Competența Curții de Justiție a Uniunii Europene în materia politicii externe și de securitate comună. Relevanța pentru aderarea Uniunii Europene la Convenția Europeană a Drepturilor Omului

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 307-322.

Introducere

Aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (în continuare „aderarea UE la CEDO”) reprezintă nu o posibilitate, ci o obligație juridică pentru Uniunea Europeană, prevăzută în articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană^[1]. Prin introducerea acestui articol în Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”), Tratatul de la Lisabona a oferit și baza juridică explicită necesară pentru aderarea UE la CEDO^[2]. Totuși, temeiul juridic și „obligația de a adera” prevăzute de Tratatul privind Uniunea Europeană sunt însoțite de condiții. Acestea sunt prevăzute de a doua teză a art. 6 alin. (2) TUE, Protocolul nr. 8 la TUE și Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) și de Declarația nr. 2 anexată Actului final al Tratatului de la Lisabona. În esență, acestea sunt reprezentate de obligația de a nu afecta competențele Uniunii și ale instituțiilor acesteia și necesitatea de a conserva caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii^[3].

Imediat după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, am putut constata o „efervescență” a activității statelor și instituțiilor Uniunii în legătură cu aderarea UE la CEDO: decizia Consiliului Uniunii Europene privind autorizarea începerii negocierilor a fost adoptată la 4 iunie 2010, împreună cu directivele de negociere^[4], iar la 5 aprilie 2013 a fost convenit la nivelul negociatorilor (grupul „47+1” constituit din Statele Membre ale Consiliului Europei și negociatorul Uniunii, Comisia) textul instrumentelor juridice necesare pentru aderarea UE la CEDO^[5]. Totuși, „elanul” demersurilor legate de aderarea UE la CEDO a fost serios afectat de avizul 2/13 al Curții de Justiție a Uniunii Europene („CJUE”), care a considerat că instrumentele juridice propuse nu sunt compatibile cu art. 6 alin. (2) TUE și Protocolul nr. 8 la TUE și TFUE.

Specificul competențelor Uniunii a impus astfel anumite precauții. Referitor la art. 6 alin. (2) din TUE, Protocolul nr. 8 precizează că acordul de aderare a Uniunii la CEDO trebuie să prevadă mecanismele necesare pentru a garanta că recursurile interstatale și cele individuale sunt îndreptate corect împotriva statelor membre și/sau împotriva Uniunii. Conform Proiectului inițial (varianta din iunie 2013), aderarea UE la CEDO ar fi urmat să se producă în condiții de egalitate cu celelalte state parte, dar caracterul specific al ordinii juridice europene ar fi fost protejat prin două mecanisme procedurale speciale: mecanismul „copârâtului” ar fi avut rolul de a asigura delimitarea corectă a responsabilității UE de cea a statelor membre corespunzător competențelor acestora, iar mecanismul „intervenției prealabile” a CJUE ar fi reprezentat o adaptare a regulii epuizării căilor de atac interne la sistemul judiciar „supraetajat” al UE.

Deși avizul 2/13 a încetinit serios demersurile referitoare la aderarea UE la CEDO, acestea au fost reluate la 22 iunie 2020, în cadrul unei reuniuni informale^[6], și au fost continuate, în perioada septembrie 2020 – martie 2023, pe parcursul a 13 runde de negocieri^[7]. Conform unui comunicat de presă al Delegației Uniunii Europene pe lângă Consiliul Europei din 31 martie 2023, ultima rundă de negocieri din 14-17 martie 2023 a condus la un „progres major”, constând în finalizarea negocierilor „la nivel tehnic”^[8]. Conform comunicatului citat, „toate chestiunile cu privire la care grupul „46+1” spera să ajungă la un acord au fost soluționate”^[9]. Conform aceluiași comunicat, „Uniunea Europeană a informat că va rezolva intern singura chestiune în suspensie referitoare la situația în care actele UE în domeniul Politicii Externe și de Securitate Comună sunt excluse din competența CJUE”^[10].

Practic, conform comunicării publice, problema actelor Uniunii în domeniul Politicii Externe și de Securitate Comună („PESC”) nu va face obiectul acordului de aderare a UE la CEDO. Aceasta va fi rezolvată „intern”, în cadrul Uniunii.

