Despre buna-credință a puterii executive în procedura de legiferare

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 103-128.

§1. Garanțiile juridice ale supremației Constituției

Noțiunea de constituție este utilizată cu sensuri diferite în diversele științe sociale. Din perspectiva științei juridice, constituția reprezintă legea fundamentală a unui stat, ce conține reguli fundamentale care stau la baza edificării întregului sistem normativ statal. Constituția reprezintă, pe de o parte, ansamblul normelor juridice care se referă la organizarea și funcționarea statului și a autorităților sale, la raporturile care se stabilesc între acestea, precum și la instituirea și garantarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, indiferent de actul normativ în care sunt cuprinse (constituția în sens material), iar, pe de altă parte, la actul juridic cu forță juridică superioară ce poartă această denumire, indiferent dacă toate normele juridice cuprinse în acesta țin sau nu de existența statului (constituție în sens formal).

Din ansamblul definițiilor date constituției în literatura juridică de specialitate au rezultat două elemente esențiale: caracterul de lege cu forță juridică supremă, care se situează în vârful ierarhiei actelor normative dintr-un stat și conținutul normativ al constituției care conține reguli cu privire la organizarea și funcționarea puterii de stat.

Nici Constituția României adoptată în 1991 și revizuită în 2003 nu face excepție, conținutul normativ al acesteia referindu-se atât la relațiile sociale care vizează puterea de stat, cât și la relațiile sociale referitoare la drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor, precum și la alte relații sociale considerate fundamentale pentru o societate, care au legătură cu tradiția istorică, politică, religioasă a statului român (de exemplu, reglementarea Curții de Conturi, formula religioasă din jurământul de credință depus de persoanele care ocupă demnități publice).

Prin caracterul suprem al legii fundamentale, concept ce a apărut la sfârșitul secolului al XVIII-lea odată cu apariția constituțiilor scrise, constituția se situează în vârful ierarhiei juridice a unui stat. Ideea unei constituții implică nu numai ierarhia autorităților sau a puterilor, ci și ierarhia regulilor sau a legilor: cele care prezintă un grad mai înalt de generalitate și provin de la o autoritate superioară ar urma să controleze conținutul deciziilor mai specializate, adoptate de către o autoritate delegată^[1].

Prevederile art. 1 alin. (3)-(5) din Constituția României sunt esențiale din acest punct de vedere: potrivit acestor dispoziții România este stat de drept, organizat potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească, stat în care respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie, iar colaborarea între autoritățile/instituțiile statului se fundamentează pe principiul colaborării loiale și al respectului reciproc. Una dintre condițiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român o constituie buna funcționare a autorităților publice, cu respectarea principiilor separației și echilibrului puterilor, fără blocaje instituționale^[2]. Respectarea constituției și a tuturor celorlalte acte normative este o obligație ce revine tuturor subiectelor de drept, atât autorităților publice, cât și cetățenilor. Curtea Constituțională a statuat astfel într-o speță, prin raportare la asigurarea independenței reale a judecătorilor, că dispozițiile constituționale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituționale obligatorii pentru Parlament, în sensul legiferării unor mecanisme corespunzătoare de asigurare a acestei independențe.

Supremația constituției reprezintă trăsătura acesteia de a exprima poziția superioară pe care o are față de toate celelalte acte normative ale unui stat, superioritatea normelor juridice constituționale fiind explicată prin conținutul lor normativ și prin modul lor de adoptare. Din perspectiva verticală, supremația constituției se manifestă în interiorul unui stat, toate actele normative fiind subordonate ierarhic constituției, în caz contrar intervenind controlul constituționalității legilor, ca garanție a supremației constituției. În plan orizontal, supremația constituției se manifestă în raporturile cu celelalte state, ea asigurând independența sistemului normativ statal în raporturile cu sistemele normative ale celorlalte state, precum și cu ordinea juridică internațională^[3].

Supremația constituției reprezintă o noțiune complexă ce cuprinde valori politice și juridice prin care se exprimă poziția supraordonată a constituției în sistemul de drept și social-politic al unui stat, necesitând existența unui raport de conformare între toate conduitele umane și constituția unui stat^[4].

În România a fost consacrat modelul european de control de constituționalitate, fiind creat un organism special însărcinat cu verificarea conformității actelor normative cu legea fundamentală, respectiv Curtea Constituțională (C.C.R.). Constituția a stabilit competența pentru Curtea Constituțională de a verifica atât actele juridice, cât și faptele juridice. În categoria actelor juridice sunt incluse, în principal, actele juridice cu forța juridică egală cu a legii, iar în categoria faptelor juridice sunt incluse acelea care, prin importanța lor deosebită, afectează buna organizare și funcționare a statului sau a autorităților sale (de exemplu, conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, modul de organizare și desfășurare a referendumurilor naționale, constituționalitatea unui partid politic). Constituția a stabilit, de asemenea, caracterul general obligatoriu și pentru viitor, pentru toate subiectele de drept al deciziilor Curții Constituționale. Judecătorul constituțional trebuie să vegheze la respectarea supremației Constituției, în soluționarea actelor sau faptelor supuse controlului de constituționalitate acesta rezolvând o problemă care interesează întregul sistem normativ al statului, în activitatea sa bazându-se pe interpretarea și corelarea normelor juridice în concordanță cu constituția. Prin urmare, inclusiv în activitatea de legiferare, autoritățile cu competențe normative sunt obligate să asigure respectarea deciziilor pronunțate de către Curte. În jurisprudența sa, Curtea a trasat liniile directoare care să guverneze comportamentul autorităților stabilite la nivel constituțional în cadrul raporturilor constituționale dintre acestea, deducând, pe cale de interpretare, din principiul separației și echilibrului puterilor în stat, un nou principiu constituțional – principiul loialității constituționale.

