alin. (3) al art. 6 de aceleaşi autorităţi competente să semneze şi autorizaţia de construire: preşedintele consiliului judeţean sau primarul, după caz, secretarul general al unităţii administrativ-teritoriale (potrivit actualei denumiri consacrate prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ^[11] – n.n.) şi arhitectul şef sau persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului din aparatul propriu al autorităţii publice emitente. 

Aspect important specificat şi în conţinutul său, „certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcţii”. 

Conform art. 6 alin. (6) al Legii nr. 50/1991, certificatul de urbanism se emite şi în următoarele situaţii: a) în vederea concesionării de terenuri, potrivit legii; b) în vederea adjudecării prin licitaţie a proiectării lucrărilor publice în faza de „Studiu de fezabilitate”, potrivit legii; c) pentru cereri în justiţie şi operaţiuni notariale privind circulaţia imobiliară, atunci când operaţiunile respective au ca obiect: – comasarea, respectiv dezmembrarea terenurilor din/în cel puţin 3 parcele; – împărţeli ori comasări de parcele solicitate în scopul realizării de lucrări de construcţii şi de infrastructură; – constituirea unei servituţi de trecere cu privire la un imobil”. 

Ordinul nr. 839/3009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 conţine o întreagă secţiune consacrată certificatului de urbanism, cu care debutează capitolul III privind Procedura de autorizare, reglementând următoarele aspecte referitoare la acesta: definiţia, solicitantul certificatului de urbanism, cerinţele urbanistice, depunerea documentaţiei, verificarea conţinutului documentaţiei, redactarea certificatului de urbanism, semnarea certificatului de urbanism, înregistrarea certificatului de urbanism, eliberarea certificatului de urbanism, valabilitatea certificatului de urbanism, prelungirea termenului de valabilitate a certificatului de urbanism şi asigurarea caracterului public. 

Unele dintre aceste elemente de natură legislativă contribuie la stabilirea naturii juridice a certificatului de urbanism.

Definiţia certificatului de urbanism consacrată de art. 29 alin. (1)^[12] din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul păstrează în linii mari aceeaşi semnificaţie, menţionând expres caracterul său obligatoriu, dar se referă la acesta din perspectiva obiectului de reglementare al actului normativ care-l defineşte, constând în activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism. În consecinţă, certificatul de urbanism, astfel cum este definit de Legea nr. 350/2001, urmăreşte aplicarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobate, potrivit art. 28 din Legea nr. 350/2001. Şi în conţinutul acestei legi se regăsesc dispoziţii cu privire la solicitantul certificatului de urbanism, faptul că acesta nu conferă „dreptul de executare a lucrărilor de construire, amenajare sau plantare”, precum şi la obligativitatea menţionării exprese a scopului eliberării acestuia.

Sub aspect doctrinar, este o realitate că literatura de specialitate în domeniul dreptului urbanismului este relativ săracă, cu mult în urma dinamicii jurisprudenţiale în materie. Deşi cele câteva lucrări din domeniul dreptului urbanismului pun accentul în special pe autorizaţia de construire ca act final de autoritate al administraţiei publice locale ce permite executarea lucrărilor de construcţii, există şi consideraţii doctrinare cu privire la certificatul de urbanism.

În singurul manual publicat, consacrat Dreptului urbanismului, în capitolul privitor la autorizaţiile de urbanism, autorul subliniază: „Procedura de autorizare administrativ-urbanistică presupune derularea mai multor faze succesive, finalizate prin elaborarea şi emiterea unor acte administrative cu finalităţi şi funcţii proprii: certificatul de urbanism şi, respectiv, autorizaţia de construire. Particularităţile acestora de acte administrative de urbanism îşi pun amprenta asupra statutului lor juridic general, în special în privinţa stabilirii genului proxim şi a sublinierii diferenţelor specific (s.n.)”^[13]. 