Nu este scopul prezentului studiu examinarea tuturor punctelor pe care CJUE le-a identificat ca fiind problematice din perspectiva compatibilității acordului privind aderarea UE la CEDO cu dreptul primar^[11]. Intenția noastră este să discutăm acea condiție identificată ca problematică în avizul 2/13, cu privire la care Uniunea a comunicat că „o va rezolva intern”, respectiv situația cazurilor care implică aspecte de politică externă și de securitate comună, cu privire la care competența CJUE este limitată, în conformitate cu prevederile articolelor 24 TUE și 275 TFUE. Nu ne propunem o evaluare a perspectivelor soluționării „interne” a acestei chestiuni, nici exprimarea unor evaluări sau previziuni personale, ci doar o reflectare a „situației jurisprudenței” la acest moment. De asemenea, în mod expres, vom evita să exprimăm o poziție cu privire la unele chestiuni care ar putea fi supuse interpretării și ne vom rezuma la citarea jurisprudenței. Astfel, în primul rând, vom prezenta limitele „textuale” ale competenței CJUE în materia PESC și vom evidenția analiza CJUE cu privire la situația actelor PESC în avizul 2/13 și, în al doilea rând, vom prezenta pe scurt evoluțiile jurisprudențiale ulterioare acestui aviz.

§1. Limitele jurisdicției CJUE. Articolele 24 TUE și 275 TFUE

Capitolul II al TUE (intitulat „Dispoziții speciale privind PESC”) conține norma cu caracter general care exceptează domeniul PESC de la competența CJUE. Astfel, art. 24 alin. (1) TUE dispune:

„[…] Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă cu privire la aceste dispoziții [actele adoptate de Consiliu pentru punerea în aplicare a PESC], cu excepția competenței de a controla respectarea articolului 40 din prezentul tratat și de a controla legalitatea anumitor decizii menționate la articolul 275 al doilea paragraf din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene”.

Deși această normă are caracter general, ea reprezintă o excepție de la regula în conformitate cu care „CJUE hotărăște în conformitate cu tratatele” cu privire la acțiunile introduse de un stat membru, o instituție ori persoane fizice sau juridice, cu titlu preliminar, la solicitarea instanțelor judecătorești naționale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituții, precum și în celelalte cazuri prevăzute de tratate [art. 19 alin. (3) TUE].

Norma din art. 24 TUE este completată de art. 275 TFUE, care detaliază regula și cele două excepții ale excluderii competenței CJUE în materia PESC:

„Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă în ceea ce privește dispozițiile privind politica externă și de securitate comună, nici în ceea ce privește actele adoptate în temeiul acestora.

Cu toate acestea, Curtea este competentă să controleze respectarea dispozițiilor articolului 40 din Tratatul privind Uniunea Europeană și să se pronunțe în ceea ce privește acțiunile formulate în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf din prezentul tratat, privind controlul legalității deciziilor care prevăd măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu în temeiul titlului V capitolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană”.

Se observă din alineatul al doilea al art. 275 TFUE că situațiile în care CJUE are totuși competență în materie de PESC sunt două: i) controlul respectării articolului 40 TUE și ii) acțiunile în anulare introduse de persoane fizice și juridice care privesc controlul legalității măsurilor restrictive „împotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu”^[12].

În legătură cu prima dintre cele două situații, respectiv articolul 40 TUE, dorim să formulăm numai o singură precizare, având în vedere relevanța relativ scăzută a acestui text pentru aderarea UE la CEDO. Excluderea competenței CJUE în materia PESC nu reprezintă o chestiune nouă. Totuși, anterior Tratatului de la Lisabona, excluderea competenței în materie de PESC era strâns legată de structura „pe piloni” a Uniunii Europene, ceea ce nu mai este cazul în prezent.

Astfel, fostul articol 47 TUE (care a fost „transformat” prin Tratatul de la Lisabona în ceea ce reprezintă astăzi articolul 40 TUE) funcționa „unidirecțional”, precizând că prevederile TUE nu pot afecta dispozițiile „fostului” Tratat privind instituirea Comunității Europene^[13]. În prezent, articolul 40 TUE este „bidirecțional”. Astfel, pe de o parte, „punerea în aplicare a politicii externe și de securitate comune nu aduce atingere aplicării procedurilor și domeniului de aplicare corespunzător al atribuțiilor instituțiilor prevăzute în tratate în vederea exercitării competențelor Uniunii prevăzute la articolele 3-6 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene”, dar și reciproc: „punerea în aplicare a politicilor prevăzute la articolele respective nu aduce atingere aplicării procedurilor și domeniului de aplicare corespunzător al atribuțiilor instituțiilor prevăzute în tratate în vederea exercitării competențelor Uniunii în temeiul prezentului capitol”. Prin urmare, anterior Tratatului de la Lisabona, fostul articol 47 nu permitea decât extinderea implicită a competențelor din „fostul pilon 1” în ariile acoperite de ceilalți doi piloni. În prezent, în temeiul așa-numitului principiu al centrului de greutate, dacă un act – cum ar fi un acord internațional – cuprinde în mod predominant dispoziții din sfera PESC, baza juridică pentru încheierea sa va fi un articol din capitolul II al TUE (referitor la PESC), deși acel acord poate cuprinde, inter alia, alte prevederi exterioare domeniului politicii externe. Acesta a fost cazul, spre exemplu, al unui acord între Uniune și Tanzania referitor la transferul persoanelor suspectate de piraterie, care avea ca bază juridică „un articol PESC”, articolul 37 TUE, dar conținea și prevederi din alte domenii decât politica externă, în special privind cooperarea judiciară^[14].