O a doua garanție a supremației Constituției, pe lângă controlul constituționalității legii, o reprezintă controlul general al aplicării constituției. Având în vedere că legea fundamentală stabilește formele fundamentale de realizare a puterii de stat, tipurile de autorități statale, relațiile care se stabilesc între acestea, precum și competențele autorităților statale, toate autoritățile statale trebuie să își desfășoare activitatea în conformitate cu legea fundamentală și în limitele stabilite prin constituții. Prin urmare, controlul general al aplicării constituției ar trebui să se manifeste la nivelul tuturor actelor juridice dintr-un sistem de drept, prin verificarea condițiilor de fond și de formă ale actelor emise de către autoritățile statului. Acest control este general deoarece cuprinde toate formele activității statale și este efectiv întrucât se concretizează în toate formele și căile de control stabilite într-un stat^[5]. Una dintre aceste modalități o reprezintă, spre exemplu, contenciosul administrativ pe calea căruia sunt cenzurate actele puterii executive, având în vedere că separația puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului, ci dimpotrivă presupune existența unui control reciproc, precum și realizarea unui echilibru de forțe între acestea^[6].

§2. Buna–credință în configurarea principiului loialității constituționale între autoritățile publice

Conceptul de bună-credință nu a fost definit de către legiuitor, însă Curtea Constituțională a avut prilejul să reliefeze atât conceptul de bună-credință, cât și conceptul de rea-credință.

Noțiunea de bună-credință apare atât în dispozițiile constituționale (îndeplinirea cu bună-credință a obligațiilor rezultate din tratatele internaționale art. 11, exercitarea drepturilor și libertăților constituționale cu bună-credință art. 57), cât și în jurisprudența C.C.R. În jurisprudența C.C.R., conceptul bunei-credințe apare în două contexte: prin opoziție cu conceptul de rea-credință în ceea ce privește exercitarea drepturilor civile^[7] și în configurarea principiului loialității constituționale, în sensul stabilirii acelor comportamente/conduite ale autorităților publice în exercitarea propriilor competențe constituționale care trebuie să acționeze cu bună-credință.

În ceea ce privește primul context, Curtea a statuat^[8] că, potrivit Dicționarului explicativ al limbii române, sintagma „rea-credință” are semnificația de atitudine incorectă, necinstită. În doctrină s-a reținut că, în limbajul comun, antitezei relei-credințe i se atribuie mai multe accepțiuni, și anume: obligație de comportare corectă pe care părțile trebuie să o respecte la încheierea și executarea convențiilor; convingerea unei persoane că acționează în temeiul unui drept și potrivit cu legea sau cu ceea ce se cuvine; sinceritate, onestitate, cinste. Valențe oarecum asemănătoare există și în plan juridic, dat fiind caracterul proeminent etic al normelor care cârmuiesc cele două concepte aflate în opoziție. Astfel, se poate concluziona că reaua-credință este o formă a vinovăției, expresia dolului, fraudei și culpei grave, având ca numitor comun viclenia, înșelăciunea și omisiunea vădit intenționată. Având în vedere aceste aspecte, Curtea a apreciat că reaua-credință poate fi calificată ca acea atitudine a unei persoane care săvârșește un fapt sau un act contrar legii sau celorlalte norme de conviețuire socială, pe deplin conștientă de caracterul ilicit al conduitei sale. În jurisprudența sa^[9], Curtea a mai reținut că exercitarea de către o persoană a unui drept ce îi este recunoscut prin lege nu poate să justifice, prin ea însăși, o prezumție a relei-credințe.

În studiul de față ne interesează cel de-al doilea context, respectiv de comportament exercitat cu bună-credință în exercitarea competențelor unei autorități sau instituții publice.

Principiul loialității constituționale nu a fost prevăzut în mod expres de constituantul român, el putând fi dedus pe cale de interpretare din principiul separației și echilibrului puterilor în stat, dar și din obligația constituțională generală de respectare a principiului supremației constituției.

Principiul loialității constituționale a fost dedus pe cale de interpretare de către C.C.R., aceasta stabilind prin deciziile sale repere concrete pe baza cărora autoritățile/instituțiile să își poată configura, din perspectiva loialității, raporturile lor specifice de colaborare. Curtea nu a oferit însă o definiție cuprinzătoare conceptului, menită să acopere toate particularitățile colaborării dintre instituții/autorități, ea precizând că acest principiu are două sensuri: cooperarea loială între autoritățile publice în exercitarea propriilor competențe și loialitatea față de normele constituționale. Ea a considerat că noțiunea de colaborare loială nu poate avea un conținut stabil, concret, cuantificabil, ci, dimpotrivă acesta este unul dinamic, variabil de la un caz la altul, în funcție de actorii implicați, dar și de la o epocă la alta, în funcție de evoluția cadrului legislativ care reglementează relațiile interinstituționale sau de existența unor bune practici/cutume care guvernează aceste relații.