Din perspectivă istorică, certificatul de urbanism s-a născut din practica conform căreia, cu ocazia vânzărilor imobiliare se solicita administraţiei să comunice natura şi conţinutul servituţiilor de urbanism aplicabile imobilului care forma obiectul tranzacţiei. Răspunsul acesteia s-a concretizat iniţial într-o simplă notă informativă, dar care treptat şi-a consolidat statutul juridic, mai ales, în privinţa rolului şi consecinţelor produse până când s-a ajuns la certificatul de urbanism de astăzi, care îndeplineşte, în principal, funcţia de informare a administraţilor, sub forma unui act creator de drepturi în beneficiul lor, dar şi pe cea de mijloc de control de către administraţie a utilizării terenurilor, în anumite limite şi conform anumitor scopuri. Sub impulsul cerinţelor practicii, certificatul de urbanism şi-a diversificat funcţiunile şi cristalizat statutul juridic, conform legislaţiei în vigoare, rolul său fiind acela de a asigura, prin eliberare, aplicarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism (art. 28 din Legea nr. 350/2001)”^[14].

În doctrina administrativă se regăseşte şi poziţia conform căreia certificatul de urbanism reprezintă o formalitate procedurală prealabilă emiterii autorizaţiei de construire, ce nu conferă dreptul la executarea lucrărilor de construire, el având natura juridică a unui aviz conform. Principalul argument în susţinerea acestei opinii se referă la absenţa unor efecte juridice ale acestuia, el având rol de informare a celor interesaţi despre regimul urbanistic al unui imobil^[15].

De altfel, acelaşi autor critică poziţia Directorului Direcţiei de urbanism de la Primăria Sectorului 1, Bucureşti, exprimată în urmă cu 12 ani, prin care acesta, analizând în detaliu certificatul de urbanism, sub aspectul competenţei de emitere, al solicitantului, al conţinutului, al termenelor de valabilitate, al aprobării, dar şi al căilor de atac împotriva acestuia, susţinea posibilitatea unei acţiuni în contencios administrativ împotriva certificatului de urbanism, ca act administrativ premergător autorizaţiei de construire, în baza principiului liberului acces la justiţie consacrat de art. 21 din Constituţia României, republicată^[16].

Într-un alt studiu consacrat certificatului de urbanism sunt identificate efectele juridice pe care acesta le produce, fiind combătută teoria absenţei acestora. „În ce priveşte dreptul pe care îl naşte, este vorba de garanţia pe care certificatul de urbanism o conferă titularului, adică faptul că, pe durata de valabilitate a certificatului de urbanism, petiţionarul care are ca obiectiv realizarea unei investiţii, se supune reglementărilor urbanistice la care face trimitere certificatul, chiar dacă în această perioadă se modifică reglementările prin alte documentaţii de urbanism. În ceea ce priveşte obligaţiile pe care certificatul de urbanism le naşte, sunt cele prevăzute în partea a doua a certificatului de care este ţinut titularul în vederea obţinerii autorizaţiei de construire, respectiv, avizele şi acordurile pe care acesta trebuie să le obţină, precum şi obligaţiile prevăzute de lege, conform art. 19 lit. i) din O.G. nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional, dar şi obligaţia autorităţii publice de a preciza „în certificatul de urbanism regimul imobilelor aflate în zone cu patrimoniu arheologic reperat”^[17]. În consecinţă, certificatul de urbanism este privit ca un act administrativ premergător de decizie^[18], fiind determinat de o judecată de valoare a administraţiei publice, prin care sunt rezolvate aspecte ce nu sunt nemijlocit prevăzute prin lege, creează efecte juridice şi este garantul aplicării documentaţiilor de urbanism şi amenajare a teritoriului, considerente pentru care acesta poate să fie supus controlului în contencios administrativ^[19]. 

Într-o altă lucrare fundamentată pe legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa în domeniul dreptului urbanismului, autorul consideră că „certificatul de urbanism reprezintă deopotrivă, atât o procedură de informare individuală a celor interesaţi asupra regulilor de urbanism (din perspectiva regimului juridic, economic şi tehnic) aplicabile unui teren determinat, cât şi o procedură de control prealabil, de către administraţie, a respectării documentaţiilor de urbanism şi amenajare a teritoriului avizate şi aprobate potrivit legii (s.n.)”^[20].