Chestiuni legate de articolul 40 TUE apar destul de rar în situații care ar putea implica excluderea competenței CJUE și stabilirea competenței Curții Europene a Drepturilor Omului în cazul în care UE ar fi parte la CEDO^[15].

§2. Viziunea CJUE în avizul 2/13 asupra limitărilor rezultate din articolele 24 TUE și 275 TFUE

Ne propunem în continuare să prezentăm viziunea CJUE cu privire la consecințele aderării UE la CEDO asupra competențelor instituțiilor, în legătură cu limitarea competenței CJUE rezultată din articolele 24 TUE și 275 TFUE^[16].

În acest context, cu titlu preliminar, este util de precizat că analiza CJUE s-a limitat la situația referitoare la „controlul legalității deciziilor care prevăd măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu în temeiul titlului V capitolul 2 din Tratatul UE” și nu a analizat excepția referitoare la controlul respectării articolului 40 TUE^[17].

Elementul esențial al argumentației CJUE este reprezentat de faptul că aceasta „nu a avut încă ocazia să precizeze întinderea limitărilor competenței sale care rezultă, în materie de PESC, din dispozițiile menționate”, mai exact din articolele 24 TUE și 275 TFUE^[18]. Curtea face această afirmație cu precizarea că aceasta este realizată „în pofida interpretării sistematice a acestor dispoziții, efectuată de Comisie în cererea de aviz și contestată de unele dintre statele membre care au prezentat observații Curții, care vizează în esență să definească întinderea controlului jurisdicțional al Curții în materie ca fiind suficient de larg pentru a cuprinde toate situațiile care pot face obiectul unei cereri în fața Curții Europene a Drepturilor Omului”^[19]. CJUE constată însă – ceea ce apare suficient pentru a răspunde cererii de aviz – că „anumite acte adoptate în cadrul PESC nu intră sub incidența controlului jurisdicțional al Curții”^[20].

Astfel, având în vedere că, în conformitate cu acordul preconizat privind aderarea UE la CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi avut competența de a se pronunța cu privire la conformitatea cu CEDO a tuturor actelor din domeniul PESC, inclusiv cu privire la conformitatea acelor „anumite acte” care nu intră sub controlul jurisdicțional al CJUE, acordul privind aderarea UE la CEDO ar fi conferit unei instanțe internaționale controlul jurisdicțional exclusiv asupra actelor Uniunii^[21]. Or, CJUE a considerat că o astfel de situație reprezintă o omisiune de a ține cont de „caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor, acțiunilor sau omisiunilor în materie de PESC”^[22].

Două concluzii preliminare pot fi identificate în baza avizului 2/13, în ceea ce privește limitarea competenței CJUE în materia controlului jurisdicțional al actelor PESC. Acestea rezultă chiar din textul avizului: în primul rând, CJUE „nu a avut încă ocazia să precizeze întinderea limitărilor competenței sale”, dar, în al doilea rând, „anumite acte adoptate în cadrulPESC nu intră sub incidența controlului jurisdicțional”^[23]. În consecință, afirmația din comunicatul de presă al Delegației UE la Consiliul Europei din 31 martie 2023, în conformitate cu care UE va soluționa „intern” chestiunea competenței CJUE în materia PESC, trebuie înțeleasă ținând cont de aceste elemente. Propunem, în secțiunea următoare, evidențierea evoluțiilor jurisprudențiale ulterioare avizului 2/13 (având în vedere precizarea că instanța nu avusese „încă” ocazia de a preciza întinderea limitărilor competenței). Vom evita însă în mod deliberat formularea unor analize, previziuni sau evaluări cu privire la dezvoltările viitoare.

§3. Jurisprudența CJUE cu privire la limitarea competenței în materia PESC

Vom urmări, în cadrul acestei secțiuni, prezentarea sferei generale de aplicare a excepției prevăzute de articolele 24 TUE și 275 TFUE.

Într-un număr de cazuri soluționate după emiterea avizului 2/13, CJUE a avut ocazia să se pronunțe asupra a ceea ce reprezintă „dispozițiile privind politica externă și de securitate comună, nici în ceea ce privește actele adoptate în temeiul acestora”, la care face referire articolul 275 TFUE. Mai exact, întrebarea care s-a pus a fost dacă excepția prevăzută de acest articol era sau nu aplicabilă în situațiile de fapt supuse Curții.

În primul rând, Curtea a stabilit că este competentă în ceea ce privește litigiile referitoare la procedurile de achiziție publică desfășurate de către misiunile constituite în temeiul dispozițiilor TUE referitoare la PESC.