În doctrină^[10], s-a apreciat că este dreptul Curții să interpreteze Constituția, întrucât aceasta ține de natura funcției sale jurisdicționale. În această interpretare însă, judecătorul constituțional trebuie să respecte câteva condiții: (i) interpretarea textului constituțional să servească la soluționarea unei cauze determinate; (ii) interpretarea să rămână în cadrul voinței normative originare a Adunării Constituante, pentru a nu crea o regulă de conduită distinctă, diferită de ce a vrut să reglementeze legiuitorul constituant; (iii) judecătorul să nu apeleze la interpretări, dacă dispoziția constituțională este suficient de clară pentru a indica sau interzice un anumit comportament.

Analizând conceptul de cooperare loială între autoritățile statului, Curtea a arătat că o primă componentă a statului de drept o reprezintă punerea în aplicare a prevederilor explicite și formale ale legii și ale Constituției. Altfel spus, colaborarea loială între instituțiile/autoritățile statului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competențe, prerogative, atribuții, obligații sau îndatoriri ale instituțiilor/autorităților statului.

În al doilea rând, statul de drept implică, din partea autorităților publice, comportamente și practici constituționale, care își au originea în ordinea normativă constituțională, privită ca ansamblu de principii care fundamentează raporturile sociale, politice, juridice ale unei societăți. Prin urmare, colaborarea loială presupune, dincolo de respectul față de lege, respectul reciproc al autorităților/instituțiilor statului, ca expresie a unor valori constituționale asimilate, asumate și promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului.

Loialitatea constituțională poate fi caracterizată deci ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autoritățile/instituțiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituției^[11].

Colaborarea între autoritățile publice trebuie să fie făcută în formele prevăzute de lege, iar acolo unde legea tace, autoritățile publice trebuie să identifice și să stabilească, cu bună-credință, acele forme de colaborare care valorizează ordinea normativă constituțională și care nu prejudiciază principiile constituționale sub imperiul cărora ele funcționează și relaționează și nici drepturile sau libertățile fundamentale ale cetățenilor în serviciul cărora își desfășoară activitatea. Buna-credință trebuie manifestată deci în scopul găsirii de soluții care să surmonteze eventualele blocaje instituționale și care să asigure funcționarea eficientă a fiecărei autorități în parte, potrivit competențelor atribuite de lege. În situația în care identificarea acestor bune practici este dificil de realizat și rezolvarea diferendelor interinstituționale eșuează, autoritățile publice au posibilitatea de a apela la instrumentele constituționale de mediere, respectiv la procedura soluționării conflictelor juridice de natură constituțională, prevăzute de art. 146 lit. e) din Constituție, care au ca scop tocmai restabilirea ordinii normative constituționale, prin interpretarea normelor Legii fundamentale incidente și stabilirea reperelor concrete de conduită loială față de valorile și principiile constituționale.

Curtea a subliniat importanța, pentru buna funcționare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care ar trebui să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituțională, comportamentul loial fiind o prelungire a principiului separației și echilibrului puterilor în stat^[12]. Acest principiu presupune existența unui control reciproc între puterile statului sub aspectul exercitării în conformitate cu legea a atribuțiilor lor specifice, acesta fiind un mecanism specific statului de drept și democratic pentru evitarea abuzurilor din partea uneia sau alteia dintre puterile statului^[13].

În doctrină^[14] se apreciază că toate actele normative adoptate de Parlament și Guvern, precum și actele emise de celelalte autorități publice potrivit competențelor de reglementare alocate, inclusiv hotărârile instanțelor judecătorești trebuie să fie conforme normelor și principiilor constituționale, de unde decurge și obligația autorităților respective, ca emitente ale actelor respective, de a avea un comportament instituțional loial acelorași prevederi constituționale. Această cerință decurge și din caracterul statului român ca stat de drept, consacrat în art. 1 alin. (3) din Constituție. Într-un astfel de stat, se înțelege că instituțiile publice trebuie să se conformeze ordinii normative constituționale. Același autor apreciază că nu este vorba aici doar de conformitatea formală cu textul constituțional, ci și de formarea unor bune practici de guvernare care presupun cooperarea și colaborarea loială și cu bună-credință a autorităților învestite cu putere de stat.

Examinând jurisprudența Curții referitoare la încălcarea de către Guvern a principiului loialității constituționale în procedura de legiferare, Curtea reține că aceasta are loc atunci când Guvernul apelează incorect sau discreționar la procedura delegării legislative^[15] ori, eventual, la cea a angajării răspunderii sale în fața Parlamentului^[16]. Prin urmare, o critică de neconstituționalitate raportată la încălcarea de către Guvern a principiului loialității constituționale în ipoteza inițierii unui proiect de lege nu poate fi susținută, Guvernul fiind liber, în virtutea dreptului său la inițiativă legislativă, să propună Parlamentului orice soluție legislativă pe care o consideră oportună, iar Parlamentul, ca exponent al puterii legislative, să aprobe sau să respingă inițiativa legislativă cu care a fost învestit^[17].

În studiul de față vom analiza modalitatea în care Guvernul acționează în procedura de legiferare contrar principiului loialității constituționale.

§3. Buna–credință a puterii executive în procedura de legiferare

3.1. Competența de legiferare

Înainte de a analiza comportamentul contrar principiului loialității constituționale al Guvernului în procedura de legiferare, vom realiza o delimitare a competenței de legiferare între Parlament și Guvern.

Analiza bunei-credințe a autorității executive colegiale (guvernul) se realizează în cadrul raporturilor constituționale dintre guvern și parlament. Astfel, art. 1 alin. (4) din Constituție a instituit principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.