Sub influenţa dreptului francez şi pe baza prevederilor Legii nr. 50/1991 şi Legii nr. 350/2001, doctrina face distincţie între două tipuri de certificate de urbanism, unul informativ (neutru sau facultativ) şi altul preoperaţional, având la bază un ansamblu de informaţii comune. Certificatul de urbanism neutru are un caracter informativ, fără a arăta condiţiile necesare pentru realizarea unui proiect particular, el permite solicitantului să dispună de un ansamblu de informaţii, inclusiv cele vizând utilităţile pentru terenul ce face obiectul cererii. Spre exemplu, în cazul vânzării sau cumpărării de imobile, oricare dintre părţile actului juridic are posibilitatea de a-l solicita. Certificatul de urbanism preoperaţional reprezintă regula, are caracter obligatoriu şi, pe lângă obiectivul general de a informa asupra regimului juridic, economic şi tehnic, prevede „condiţiile necesare în vederea realizării unei investiţii, tranzacţii imobiliare ori a altor operaţiuni imobiliare, potrivit legii”. Obţinerea sa este obligatorie pentru „adjudecarea prin licitaţie a lucrărilor de proiectare şi de execuţie a lucrărilor publice, precum şi pentru întocmirea documentaţiilor cadastrale de dezmembrare a terenurilor situate în intravilanul localităţilor, în cel puţin 3 parcele, atunci când operaţiunile respective au ca obiect realizarea de lucrări de construcţii şi de infrastructură”, potrivit art. 29 alin. (2) teza I din Legea nr. 350/2001. O variantă a certificatului de urbanism preoperaţional o constituie certificatul de urbanism în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii, a cărui emitere este considerată o etapă a emiterii autorizaţiei de construire^[21].

Certificatul de urbanism şi autorizaţiile de construire/desfiinţare, ca acte administrative individuale, pot fi atacate în instanţă pentru anulare ori în vederea obligării autorităţilor administrative competente de a le emite^[22]. În acest sens, art. 34 din Legea nr. 350/2001 stabileşte că, „emiterea de certificate de urbanism incomplete, cu date eronate sau cu nerespectarea prevederilor cuprinse în documentaţiile de urbanism aprobate atrage răspunderea disciplinară, administrativă, contravenţională, civilă sau penală, după caz, potrivit legii”. 

O viziune integratoare regăsim într-o teza de abilitare deja evocată; autorul se referă la certificatul de urbanism astfel: „Cu o natură juridică extrem de controversată în doctrină şi jurisprudenţă, importanţa acestuia este covârşitoare, nu numai în viaţa administrativă, ci şi în faţa instanţei de contencios administrativ: natura juridică a acestuia determină necesitatea atacării lui pe cale separată,termenele în care se poate face acest lucru (în funcţie de caracterul său normativ/individual), în vreme ce conţinutul acestuia poate avea repercusiuni asupra bunei/relei-credinţe a beneficiarului autorizaţiei, fapt care influenţează soluţia dată unei eventuale cereri de desfiinţare a imobilului (s.n.)”^[23].

Cu alte cuvinte, acest autor nu doar că nu neagă natura juridică a certificatului de urbanism de act administrativ cenzurabil în instanţa de contencios administrativ, ci, mai mult decât atât, pune chiar în discuţie calificarea acestuia fie ca act administrativ normativ, fie ca act administrativ individual. Calificarea ca act administrativ normativ nu poate fi acceptată pentru simplul motiv că solicitantul certificatului de urbanism poate fi „orice persoană fizică sau juridică interesată”, deci determinată, actul de informare, cum îl califică legiuitorul fiind emis exclusiv în considerarea acestui beneficiar. 

Într-un prim şi amplu comentariu, de dată recentă, al Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, certificatul de urbanism este privit ca „cea mai bizară instituţie juridică ce aparţine sferei urbanismului”^[24]. Reglementarea sa prin două legi distincte (Legea nr. 50/1991 şi Legea nr. 350/2001), înţelegerea resorturilor sale presupunând coroborarea textelor legale, pe de-o parte şi dificultatea stabilirii naturii sale juridice (opţiunea între calificarea sa, fie ca operaţiune administrativă, fie ca act administrativ individual, cu toate consecinţele juridice ce decurg de aici, pe de altă parte atrag o asemenea calificare). 

Sub aspect jurisprudenţial, există o diversitate de dosare în derulare, dar şi un număr considerabil de hotărâri judecătoreşti în domeniu, putându-se susţine cu deplin temei că dreptul urbanismului în România a evoluat – este adevărat, sporadic şi destul de reţinut – mai ales, pe baza dinamicii jurisprudenţei în materie. Cu alte cuvinte, aşa cum un autor reţine într-o lucrare fundamentată pe analiza jurisprudenţei în domeniu, „dreptul urbanismului există, trăieşte şi se expune în hotărârile judecătoreşti emise de instanţele specializate în contencios administrativ”^[25]. 