În cazul Elitaliana c. Eulex Kosovo, societatea reclamantă a cerut anularea măsurilor prin care misiunea Eulex Kosovo a atribuit unui alt ofertant un contract de achiziție publică, precum și repararea prejudiciului suferit ca urmare a neatribuirii contractului către reclamantă^[24]. Misiunea Eulex Kosovo fusese constituită printr-un act adoptat în temeiul dispozițiilor referitoare la PESC^[25]. Tribunalul a respins acțiunea ca fiind inadmisibilă, fiind îndreptată împotriva unei entități care nu avea calitatea de organ, oficiu sau agenție a Uniunii, „fără a fi necesar să se statueze cu privire la pretinsa necompetență a Tribunalului în ceea ce privește actele adoptate în temeiul dispozițiilor din Tratat[ul UE] referitoare la PESC”^[26].

Curtea a examinat din oficiu problema competenței, ca o chestiune de ordine publică^[27], și a identificat faptul că, în temeiul art. 41 alin. (2) primul paragraf TUE, cheltuielile operaționale determinate de punerea în aplicare a dispozițiilor privind PESC sunt acoperite din bugetul Uniunii, iar execuția bugetară revine Comisiei, în conformitate cu articolele 17 TUE și 317 TFUE. Execuția bugetară este detaliată în Regulamentul financiar^[28]. Curtea a stabilit că misiunea Eulex Kosovo are „natură civilă”, cheltuielile sunt acoperite din bugetul Uniunii, iar măsurile a căror anulare se cerea presupuneau pretinsa încălcare a unor norme privind atribuirea unor contracte de achiziție publică, contracte care intrau sub incidența Regulamentului financiar^[29]. Prin urmare, Curtea a concluzionat că:

„având în vedere circumstanțele specifice cauzei, nu se poate considera că domeniul de aplicare al limitării care derogă de la competența Curții prevăzută la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și la articolul 275 TFUE se extinde până la a exclude competența Curții de a interpreta și de a aplica dispozițiile Regulamentului financiar în materia atribuirii contractelor de achiziții publice”^[30].

Este util de remarcat că, în considerațiile sale referitoare la competență, CJUE a subliniat și faptul că „articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și articolul 275 primul paragraf TFUE introduc o derogare de la regula competenței generale pe care articolul 19 TUE o conferă Curții pentru a asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor și, în consecință, trebuie să fie interpretate restrictiv”^[31].

O a doua categorie de litigii relevante sunt cele între Uniune și funcționarii săi, funcționari care activează în cadrul unor misiuni sau agenții constituite în baza unor acte adoptate în temeiul dispozițiilor din TUE privind PESC. De exemplu, în cazul H c. Consiliul, doamna H, magistrat italian detașat în cadrul Misiunii de Poliție a Uniunii Europene din Bosnia și Herțegovina, a solicitat anularea unei decizii prin care șeful personalului Misiunii i-a schimbat repartizarea pe postul de „Criminal Justice Adviser – Prosecutor” pe lângă biroul regional din Banja Luka^[32]. În primă instanță, Tribunalul a considerat că nu este competent să judece acțiunea^[33].

Curtea a reamintit interpretarea restrictivă a articolelor 24 TUE și 275 TFUE^[34] și a constatat că „deciziile în litigiu se înscriu în contextul PESC”^[35]. De asemenea, Curtea a precizat că deciziile atacate „sunt legate de o acțiune operațională a Uniunii hotărâtă și desfășurată în cadrul PESC”^[36]. Totuși, Curtea a reținut că „o asemenea împrejurare nu poate conduce însă în mod necesar la excluderea competenței instanței Uniunii”^[37]. Curtea a reamintit că, în temeiul articolului 270 TFUE, aceasta are competență în ceea ce privește acțiunile introduse de agenții Uniunii care au fost detașați pe lângă misiunile UE, dar care rămân sub incidența Statutului funcționarilor Uniunii Europene^[38]. Astfel, Curtea a concluzionat că decizia atacată prezintă un aspect operațional care ține de PESC, însă constituie, de asemenea, un act de gestionare a personalului^[39]. În mod asemănător cazului Elitaliana c. Consiliul, Curtea a circumscris sfera derogărilor prevăzute la articolele 24 TUE și 275 TFUE, astfel încât actele privind gestiunea personalului să nu fie excluse:

„în aceste condiții, nu se poate considera că domeniul de aplicare al limitării care derogă de la competența Curții prevăzută la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și la articolul 275 primul paragraf TFUE se extinde până la a exclude competența instanței Uniunii de a controla acte de gestionare a personalului referitoare la agenți detașați de statele membre având ca obiect satisfacerea nevoilor misiunii în cauză în teatrul de operații, în timp ce instanța Uniunii este, în orice caz, competentă să controleze astfel de acte în cazul în care acestea privesc agenți detașați de instituțiile Uniunii”^[40].