Potrivit Constituției, Parlamentul este autoritatea care reglementează la nivel primar relațiile sociale, Guvernul reprezentând autoritate derivată de legiferare. Astfel, potrivit art. 61 din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, în virtutea acestui monopol legislativ fiind unica autoritate care adoptă legi. Această calitate presupune competența parlamentului de a adopta acte cu caracter primar, cu forță juridică superioară actelor de reglementare emise de puterea executivă și care au un grad mare de generalitate.

Conceptul de „lege” se definește prin raportare la două criterii: cel formal sau organic și cel material. Potrivit criteriului formal, legea se caracterizează ca fiind un act al autorității legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte și prin procedura ce trebuie respectată în acest scop conform art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, coroborat cu prevederile art. 67, 76, 77 și 78, potrivit cărora Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, care sunt supuse promulgării de către Președintele României și care intră în vigoare la trei zile după publicarea lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în conținutul lor nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul având plenitudine de legiferare^[18].

Competența originară a Guvernului, autoritate executivă, este prevăzută în art. 108 alin. (2) din Constituție și privește organizarea executării legilor, acte de reglementare primară, prin emiterea de hotărâri, acte normative de reglementare secundară. În sistemul constituțional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relațiilor sociale, ci doar de a adopta legislația secundară.

Competența parlamentului de legiferare este clar determinată, dar nu absolută, având în vedere că la art. 115 din legea fundamentală este prevăzută delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate adopta ordonanțe simple sau de urgență, dispunând de o competență normativă derivată, fie din legea de abilitare, fie din textul constituțional. În plus, potrivit art. 114 din Constituție, guvernul are posibilitatea să legifereze pe calea angajării răspunderii Guvernului pentru un proiect de lege. De asemenea, Guvernul are posibilitatea să promoveze un proiect de lege în condițiile art. 74 din Constituție, proiect care să fie supus dezbaterii parlamentare. Inițiativa legislativă și angajarea răspunderii dau expresie unor competențe constituționale ale Guvernului și nu se exclud una pe cealaltă.

Exercitarea competenței de a emite ordonanțe simple în temeiul legii de abilitare se include tot în sfera puterii executive, deoarece prin emiterea de ordonanțe, Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce privește aprecierea limitelor abilitării acordate.

În ceea ce privește competența guvernului de a legifera în temeiul art. 115 alin. (4) și (6), ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

În concluzie, Constituția României a consacrat principiul separației și echilibrului în stat ce impune o anumită ordine constituțională, grefată pe activitatea generatoare de norme primare a Parlamentului, celorlalte ramuri ale puterii publice revenindu-le competența de a pune în aplicare aceste norme. Totodată, celelalte autorități publice nu pot completa, modifica, sau abroga actele legislative ale Parlamentului, cu excepția Guvernului, atunci când acționează ca legiuitor delegat, nici prin acte administrative și nici prin hotărâri judecătorești. Prin urmare, fiecare dintre autoritățile publice trebuie să se cantoneze în limitele propriei sale competențe, neputând să își aroge competențe legislative, întrucât ordinea constituțională, astfel cum este consacrată prin Constituție, nu poate fi nesocotită chiar de autoritățile publice care sunt învestite să o apere^[19].

În doctrină^[20] s-a subliniat că prin delegarea legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, „Guvernul primește competențe care aparent sunt egale cu puterea legislativă parlamentară, dar nu devine egalul Parlamentului, nu se substituie acestuia, lui lipsindu-i calitatea Parlamentului de a reprezenta națiunea, calitate care nu poate fi transmisă prin nicio delegare”.

În ceea ce privește relația dintre legiferarea pe calea delegării legislative sau pe calea angajării răspunderii guvernului, Curtea a statuat^[21] că între aprobarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului și adoptarea unei ordonanțe de urgență există deosebiri constituționale semnificative. Condițiile restrictive prevăzute pentru reglementarea prin ordonanță de urgență nu pot fi avute în vedere la examinarea constituționalității legiferării prin angajarea răspunderii Guvernului, întrucât la interpretarea și aplicarea dispozițiilor și principiilor constituționale nu este admisă metoda analogiei. Dacă legiuitorul constituant ar fi dorit să impună aceleași condiții pentru ambele proceduri de legiferare, ar fi prevăzut aceasta în mod expres.

Totodată, este de menționat că încălcarea limitelor competențelor de legiferare dintre parlament și guvern poate fi constatată doar pe calea controlului de constituționalitate exercitat în conformitate cu art. 146 lit. a) sau d) din Constituție, în cadrul căruia este verificată compatibilitatea normelor cu legea fundamentală și nu pe calea unui conflict juridic de natură constituțională care presupune existența unor acte, acțiuni, inacțiuni ale unei/unor autorități publice care intră în conflict^[22].

3.2. Recurgerea la procedura angajării răspunderii Guvernului

Din interpretarea textelor constituționale ale art. 74, 114, precum și a modului în care legiuitorul constituant a înțeles să le situeze în chiar structura legii fundamentale, rezultă că legiferarea pe calea angajării răspunderii de către Guvern are caracter de excepție. Așa cum a statuat Curtea în jurisprudența sa^[23], „la această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis, atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura obișnuită sau în procedura de urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau de urgență”. Prin aceeași decizie, Curtea a mai statuat că „angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. […] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiții, oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, și nu Curții Constituționale ca garant al supremației legii fundamentale”. În speță, Curtea arată că, atunci când există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumării răspunderii nu era oportună, cu atât mai mult cu cât intrarea în vigoare a legii nu se face imediat, ci pentru anul preuniversitar și universitar 2010-2011. În plus, Curtea constată că dezbaterea în procedura obișnuită în Parlament nu numai că ar fi fost beneficiara unor amendamente, dar ar fi permis implicarea societății civile în problema educației naționale. De altfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. Altfel, nu se justifică recurgerea de către Guvern la procedura angajării răspunderii asupra proiectului de lege.