Pe aceeaşi linie de idei, un specialist în domeniu sublinia recent: „S-a născut o jurisprudenţă specifică, din ce în ce mai numeroasă şi diversificată aflată în căutarea şi cristalizarea concluziilor de principiu menite astfel să surprindă şi să exprime specificul dreptului urbanismului. Acesta din urmă a devenit în acest mod, în primul rând, un dispozitiv pretorian, care aşteaptă feed-back-uri corespunzătoare şi în planul reglementărilor de drept pozitiv, în vederea unei structurări într-o ramură de drept şi disciplină ştiinţifică bine structurate şi corespunzător înţelese, demne de rolul asumat şi misiunea cuvenită într-o societate post-modernă”^[26]. 

Reţinem în acest context că jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ a dezvoltat în ultimii ani o practică tot mai extinsă de a se sprijini pe elemente din jurisprudenţa instanţelor europene (C.E.D.O., C.J.U.E.) şi/sau a Curţii Constituţionale, în argumentarea unora dintre soluţiile oferite justiţiabililor. 

Caracterul neunitar al soluţiilor pronunţate de instanţe într-o anumită materie, mai ales, într-un domeniu atât de complex şi variat cum este cel al urbanismului, poate afecta principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţii judecătoreşti. Există situaţii dificil de acceptat în care speţe identice sunt soluţionate în mod diferit de către instanţe de judecată distincte, apărând uneori şi riscul ca astfel de situaţii să se întâmple în cadrul aceleiaşi instanţe sau secţii, la completuri diferite ori uneori chiar la acelaşi complet^[27].

Remediul sub acest din urmă aspect se regăseşte în art. 126 alin. (3) din Constituţia României, republicată, ce consacră rolul instanţei supreme de a asigura „interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”. Este o atribuţie esenţială pentru înfăptuirea justiţiei deoarece asigură egalitatea în faţa ei a justiţiabililor prin realizarea unei practici judiciare unitare la nivelul întregii ţări^[28].

Reamintim, în acest context, cele două mecanisme procedurale pentru asigurarea unei practici judiciare unitare. Recursul în interesul legii, reformat prin Noul Cod de procedură civilă, şi procedura „întrebării prealabile”, prima instituţie, tradiţională, de inspiraţie franceză, cea de-a doua cu totul nouă în reglementarea Codului de procedură civilă, se aseamănă, uneori până la identitate, în ceea ce priveşte condiţiile de admisibilitate, procedura de judecată, efectele juridice ale hotărârilor, însă o serie de particularităţi permit individualizarea fiecăreia în parte, ca instituţie de sine stătătoare^[29].

Am menţionat aceste două mecanisme procedurale deoarece soluţia în ceea ce priveşte natura juridică a certificatului de urbanism a fost oferită, în mare măsură, prin astfel de remedii judiciare, în principal, printr-un recurs în interesul legii. Fără a fi un recurs doctrinar sau academic, deciziile pronunţate devin obligatorii pentru instanţe de la data publicării lor în Monitorul Oficial^[30].

O problemă care s-a ridicat, cu mai bine de un deceniu în urmă, în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ în domeniul urbanismului a privit posibilitatea aprobării tacite a autorizaţiei de construire, în general, a actelor care intervin în domeniul urbanismului. Astfel, prin Decizia nr. 13/2013^[31], completul competent să judece recursul în interesul legii al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a tranşat disputa şi a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, statuând că: „procedura aprobării tacite nu este aplicabilă în cazul autorizaţiilor de construire, certificatelor de urbanism şi documentaţiilor de urbanism prevăzute în art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi în art. 29 şi 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (s.n.)”. 

Observăm că în enumerarea indicată de instanţa supremă figurează şi certificatele de urbanism cărora, potrivit deciziei sus-menţionate, nu li se aplică prevederile O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, cu modificările şi completările ulterioare^[32]. 

Ulterior, prin Decizia nr. 25/2017^[33], instanţa supremă a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a stabilit că: „în interpretarea şi aplicarea art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări (s.n.)”^[34].

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se referă în considerentele deciziei la posibilitatea de a acţiona în instanţa de contencios administrativ împotriva unui certificat de urbanism care conţine interdicţii sau limitări, dar nu se pronunţă expres cu privire la necesitatea ca acestea să nu fie prevăzute în planurile şi reglementările urbanistice. 