Concluzia a fost reiterată și de jurisprudența ulterioară, în cazul KF c. Centrul Satelitar al Uniunii Europene, care implica un litigiu între un agent contractual și Centrul Satelitar, care funcționează în baza deciziei Consiliului 2014/401/PESC^[41].

Într-o a treia categorie de litigii includem acțiunile în responsabilitate extra contractuală. În cazul Bank Refah Karagan, reclamanta a introdus o acțiune în responsabilitate extracontractuală (acțiune în despăgubiri, conform art. 268 TFUE) prin care urmărea repararea prejudiciului cauzat prin înscrierea acesteia pe lista de măsuri restrictive instituite cu scopul de a face presiune asupra Republicii Islamice Iran pentru ca aceasta să pună capăt activităților nucleare. Acțiunea în responsabilitate extracontractuală fusese introdusă, în mod distinct, ca urmare a anulării de către Tribunal, în 2013, a înscrierii reclamantei pe lista de măsuri restrictive în cauză^[42]. În primă instanță, Tribunalul a decis că nu are competență să examineze acțiunea în responsabilitate extracontractuală^[43]. În esență, Tribunalul a decis că o instanță a Uniunii nu are competențe în domeniul PESC decât cu titlu excepțional, respectiv, pe de o parte, în ceea ce privește controlul respectării articolului 40 TUE și, pe de altă parte, cu privire la acțiunile în anulare formulate de particulari, în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, împotriva măsurilor restrictive adoptate de Consiliu în cadrul PESC, ceea ce implică faptul că, dimpotrivă, articolul 275 al doilea paragraf TFUE nu atribuia jurisdicțiilor Uniunii nicio competență de a soluționa o acțiune în despăgubire^[44].

În recurs, CJUE a decis că are competență cu privire la judecarea acțiunii privind responsabilitatea extracontractuală, „ca urmare a anulării unor regulamente întemeiate pe articolul 215 TFUE”^[45], chiar dacă articolul din TFUE „nu menționează expres competența Curții de Justiție a Uniunii Europene de a se pronunța cu privire la prejudiciul pretins suferit ca urmare a unor măsuri restrictive prevăzute de deciziile PESC”^[46]. Curtea s-a întemeiat pe următoarele argumente: în primul rând, interpretarea restrictivă a articolelor 24 și 275 TFUE^[47], în al doilea rând, caracterul autonom al acțiunii în despăgubiri^[48], în al treilea rând, caracterul efectiv al protecției jurisdicționale și valoarea statului de drept, prevăzută la articolele 2 și 21 TFUE^[49], și, în al patrulea rând, faptul că „este competentă să soluționeze o acțiune în despăgubire în măsura în care aceasta vizează măsuri restrictive prevăzute de regulamente întemeiate pe articolul 215 TFUE” și „deciziile PESC și regulamentele întemeiate pe articolul 215 TFUE care vizează punerea lor în aplicare pot să nu fie identice din punct de vedere material”^[50].

Trebuie ținut cont de faptul că în cazul Bank Refah Karaghan prejudiciul pretins de reclamantă decurgea dintr-o măsură restrictivă împotriva persoanelor fizice și juridice, care presupune adoptarea unei decizii a Consiliului („instrument PESC”), fundamentată pe articolul 29 TFUE, precum și a unui regulament, bazat pe art. 215 TFUE, care vizează punerea în aplicare a acestei decizii. Astfel, regulamentul adoptat în temeiul art. 215 TFUE nu intră, stricto sensu, în sfera noțiunii de act adoptat în temeiul dispozițiilor privind PESC.

O situație de fapt diferită a fost întâlnită în cazul KS, KD c. Consiliul și Comisia, în care acțiunea în responsabilitate extracontractuală vizează repararea prejudiciului suferit de succesorii unor victime ale unor crime de război comise în Kosovo în 1999, rezultat din diverse acte și omisiuni ale Consiliului, Comisiei și SEAE în ceea ce privește punerea în aplicare a acțiunii comune 2008/124/PESC referitoare la misiunea „stat de drept” îndeplinită de Eulex Kosovo, în special în legătură cu omisiunile în ceea ce privește anchetarea dispariției și asasinării membrilor de familie ai reclamanților survenite în 1999^[51]. Tribunalul a respins acțiunea pentru lipsa competenței^[52], recursul fiind în curs de judecată^[53].

Prin excepție de la limitarea prevăzută de articolele 24 TUE și 275 TFUE, CJUE este competentă în ceea ce privește „măsurile restrictive împotriva persoanelor fizice și juridice”. Nu ne propunem să analizăm, pentru scopul acestui studiu, această noțiune, care a făcut obiectul analizei Curții, spre exemplu, în cazul Rosneft^[54]. Ne vom limita la menționarea distincției între „deciziile” adoptate în temeiul dispozițiilor articolului 29 din Titlul V al TUE și „regulamentele” adoptate în temeiul articolului 215 TFUE.