În concluzie, în jurisprudența C.C.R. au fost stabilite repere constituționale pentru determinarea condițiilor ce trebuie îndeplinite pentru ca guvernul să recurgă la procedura angajării răspunderii pentru un proiect de lege. Aceste condiții au caracter obiectiv și analiza lor de către C.C.R. în cazul controlului de constituționalitate permite acesteia de a stabili dacă guvernul a acționat cu bună-credință în exercitarea competențelor sale constituționale privind legiferarea. În plus, Curtea a subliniat faptul că în exercitarea opțiunii pentru procedura de urmat pentru adoptarea unui act normativ trebuie să se țină seama că anumite domenii de legiferare^[24], prin specificul lor, recomandă ca reglementările în materie să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepție, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conținut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului. În aceste cazuri, conduita guvernului reprezintă o dovadă de lipsă de respect instituțional ce poate fi sancționată.

Astfel, analizând constituționalitatea unor legi adoptate în această procedură, Curtea a statuat că ocolirea procedurii de examinare și dezbatere a proiectului de lege, atât în cadrul comisiilor de specialitate, cât și în plenul fiecărei Camere a Parlamentului, potrivit competențelor stabilite de art. 75 din Constituție, și recurgerea la angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege nu își găsesc o motivare nici în fapt, nici în drept^[25].

Într-o altă decizie^[26] Curtea observă și reține că acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreționar, oricând și în orice condiții, ar echivala cu transformarea acestei autorități în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce privește atribuția de legiferare.

Curtea constată că angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educației naționale, în condițiile în care proiectul de lege se afla în proces de legiferare la Senat, în calitate de Cameră decizională, a declanșat un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament, întrucât prin exercitarea de către Guvern a unei competențe, cu nerespectarea cadrului constituțional care o circumstanțiază, s-a încălcat competența Parlamentului de unică autoritate legiuitoare.

Astfel, în situația în care Parlamentul este sesizat cu un proiect de lege deosebit de complex, apreciat însă de Guvern ca fiind vital pentru programul său de guvernare, ceea ce presupune și o anumită urgență, și față de faptul că textul constituțional de referință, respectiv art. 75 din Constituție, nu prevede niciun termen în care Camera decizională trebuie să se pronunțe asupra proiectului de lege adoptat de prima Camera sesizată, buna desfășurare a procesului de legiferare și atingerea finalității sale, respectiv realizarea actului de guvernare în conformitate cu voința poporului, exercitată prin reprezentanții săi, care constituie Parlamentul, este condiționată și de colaborarea dintre Guvern și Parlament.

Analizând argumentele invocate de Guvern pentru angajarea răspunderii pentru o lege în materia alegerilor, Curtea a subliniat^[27] importanța pentru buna funcționare a statului de drept a colaborării dintre puterile statului, care trebuie să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituțională, cu atât mai mult atunci când sunt în discuție principii fundamentale ale democrației. Prin raportare la același principiu, Curtea apreciază că restricțiile bugetare în contextul crizei financiare, înfățișate în cauză ca motivație a opțiunii pentru procedura angajării răspunderii Guvernului asupra proiectului de lege, sunt de notorietate și persistă de o perioadă de timp suficient de lungă pentru a permite promovarea pe calea procedurii obișnuite a actului normativ în cauză.

Într-o altă decizie recentă^[28], Curtea a statuat că legea criticată^[29] încalcă art. 114 din Constituție și, în mod implicit, art. 61 alin. (1) din Constituție, prin limitarea excesivă a rolului Parlamentului, rezultând și o încălcare a principiului constituțional al echilibrului puterilor, din moment ce una dintre puterile statului, cea executivă, și-a arogat un rol preeminent în activitatea de legiferare, folosind excesiv o procedură de legiferare, care, prin natura sa, este una de excepție.

3.3. Limitele delegării legislative

Așa cum am arătat mai sus, delegarea legislativă reprezintă o excepție de la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, competența de legiferare a guvernului urmând să se exercite respectându-se dispozițiile constituționale incidente. În ceea ce privește îndeplinirea celor trei condiții extrinseci de constituționalitate, jurisprudența C.C.R. este bogată^[30]. Curtea a statuat că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Curtea a reținut că situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență^[31]. Îndeplinirea cerințelor referitoare la existența situației extraordinare nu depinde în mod obligatoriu de producerea unui eveniment spontan sau cu caracter de noutate, însă situația extraordinară se poate raporta și la evenimente sau situații neprevăzute, apărute intempestiv, dar nu impune cu necesitate atributul ineditului sau o anumită particularitate necunoscută până la momentul reglementării prin ordonanță de urgență^[32].

Cu privire la urgența reglementării, cea de-a doua condiție prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea a constatat în jurisprudența sa că urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare^[33].