Prin Decizia nr. 25/2017, instanţa supremă a tranşat problema controlului în instanţa de contencios administrativ a certificatului de urbanism pe calea unei acţiuni directe, care poate fi şi o acţiune prin care se solicită suspendarea acestuia, instanţa fiind cea care urmează să decidă dacă este îndeplinită una din cele două condiţii, fie existenţa interdicţiei de a construi, fie existenţa unor limitări. De altfel, cea din urmă condiţie se poate concretiza într-o multitudine de forme deoarece cerinţele urbanistice, avizele/acordurile legale necesare în vederea autorizării pot fi privite ca limitări, constrângeri etc. 

În doctrina ulterioară acestei decizii s-a exprimat şi opinia că „instituţia juridică a certificatului de urbanism devine şi mai controversată în practica judecătorească, întrucât va întări interesul celorlalte persoane în a ataca în justiţie certificatele de urbanism ce le creează o aparentă stare prejudiciabilă. Dacă beneficiarii vor deţine dreptul de a supune certificatul de urbanism controlului de legalitate, de ce nu ar putea parcurge aceeaşi cale şi vecinii imobilului vizat de acel certificat, invocând tocmai omisiunea autorităţii de a insera o interdicţie de construire sau o altă limitare? Teza este cu atât mai valabilă cu cât de esenţa dreptului urbanismului este protejarea dreptului de proprietate al terţilor. Deşi autorizaţia de construire nu sancţionează regulile de drept civil, este eliberată sub rezerva drepturilor terţilor, inclusiv dreptul de proprietate al vecinilor”^[35]. 

În ceea ce ne priveşte, apreciem că natura juridică a certificatului de urbanism, în sensul calificării acestuia ca fiind un act administrativ individual atacabil pe cale separată în instanţa de contencios administrativ – sfera limitărilor la care se referă Decizia nr. 25/2017 putând avea o semnificaţie extrem de largă, a fost astfel clarificată. 

Chiar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în cuprinsul acestei decizii că „certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obţinerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorităţii competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizaţiei de construire …”^[36].

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept^[37], a fost solicitată să pronunţe şi o hotărâre prealabilă privind două chestiuni de drept care se refereau la natura juridică a certificatului de urbanism. Sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj, Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost respinsă ca inadmisibilă, în principal, ca urmare a Deciziei nr. 25/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Completul competent să judece recursul în interesul legii.

În sfârşit, şi mai recent, obiectul recursului în interesul legii consacrat prin Decizia nr. 13/2019^[38] a instanţei supreme l-a constituit „interpretarea dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale”.

Problema de drept o reprezintă posibilitatea de a invoca, pe calea unei acţiuni în instanţă, dobândirea dreptului de proprietate asupra unei construcţii edificată în lipsa unei autorizaţii de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia sau în lipsa unui proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, ca urmare a intervenirii accesiunii imobiliare artificiale. Instanţa supremă a decis că legislaţia din domeniul urbanismului are rolul de a stabili reguli clare cu privire la construire, reguli despre care Curtea Constituţională a statuat, în diferite decizii ale sale, că nu pot fi eludate de o persoană prin invocarea ocrotirii dreptului de proprietate. În contextul existenţei acestor reguli, instanţa de judecată nu se va putea limita la a verifica existenţa fizică a construcţiei pe terenul proprietate a petentului, ci va trebui să verifice că respectiva construcţie a respectat toate cerinţele pentru edificarea ei legală. În aceste condiţii, devine lipsită de interes sesizarea instanţei cu o acţiune întemeiată pe dreptul comun, câtă vreme verificarea legalităţii edificării construcţiei se poate face prin intermediul procedurii administrative.

În considerentele Deciziei nr. 13/2019, instanţa supremă a stabilit că „proba regimului juridic, economic şi tehnic al imobilului, teren sau construcţie, se face cu certificatul de urbanism, act administrativ individual obligatoriu, emis de organul administrativ competent, în lipsa căruia nu se poate elibera autorizaţia de construire (s.n.)”^[39].

§3. Planul urbanistic zonal

Regimul juridic aplicabil documentaţiilor de urbanism, şi, implicit, planului urbanistic zonal, a cărui natură juridică o analizăm succint în cele ce urmează, este consacrat prin Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, ce conţine dispoziţii generale cu privire la acestea. 