Astfel, măsurile restrictive împotriva persoanelor fizice și juridice presupun adoptarea a cel puțin două acte ale Uniunii. În primul rând, este adoptată o decizie a Consiliului, în conformitate cu articolul 29 TUE, care face parte din capitolul 2 din Titlul V, TUE, referitor la „dispoziții speciale privind PESC”. Având în vedere că măsurile restrictive privesc anumite restricții aplicabile în cadrul pieței interne (restricții în ceea ce privește cele patru libertăți fundamentale, în special libera circulație a capitalurilor), este adoptat și un regulament, care are ca temei juridic articolul 215 TFUE. Acest articol 215 figurează în titlul IV, intitulat „Măsurile restrictive”, din partea a cincea din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene referitoare la acțiunea externă a Uniunii. Așa cum a decis CJUE, articolul 215 TFUE prevede în mod explicit o „pasarelă” între măsurile restrictive de natură economică și obiectivele TUE^[55].

Ceea ce dorim să precizăm este că, dacă în ceea ce privește deciziile adoptate de Consiliu în temeiul articolului 29 TUE, competența CJUE a fost pusă în discuție, „competența Curții nu este în niciun caz limitată în ceea ce privește un regulament, adoptat în temeiul articolului 215 TFUE, care transpune în practică pozițiile Uniunii adoptate în contextul PESC. Astfel, asemenea regulamente constituie acte ale Uniunii, adoptate în temeiul Tratatului FUE, înprivința cărora instanțele Uniunii trebuie, în conformitate cu competențele cu care sunt învestite în temeiul tratatelor, să asigure un control, în principiu complet, al legalității”^[56].

Scurtă concluzie

Așa cum am precizat mai sus, nu propunem nici o analiză exhaustivă, nici emiterea unor opinii sau adoptarea unor puncte de vedere cu privire la stadiul actual sau perspectivele viitoare ale jurisprudenței. Cu titlu de concluzie, ne permitem doar să rezumăm următoarele elemente.

În primul rând, așa cum am arătat în introducere, Uniunea Europeană a comunicat public în martie 2023 finalizarea, la nivel tehnic, a negocierii instrumentelor juridice necesare pentru aderarea UE la CEDO și a precizat „că va rezolva intern singura chestiune în suspensie referitoare la situația în care actele UE în domeniul Politicii Externe și de Securitate Comună sunt excluse din competența CJUE”.

În al doilea rând, în avizul 2/13, CJUE menționase că nu a avut încă ocazia să examineze întinderea limitărilor competenței sale și că, pentru scopul avizului, a fost suficient să constate că anumite acte adoptate în cadrul PESC nu intră sub incidența controlului jurisdicțional al Curții.

În al treilea rând, în jurisprudența ulterioară, s-a constatat că, în ceea ce privește anumite aspecte, Curtea a extins controlul său cu privire la unele elemente, cum au fost litigiile privind achizițiile publice sau cele dintre Uniune și funcționarii sau agenții săi.

Note de subsol

^[1] Caracterul de obligație rezultă și din utilizarea, în varianta în limba engleză a Tratatului privind Uniunea Europeană, a verbului „shall” – a se vedea L. Halleskov Storgaard, EU Law Autonomy versus European Fundamental Rights Protection – On Opinion 2/13 on EU Accession to the ECHR, în Human Rights Law Review, 2015, vol. 15, p. 485-521, p. 488.

^[2] Avizul din 28 martie 1996, aviz emis în temeiul art. 228 TCE, Aderarea UE la CEDO, 2/94, EU:C:1996:140.

^[3] Protocolul nr. 8 la TUE și TFUE, articolele 1 și 2.

^[4] Avizul din 18 decembrie 2014, aviz emis în temeiul art. 218 alin. (11) TFUE, Aderarea UE la CEDO, 2/13, EU:C:2014:2454 (în continuare „avizul 2/13”), pct. 46.

^[5] Fifth Negotiation Meeting between the CDDH Ad Hoc Negotiation Group and the European Commission on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Final Report to the CDDH, Doc. 47+1(2013)008rev2, Strasbourg, 10 June 2013, para. 7.

^[6] Virtual Informal Meeting of the CDDH Ad Hoc Negotiation Group („47+1”) on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Meeting Report, doc. 47+1(2020)Rinf, 22 June 2020.

^[7] A se vedea 18th Meeting of the CDDH Ad Hoc Negotiation Group („46+1”) on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Meeting Report, 46+1(2023)R18 17 March 2023.

^[8] Delegation of the European Union to the Council of Europe, Press Release, 31 March 2023, „Major progress on the path to EU accession to the ECHR: Negotiations concluded at technical level in Strasbourg”.

^[9] Ibidem.

^[10] Ibidem; în textul original: „The EU informed that it would resolve internally the only remaining issue on the situation of EU acts in the area of the Common Foreign and Security Policy that are excluded from the jurisdiction of the European Court of Justice”.