Pentru a fi pe deplin respectate exigențele art. 115 alin. (4) din Constituție, Guvernul trebuie să demonstreze și faptul că măsurile în cauză nu sufereau amânare, practic, că nu exista vreun alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecințelor negative^[34]. De asemenea, Curtea a reținut că urgența reglementării apare atunci când o situație extraordinară – care se abate semnificativ de la obișnuit, este preexistentă urgenței, este cuantificabilă și obiectivă – determină, prin aceste caracteristici, necesitatea reglementării imediate, fără întârziere, a unor măsuri prompte și adecvate, în lipsa cărora ar exista riscul iminent al producerii unor consecințe negative de natură să afecteze un anumit interes public sau chiar drept fundamental. Totodată, mecanismul comun de legiferare specific Parlamentului, chiar și în procedură de urgență, nu este în măsură să răspundă cu celeritate necesității de a se interveni de îndată, astfel că reglementarea de către Guvern, prin procedura ordonanței de urgență, este singura soluție pentru evitarea unor grave consecințe^[35].

Cât privește aspectele de oportunitate a emiterii unei ordonanțe de urgență, C.C.R. a stabilit că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiție de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficiență contributivă determinantă a urgenței, ceea ce, implicit, îl convertește în situație extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar și univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie și unor factori subiectivi, de oportunitate (…). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenței situației extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situație, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăți insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituționalitate – situația extraordinară –, a cărui respectare este prin definiție supusă controlului Curții, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil”^[36].

Având în vedere că delegarea legislativă a fost reglementată de legiuitorul constituant ca o excepție în materie de legiferare, respectiv ca o „modalitate de conlucrare dintre Parlament și Guvern, în temeiul căreia Guvernul este învestit cu exercitarea unei părți din funcția legislativă în anumite condiții”^[37], încălcarea oricăreia dintre aceste condiții, stabilită prin dispozițiile constituționale, semnifică încălcarea „conținutului ori întinderii atribuțiilor Guvernului decurgând din Constituție” în privința legiferării pe calea delegării legislative, în raport cu competența Parlamentului, care are plenitudinea funcției de legiferare, rezultând, așadar, un conflict juridic de natură constituțională dintre cele două autorități.

Astfel, în situațiile în care Guvernul procedează la exercitarea unei competențe proprii, date de art. 115 din Constituție – delegarea legislativă, cu încălcarea limitelor constituționale ale acestei competențe, în sensul că adoptă ordonanțe de urgență, în absența vreunei situații extraordinare și a urgenței, rezultă că impietează asupra competenței de legiferare a Parlamentului.

Întrucât prevederile constituționale stabilesc cadrul și limitele exercitării delegării legislative, condiționând legitimitatea și deci constituționalitatea ordonanțelor Guvernului de îndeplinirea unor cerințe exprese, calificate în jurisprudența Curții drept criterii de constituționalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională.

Din analiza jurisprudenței sale rezultă că numai existența unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, pot determina apariția unei situații a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenția sa în preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condițiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție. Cu alte cuvinte, decizia legiferării aparține în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăște reglementarea unei anumite situații juridice, are obligația de a se conforma exigențelor constituționale.

Limitele legiferării pe calea ordonanțelor de urgență sunt stabilite la nivel constituțional și, tot la nivel constituțional, sunt prevăzute mecanismele de control al respectării acestor limite. Distingem astfel, în raport cu ansamblul normelor constituționale, între controlul de oportunitate și controlul de legalitate a adoptării ordonanțelor de urgență.

Oportunitatea constituie o consecință a dreptului de apreciere a autorității emitente a ordonanței de urgență. Cu referire la oportunitatea actelor administrative, doctrina de specialitate a reținut că se referă la „realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termenul optim, cu cheltuieli minime (…), precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”, definiție ce poate fi reținută, mutatis mutandis, și în acest caz. Libertatea de apreciere a oportunității actelor administrative nu contravine de plano principiului legalității, întrucât „puterea discreționară nu înseamnă o libertate în afara legii, ci una permisă de lege”. Controlul de oportunitate a adoptării ordonanțelor de urgență este unul eminamente politic, exercitat de Parlament. Astfel cum s-a arătat însă în doctrina de specialitate, controlul politic nu exclude, ci „implică el însuși consecințe juridice sau provoacă eventuala producere a unor asemenea consecințe”^[38].

Cât privește controlul de legalitate, acesta este realizat, de asemenea, de către Parlament, care poate respinge, prin lege, ordonanța de urgență, în condițiile și cu consecințele prevăzute de art. 115 din Constituție. De asemenea, acesta se poate materializa sub forma unui control de constituționalitate, specific și specializat, sens în care sunt dispozițiile exprese ale art. 146 lit. d), care stabilesc competența Curții Constituționale de a se pronunța asupra excepțiilor de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor, dar și prevederile art. 126 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”.

Controlul de constituționalitate, exercitat de către C.C.R. în baza unei competențe specifice, stabilite de legea fundamentală, și care poate conduce la constatarea neconstituționalității ordonanței de urgență a Guvernului, cu consecințele prevăzute de art. 147 din Constituție, nu exclude controlul de legalitate exercitat de Parlament.

Prin urmare, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la legea fundamentală, care consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum și drepturile și libertățile fundamentale pe care conținutul acestuia trebuie să le respecte. Aceste aspecte sunt analizate de către C.C.R. Analiza oportunității reglementării sub aspectul deciziei legiferării pe calea ordonanței de urgență se realizează de către Parlament în cadrul procedurii de aprobare a acesteia.