Potrivit art. 4 lit. c) din Legea nr. 350/2001: „urbanismul trebuie să reprezinte o activitate normativă, prin precizarea modalităţilor de utilizare a terenurilor, definirea destinaţiilor şi gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructura, amenajări şi plantaţii (s.n.)”. Caracterul normativ al urbanismului şi, deci, implicit al documentaţiilor de urbanism, este pus în evidenţă încă din primul capitol al legii consacrat dispoziţiilor generale.

Articolul 18 al legii stabileşte la lit. e) atribuţia ministerului de resort în domeniu (în prezent Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei – n.n.) privind „avizarea proiectelor de acte normative referitoare la activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism”. 

Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 350/2001: „Consiliul local coordonează şi răspunde de întreaga activitate de urbanism desfăşurată pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale şi asigură respectarea prevederilor cuprinse în documentaţiile de amenajare a teritoriului şide urbanism aprobate, pentru realizarea programului de dezvoltare urbanistică a localităţilor componente ale comunei sau oraşului”. După cum rezultă din această prevedere legală, autoritatea deliberativă de la nivelul localităţii se ocupă de activitatea de urbanism de pe teritoriul întregii localităţi şi asigură respectarea conţinutului documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism care au caracterul unor norme de reglementare.

Caracterul normativ al acestora este pus în evidenţă cu precădere în art. 39 al Legii nr. 350/2001 care le defineşte şi le stabileşte scopul potrivit titlului secţiunii care-l conţine. 

Potrivit alin. (1) al art. 39, „…prin documentaţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism se înţelege planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism şi regulamentele locale de urbanism, avizate şi aprobate conform prezentei legi (s.n.)”. 

Conţinutul acestora este precizat în alin. (2) al aceluiaşi articol. Astfel, în timp ce „documentaţiile de amenajare a teritoriului cuprind propuneri cu caracter director”, „documentaţiile de urbanism cuprind reglementări operaţionale”, fiind vorba, în ambele cazuri, de acte cu caracter normativ, deoarece şi propunerile cu caracter director şi reglementările operaţionale semnifică norme cu caracter general. 

Potrivit art. 39 alin. (3): „propunerile cu caracter director stabilesc strategiile şi direcţiile principale de evoluţie a unui teritoriu la diverse niveluri de complexitate. Ele sunt detaliate prin reglementări specifice (conţinute în documentaţiile de urbanism– n.n.) în limitele teritoriilor administrative ale oraşelor şi comunelor”, deci cu aplicabilitate la nivelul teritoriului localităţii, pentru respectarea competenţei teritoriale de care dispune orice autoritate a administraţiei publice locale. 

Alineatul (4) al art. 39 este cel mai edificator sub aspectul stabilirii caracterului normativ al documentaţiilor de urbanism, precizând că: „prevederile cu caracter director cuprinse în documentaţiile de amenajare a teritoriului aprobate sunt obligatorii pentru toate autorităţile administraţiei publice, iar cele cu caracter de reglementare (documentaţiile de urbanism – n.n.), pentru toate persoanele fizice şi juridice”. Este consacrată astfel sfera de întindere a documentaţiilor de urbanism, care conţin norme cu caracter general, impersonal şi se adresează tuturor persoanelor fizice şi juridice.

Documentaţiile de urbanism enumerate în art. 45 al legii ca fiind: a) Planul urbanistic general şi regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal şi regulamentul local aferent acestuia şi Planul urbanistic de detaliu se referă, potrivit art. 44, la „localităţile urbane şi rurale şi reglementează utilizarea terenurilor şi condiţiile de ocupare a acestora cu construcţii”. Ele „transpun la nivelul localităţilor urbane şi rurale propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, judeţean şi local”. „Documentaţiile de urbanism au caracter de reglementare specifică şi stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism”. 

Caracter de reglementare specifică, stabilirea de reguli aplicabile la nivelul unor localităţi, producerea de efecte juridice faţă de toate persoanele fizice şi juridice sunt trăsături întâlnite doar în cazul actelor administrative cu caracter normativ, pe care se fundamentează acte administrative cu caracter individual, cum este cazul certificatului de urbanism, definit de legislaţia specifică ca „actul de informare” aflat la baza autorizaţiei de construire, act administrativ individual ce permite începerea lucrărilor de construire după organizarea şantierului şi a celorlalte activităţi prealabile. 

Articolul 47 al Legii nr. 350/2001 defineşte Planul urbanistic zonal, una dintre cele trei categorii de documentaţii de urbanism: „Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general (s.n.)”. 