^[11] În esență, Avizul 2/13, la punctul 156, a subliniat diferența fundamentală între Uniunea Europeană și statele parte la CEDO: „spre deosebire de orice altă parte contractantă, din punctul de vedere al dreptului internațional, Uniunea nu poate să fie considerată un stat, având în vedere însăși natura sa”. Problemele ce țin de compatibilitatea proiectului de acord privind aderarea UE la CEDO ar putea fi rezumate după cum urmează: în primul rând, chestiunea „nivelului maxim de protecție” a drepturilor omului, care ar rezulta din interpretarea articolului 53 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ceea ce ar putea afecta interpretarea dată de CJUE textului „corespunzător” din Carta Drepturilor Fundamentale (având același număr, articolul 53); în al doilea rând, omisiunea de a lua în considerare chestiunea „încrederii reciproce”, în special în domeniul justiției și afacerilor interne; în al treilea rând, omisiunea luării în considerare a Protocolului nr. 16 la CEDO, în conformitate cu care Statele pot solicita avize consultative Curții Europene a Drepturilor Omului; în al patrulea rând, afectarea articolului 344 TFUE în cazul în care un Stat Membru UE ar introduce o acțiune „interstatală” împotriva unui alt Stat Membru în fața Curții Europene a Drepturilor Omului; în al cincilea rând, caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii și a poziției Statelor Membre prin „mecanismul co-pârât”; în al șaselea rând, afectarea competențelor instituțiilor și a caracteristicilor specifice ale dreptului Uniunii prin mecanismul implicării prealabile a CJUE; în al șaptelea rând, afectarea caracteristicilor specifice ale dreptului Uniunii prin posibilitatea judecării de către instanța de la Strasbourg a cazurilor implicând probleme de politică externă și de securitate comună, cu privire la care CJUE are competență limitată. A se vedea, în acest sens, B. de Witte, Š. Imamović, Opinion 2/13 on accession to the ECHR: defending the EU legal order against a foreign human rights court, în European Law Review, 2015, vol. 40, issue 5, p. 683-705. A se vedea, de asemenea, H. Labayle, La guerre des juges n’aura pas lieu. Tant mieux? Libres propos sur l’avis 2/13 de la Cour de Justice relatif à l’adhésion de l’Union à la CEDH, https://www.gdr-elsj.eu/2014/12/22/droits-fondamentaux/la-guerre-des-juges-naura-pas-lieu-tant-mieux-libres-propos-sur-lavis-213-de-la-cour-de-justice-relatif-a-ladhesion-de-lunion-a-la-cedh/.

^[12] Cu privire la art. 275 TFUE, a se vedea B. Schima, Section 5, The Court of Justice of the European Union, Article 275 TFEU, în M. Kellenbauer, M. Klamert, J. Tomkin (ed.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights. A Commentary,Oxford University Press, 2019, p. 1860-1863; M. Kotztur, Article 275, în R. Geiger, D.-E. Khan, M. Kotztur (ed.), The European Treaties. Treaty on the European Union and Treaty on the Functioning of the European Union, Hart Publishing, 2015, p. 912-913.

^[13] A se vedea, cu titlu de exemplu, CJCE, cauza C-176/03, Comisia c. Consiliul, Hotărârea din 13 septembrie 2005, EU:C:2005:542, pct. 38-54.

^[14] CJUE, cauza C-263/14, Parlamentul c. Consiliul, Hotărârea din 14 iunie 2016, EU:C:2016:435, pct. 42, 55; a se vedea și cauza C-658/11, Parlamentul c. Consiliul, Hotărârea din 24 iunie 2014, EU:C:2014:2025, pct. 46, 47.

^[15] Pentru o situație în care Tribunalul a analizat competența Consiliului de a adopta măsuri restrictive, inclusiv din perspectiva articolului 40 TUE, a se vedea cauza T-125/22, RT France c. Consiliul, Hotărârea din 27 iulie 2022, EU:T:2022:483, pct. 47, 60, 61.

^[16] Cu privire la avizul 2/13 a se vedea și D. Halberstam, Introductory note to Opinion 2/13 of the Court (CJEU), în International Legal Materials, vol. 55 (2016), no. 2, p. 267-269.

^[17] Avizul 2/13, pct. 250.

^[18] Ibidem, pct. 251.

^[19] Ibidem.

^[20] Ibidem, pct. 252.

^[21] Ibidem, pct. 254-255.

^[22] Ibidem, pct. 257.

^[23] Ibidem, pct. 251 și 252.

^[24] CJUE, cauza C-439/13P, Elitaliana c. Eulex Kosovo, Hotărârea din 12 noiembrie 2015, EU:C:2015:753, pct. 1.