Astfel, prin raportare la jurisprudența C.C.R. privind prezentarea elementelor de fapt și de drept în susținerea situației extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată și care impun recurgerea la această cale de reglementare, într-o decizie aceasta a apreciat că menționarea doar a necesității emiterii unei ordonanțe de urgență este insuficientă^[39]. În cazul concret analizat prin decizia menționată se apreciază că din analiza Notei de fundamentare și a preambulului proiectului ordonanței de urgență nu reies elementele de fapt obiective ale situației extraordinare a cărei reglementare se impune prin adoptarea unei ordonanțe de urgență și nici interesul public ce este lezat ca urmare a neadoptării ordonanței de urgență, fiind enunțate doar argumente în susținerea necesității și oportunității adoptării soluțiilor legislative propuse, fără a se argumenta și iminenta afectare gravă a interesului public în situația neadoptării ordonanței de urgență. Curtea reține că, preocupat să găsească justificări pentru adoptarea actului normativ criticat, în cuprinsul preambulului, Guvernul enumeră o serie de argumente care demonstrează doar necesitatea reglementării, dar care sunt parțial contradictorii și incoerente. Curtea apreciază că, în condițiile în care jurisprudența sa a statuat cu privire la conceptul de situație extraordinară și conceptul de urgență, că acestea nu se suprapun cu motivarea utilității reglementării, a oportunității adoptării actului normativ sau cu scopul/rațiunea legiferării, apare cu evidență că situația extraordinară nu poate fi determinată de existența unui cadru legislativ neunitar, complex, imprevizibil, iar urgența măsurii nu poate fi justificată de nevoia îmbunătățirii acestui cadru sau de cea a armonizării legislației române cu cea europeană. Mai mult, Curtea apreciază^[40] că necesitatea transpunerii și implementării în legislația națională a unei directive nu poate justifica, singură, îndeplinirea cerințelor prevăzute de art. 115 alin. (4) referitoare la existența unei situații extraordinare, dacă nu este iminentă procedura de infringement.

În aceeași decizie, Curtea a sancționat lipsa urgenței reglementării, întrucât demonstrează superficialitatea guvernului în motivarea urgenței dar și ignorarea normei constituționale și a jurisprudenței instanței constituționale referitoare la obligațiile care incumbă legiuitorului delegat.

Totodată, Curtea a sancționat și reglementarea de către Guvern prin același act normativ a două domenii distincte, fără nicio legătură între ele, întrucât contravine normelor de tehnică legislativă privind unicitatea reglementării^[41]. Astfel, Curtea a constatat că reglementarea adoptată cu nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice. În plus, în legătură cu momentul în care Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în practica instituțională a apărut situația în care acesta, de obicei de o coloratură politică diferită de cea a majorității parlamentare, a adoptat ordonanțe de urgență în scopul de a răsturna soluția legislativă adoptată de către Parlament prin lege. Curtea a stabilit că, într-un asemenea caz, în lipsa motivării sau a motivării deficitare a urgenței și a situației extraordinare și a afectării drepturilor fundamentale, Guvernul contracarează voința Parlamentului^[42].

Astfel, în Decizia nr. 1221/2008^[43], Curtea a apreciat că intervenția legislativă nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învățământ adoptată de Parlament, fiind constatată neîntrunirea condițiilor impuse de art. 115 alin. (4) și (6) în sensul insuficientei motivări a condițiilor constituționale. Atribuțiile legislative delegate în favoarea Guvernului nu se pot constitui în piedici pentru punerea în aplicare a unui act de reglementare primară adoptat chiar de către puterea legiuitoare în exercitarea competenței sale originare. În schimb, în Decizia nr. 443/2016^[44], Curtea a arătat că, dacă sunt întrunite exigențele delegării legislative, în situații extraordinare care reclamă adoptarea de măsuri urgente, actul adoptat de Guvern poate modifica sau abroga, după caz, legi adoptate de Parlament, ceea ce poate implica, în sine, o soluție legislativă diferită de cea adoptată anterior de Parlament și în acest caz nu există o contracarare a voinței Parlamentului.

Curtea a statuat într-o altă cauză^[45] că adoptarea de către Guvern a Ordonanței de urgență nr. 91/2013 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit. Dimpotrivă, în această materie existau reglementări, chiar dacă nu codificate într-un singur act normativ, astfel că era cu atât mai mult necesară evidențierea și explicarea urgenței reglementării domeniului de către Guvern.[…]. Cu alte cuvinte, atât timp cât nu sunt îndeplinite condițiile pentru adoptarea unei ordonanțe de urgență, Guvernul nu poate interveni într-un domeniu deja reglementat de Parlament.

Recent, în Decizia nr. 198/2021^[46], Curtea a statuat că justificarea situației extraordinare și a urgenței reglementării se realizează de către emitentul actului (Guvern), intervenția ulterioară a Senatului în sensul completării Preambulului nu face decât să confirme faptul că motivarea ordonanței de urgență este deficitară în raport cu art. 115 alin. (4) din legea fundamentală.