Caracterul normativ al Planului urbanistic zonal este din nou pus în evidenţă prin definiţia sa legală fiind vorba de o reglementare specifică. 

Din perspectivă urbanistică,Planul urbanistic zonalcuprinde reglementări specifice detaliate pentru zona studiată, structurate în piese scrise şi desenate. Piesele scrise sunt formate, cel puţin, din memoriul general şi regulamentul local de urbanism. Memoriul general se compune din descrierea situaţiei existente, concluziile studiilor de fundamentare privind disfuncţionalităţile constatate şi soluţiile propuse pentru eliminarea sau diminuarea acestora. Regulamentul local de urbanism detaliază, sub formă de prescripţii (permisivităţi şi restricţii), reglementările din Planul urbanistic zonal.

Planul urbanistic zonal şi Regulamentul local de urbanism aferent, odată aprobate, devin acte de autoritate ale administraţiei publice locale, opozabile în justiţie. După aprobare, acestea sunt utilizate la: eliberarea certificatelor de urbanism şi emiterea autorizaţiilor de construire; fundamentarea solicitărilor de fonduri europene sau de la bugetul de stat pentru realizarea unor obiective de utilitate publică; declanşarea procedurilor legale pentru realizarea de investiţii ce implică exproprieri pentru cauză de utilitate publică; respingerea unor solicitări de construire neconforme. 

Sub aspect doctrinar, reţinem dintr-o lucrare, ce reprezintă partea finală a unei construcţii teoretice care îmbină armonios teoria cu practica în domeniu, calificarea documentaţiilor de urbanism (PUG, PUZ şi PUD) ca fiind „acte normative, căci instituie reguli de construire aplicabile tuturor, deci sunt atacabile oricând în contencios administrativ, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004”^[40].

Şi într-un articol consacrat problematicii motivării Planului de urbanism zonal, autorii califică o hotărâre a unui consiliu local pentru aprobarea unui PUZ şi unui PUD determinate ca fiind un act administrativ cu caracter normativ^[41], raportându-se din această perspectivă la prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare. 

Poziţia doctrinară privind calificarea Planului de urbanism zonal ca fiind un act administrativ normativ, calificarea ca un act administrativ individual fiind exprimată uneori în jurisprudenţa în domeniu şi fiind susţinută mai cu seamă de urbanişti, şi-a găsit recent confirmarea prin Decizia nr. 12/28 iunie 2021,prin careinstanţa supremă a admis recursul în interesul legii şi a decis că:„în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 311, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, art. 44, art. 45, art. 47 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) şi (7) şi art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 66 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ (s.n.)”.

Concluzii

Analiza, chiar şi extrem de sumară, a două instituţii ale dreptului urbanismului credem că a sporit interesul „beneficiarului” direct al acesteia şi, implicit, dorinţa de a contribui şi în anii ce vor veni la consolidarea Masterului de dreptul urbanismului şi al amenajării teritoriului oferit de Facultatea noastră.

Note de subsol

^[1] G. Giovannoni, Oraşele vechi şi noul urbanism, traducere din limba italiană a lucrării „Vecchie città ed edilizia nuova”, apărută la Ed. Unione Tipografico – Editrice Torinese, Torino, 1931 (prima ediţie) de arh. C. Severin, GTA, Bucureşti, 2016, p. 20.

^[2] Idem, p. 22.

^[3] Pentru detalii cu privire la jurisprudenţa în materie: D. Apostol Tofan, L’accès au juge dans le domaine de l’urbanisme, Analele Universităţii din Bucureşti, partea a IV-a, 2010, p. 91-95; A. Stroiu, Aspecte controversate în litigiile de dreptului urbanismului, în R.D.P., Supliment 2018, p. 176-183.

^[4] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320 din 30 martie 2021. 

^[5] Disponibil online la adresa https://www.mlpda.ro/pages/scurtadescriereproiectsipoca50. 

^[6] D. Apostol Tofan, Tezele prealabile ale Codului amenajării teritoriului, urbanismului şi construcţiilor. Unele reflecţii, în R.D.P. nr. 1-2/2021. 

^[7] O. Podaru, Dreptul administrativ. O concepţie. O viziune, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2017, p. 167.

^[8] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001.

^[9] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004. 

^[10] Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 23 noiembrie 2009.

^[11] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019.