^[25] Acțiunea comună 2008/124/PESC a Consiliului din 4 februarie 2008 privind misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo, EULEX KOSOVO (JO L 42, p. 92), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2011/752/PESC a Consiliului din 24 noiembrie 2011 (JO L 310, p. 10).

^[26] Trib. UE, cauza T-213/12, Elitaliana c. Eulex Kosovo, Ordonanța din 4 iunie 2013, EU:T:2013:292, pct. 43 și 45.

^[27] Notăm că, în speță, Curtea a respins recursul după ce a stabilit că este competentă să judece asupra situației de fapt supuse.

^[28] CJUE, cauza C-439/13P, Elitaliana c. Eulex Kosovo, precitată, pct. 43-45.

^[29] Ibidem, pct. 47-48.

^[30] Ibidem, pct. 49.

^[31] Ibidem, pct. 42. Notăm faptul că principiul fusese deja enunțat în materia asumării competenței Curții pentru a verifica legalitatea unei decizii a Consiliului, adoptată în conformitate cu art. 218 alin. (2) TFUE, în vederea încheierii unui acord internațional care cuprindea în mod preponderent prevederi referitoare la PESC – a se vedea în acest sens cauza C-658/11, Parlamentul c. Consiliul, Hotărârea din 24 iunie 2014, EU:C:2014:2025, pct. 70.

^[32] Misiunea de Poliție a Uniunii Europene în Bosnia și Herțegovina a fost înființată prin Decizia 2009/906/PESC a Consiliului din 8 decembrie 2009 privind Misiunea de Poliție a Uniunii Europene (MPUE) în Bosnia și Herțegovina (J.O. L 322 din 9 decembrie 2009, p. 22).

^[33] Trib. UE, cauza T-271/10, H c. Consiliul și alții, Ordonanța din 10 iulie 2014, nepublicată, EU:T:2014:702.

^[34] CJUE, cauza C-455/14 P, H c. Consiliul și alții, Hotărârea din 19 iulie 2016, EU:C:2016:569, pct. 40.

^[35] Ibidem, pct. 42.

^[36] Ibidem, pct. 42.

^[37] Ibidem, pct. 43.

^[38] Ibidem, pct. 44.

^[39] Ibidem, pct. 54.

^[40] Ibidem, pct. 55.

^[41] CJUE, cauza C-14/19P, CSUE c. KF, Hotărârea din 25 iunie 2020, EU:C:2020:492, pct. 66.

^[42] Trib. UE, cauza T-24/11, Bank Refah Kargaran c. Consiliul, Hotărârea din 6 septembrie 2013, nepublicată, EU:T:2013:403.

^[43] Trib. UE, cauza T-552/15, Bank Refah Kargaran c. Consiliul, Hotărârea din 10 decembrie 2018, nepublicată, EU:T:2018:897.

^[44] Ibidem, pct. 30, pct. 7.

^[45] Tribunalul, cauza T-552/15, Bank Refah Kargaran c. Consiliul, precitată, pct. 30.

^[46] Ibidem, pct. 31.

^{[47] I}bidem, pct. 32.

^[48] Ibidem, pct. 33.

^[49] Ibidem, pct. 34 și 35.

^[50] Ibidem, pct. 37 și 41.

^[51] Trib. UE, cauza T-771/20, KS, KD c. Consiliul și Comisia, Ordonanța din 10 noiembrie 2021, EU:T:2021:798.

^[52] Ibidem.

^[53] CJUE, cauzele C-29/22 P, C-44/22 P, KS, KD c. Consiliul și Comisia, în curs de judecată.

^[54] CJUE, cauza C-72/15, Rosneft, Hotărârea din 28 martie 2017, EU:C:2017:236; Tribunalul, cauza T-715/14, Rosneft e.a. c. Consiliul, Hotărârea din 13 septembrie 2018, EU:T:2018:544, recursul a fost respins prin cauza C-732/18P, Rosneft e.a. c. Consiliul, Hotărârea din 17 septembrie 2020, EU:C:2020:727. Cu titlu general, cu privire la acest caz, fără a împărtăși în mod necesar opiniile autorilor, menționăm: S. Poli, The Common Foreign and Security Policy after Rosneft: Still imperfect but gradually subject to the rule of law, Common Market Law Review, 2017, vol. 54 (6), p. 1799-1834; M. Kuisma, Jurisdiction, rule of law, and the unity of EU law in Rosneft,înYearbook of European Law, 2017, vol. 37, p. 3-26; R. Tinière, Mesures restrictives: Trib. UE, 13 septembre 2018, PAO Rosneft Oil Company/Conseil, în Revue des affaires européennes, 2018 (3), p. 555-560.

^[55] CJUE, cauza C-130/10, Parlamentul c. Consiliul, Hotărârea din 19 iulie 2012, EU:C:2012:472, pct. 59.

^[56] CJUE, cauza C-72/15, Rosneft, Hotărârea din 28 martie 2017, EU:C:2017:236, pct. 106.