^[12] „Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraţiei publice judeţene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic şi tehnic al imobilelor şi condiţiile necesare în vederea realizării unor investiţii, tranzacţii imobiliare ori a altor operaţiuni imobiliare, potrivit legii”. 

^[13] M. Duţu, Dreptul urbanismului, ed. a 4-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 183.

^[14] Idem, p. 188 şi urm. 

^[15] A. Trăilescu, Drept administrativ. Partea specială, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2019, p. 141 şi urm. 

^[16] R.A. Moldoveanu, Certificatul de urbanism, în Dreptul nr. 8/2009, p. 120 şi urm.

^[17] A. Pânişoară, Certificatul de urbanism – act administrativ premergător de decizie, în R.D.P. nr. 3/2015, p. 92.

^[18] Pentru detalii cu privire la această categorie de acte administrative: A.-R. Nănescu, Regimul de contencios administrativ al actelor premergătoare, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2011.

^[19] Tot în sensul recunoaşterii posibilităţii de a acţiona în instanţa de contencios administrativ împotriva unui certificat de urbanism: O. Puie, Problematica atacării în contencios administrativ a certificatului de urbanism, a avizelor/acordurilor, precum şi a actelor de reglementare emise în vederea eliberării autorizaţiei de construire de către autorităţile competente pentru protecţia mediului şi gospodărirea apelor, în Dreptul nr. 2/2011, p. 128 şi urm.

^[20] R. Bischin, Elemente de dreptul urbanismului în România şi Uniunea Europeană. Legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2016, p. 124.

^[21] R. Bischin, Certificatul de urbanism, act administrativ sau act de informare, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2018, p. 100 şi urm.

^[22] M. Duţu, op. cit., p. 316; R. Bischin, Autorizaţia de construire – intrarea în legalitate, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2018, p. 146.

^[23] O. Podaru, op. cit., p. 167 şi urm. 

^[24] S. Boţic (coord.), Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Comentarii şi jurisprudenţă pe articole, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2021, p. 231.

^[25] D.-C. Velicu, Regimul juridic al instituţiilor din dreptul urbanismului. Jurisprudenţă comentată în materia autorizaţiilor de construire, de desfiinţare şi a operaţiunilor urbanistice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2017, p. IX.

^[26] M. Duţu, Nevoia „marilor hotărâri” judecătoreşti şi a rezonanţelor lor teoretice creatoare. Cazul dreptului urbanismului, în Studii şi cercetări juridice nr. 4/2019, p. 401.

^[27] M. Constantinescu, V.M. Ciobanu, Obstrucţionarea justiţiei, în P.R. nr. 2/2003, p. 187.

^[28] P. Pop, V.-M. Ciobanu, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României. Comentariu pe articole, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2019, p. 113.

^[29] V. Belegante în V.-M. Ciobanu, M. Nicolae (coord.), Noul Cod de procedură civilă comentat şi adnotat, Vol. I – art. 1-526, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2013, p. 1199.

^[30] Idem, p. 1200. 

^[31] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013.

^[32] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003.

^[33] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 194 din 2 martie 2018.

^[34] Pentru o analiză detaliată a acestei decizii: M. Duţu, Despre natura şi regimul juridic ale certificatului de urbanism. Pe marginea unei decizii a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţate în soluţionarea unui recurs în interesul legii (nr. 25 din 6 noiembrie 2017), în Dreptul nr. 5/2018, p. 98-120. 

^[35] D. Velicu, Certificatele de urbanism, cerute în scopul autorizării construcţiilor, ce conţin o interdicţie de construire sau alte limitări, pot fi supuse direct controlului judiciar, independent de procedura pentru care au fost solicitate, în P.R. nr. 3/2018, consultat din baza de date Sintact.

^[36] Decizia nr. 25/2017, parag. 47.

^[37] Decizia nr. 13/2018 publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 432 din 22 mai 2018. 

^[38] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019.

^[39] Decizia nr. 13/2019, parag. 64.

^[40] O. Podaru, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului şi al construirii. Vol. IV – Un deznodământ nefericit: desfiinţarea construcţiilor, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2016, p. 62, nota 2. 

^[41] C.F. Costaş, F.V. Negru, A fi sau a nu fi P.U.Z. motivat. Există vreo raţiune pentru o jurisprudenţă unitară strâmbă?, pct. 16, disponibil online la adresa juridice.ro, consultat la data de 1.09.2016.