Tot în legătură cu procedura delegării legislative, Curtea a constatat practica abuzivă a Guvernului de la acea dată de a adopta o nouă ordonanță de urgență în timp ce aceasta era sesizată cu o obiecție de neconstituționalitate a legii de aprobare a unei ordonanțe de urgență care avea același obiect de reglementare. Astfel, prin procedeul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogat și declarat neconstituțional^[47] – Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 – să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou – Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 105/2009 – care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale în materia respectivă și că o astfel de situație pune în discuție comportamentul constituțional de ordin legislativ al executivului față de Parlament și, nu în cele din urmă, față de Curtea Constituțională^[48] și a constatat neconstituționalitatea acestor dispoziții legale prevăzute de noua ordonanță de urgență.

3.4. Lipsa solicitării de avize în procedura legislativă

Una dintre exigențele procesului de legiferare, menită să dea expresie și principiului separației și echilibrului puterilor în stat, reglementat de art. 1 alin. (4) din Constituție, o constituie procedura de avizare a proiectelor de acte normative. În acest sens, art. 9 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative^[49] prevede că „(1) În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. (2) După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ”.

Procedura de adoptare a legilor a făcut obiectul unui control constant și atent din partea C.C.R., care a subliniat importanța respectării tuturor regulilor procedurale pentru asigurarea principiului legalității, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, componentă a statului de drept garantat de art. 1 alin. (3) din Constituție.

Curtea a statuat^[50] că în aplicarea normelor constituționale de referință, Legea nr. 24/2000 impune, prin art. 31 alin. (3), (…) ca forma finală a instrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative să facă referiri la avizul Consiliului Legislativ și, după caz, al altor autorități avizatoare, precum Consiliul Economic și Social (CES). Desigur că (…) nu este obligatorie și obținerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucționată de pasivitatea autorităților avizatoare.

Din analiza jurisprudenței C.C.R. a rezultat că solicitarea avizării actelor normative este o chestiune care ține de constituționalitatea extrinsecă a actului normativ vizat, iar constatarea neconstituționalității vizează actul normativ în ansamblul său pentru lipsa avizelor, ceea ce determină reluarea procedurii legislative începând cu inițiativa legislativă.

Curtea a realizat, de asemenea, o delimitare a tipurilor de avize statuând că există două categorii de avize: avizul în care sfera sa de aplicare se limitează doar la actele normative care vizează un anumit domeniu de reglementare^[51] (Consiliul Superior al Magistraturii – CSM) și avizul în care sfera de aplicare nu se limitează doar la actele normative care vizează un anumit domeniu de reglementare (Consiliul Legislativ – CL). Totodată, Curtea a stabilit o distincție între, pe de o parte, autoritățile de rang constituțional a căror atribuție de avizare este fie de natură constituțională (de ex. CL), fie de natură legală (de ex. CSM, CES, Consiliul Suprem de Apărare a Țării – CSAT) și, pe de altă parte, autoritățile de rang legal a căror atribuție de avizare este stabilită de legile de organizare și funcționare – de ex. Consiliul Fiscal, Banca Națională a României.

În cazul autorităților publice avizatoare de rang constituțional, solicitarea avizului acestora (CL/CES/CSM^[52]/CSAT^[53]) prezintă relevanță constituțională, întrucât se subsumează uneia dintre următoarele ipoteze: fie textul constituțional prevede expres atribuția de avizare (a se vedea, în acest sens, CL și art. 79 din Constituție); fie solicitarea avizului este de natură legală, dar se raportează la rolul constituțional al autorității publice al cărei aviz trebuie solicitat (CSM și art. 133 din Constituție, CES și art. 141 din Constituție).

În ceea ce privește avizul CL, Curtea a arătat^[54] că avizul acestei autorități este unul deosebit de important pentru că observațiile formulate au drept finalitate sistematizarea, unificarea și coordonarea întregii legislații, astfel că acesta trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. În același timp, se mai susține că avizul Consiliului este unul consultativ, astfel că nerespectarea în sine a unor observații din aviz nu se convertește per se într-un motiv de neconstituționalitate a actului normativ adoptat. Curtea arată totuși că aspectele semnalate de CL, în măsura în care au relevanță constituțională, pot constitui motive de neconstituționalitate.

Recent, în Decizia nr. 16/2023^[55] cu privire la avizul CES, organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului, Curtea arată că acesta trebuie în mod obligatoriu consultat asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau asupra propunerilor legislative ale senatorilor ori deputaților, chiar dacă avizele sale au doar valoare consultativă. CES este alcătuit din reprezentanți ai partenerilor sociali și ai societății civile și poate contribui în mod semnificativ la fundamentarea unor soluții normative ce vizează stabilirea unor servicii publice de interes general pentru comunitățile locale ori județene. Prin urmare, consultarea sa în cadrul procedurii legislative nu trebuie privită ca o etapă pur formalistă, ci trebuie valorificată la întregul său potențial.

În cazul autorităților publice avizatoare care nu sunt prevăzute la nivel constituțional, ci doar la nivel legal, C.C.R. a decis^[56] că normele care reglementează activitatea acestor instituții nici nu instituie vreo obligație pentru legiuitor de a le solicita avize în procesul de legiferare, astfel încât critica privind nesolicitarea obligatorie a avizului de sorginte constituțională sau legală nu are relevanță în considerarea rolului constituțional al acestor instituții publice și, ca atare, nu poate avea drept rezultat neconstituționalitatea legii supuse controlului de constituționalitate (Autoritatea Națională de Administrare Fiscală, Consiliul Fiscal).

Prin urmare, lipsa solicitării de către Guvern a avizelor de natură constituțională sau de natură legală, dar cu relevanță constituțională, în condițiile existenței unei jurisprudențe constante a C.C.R. privind rolul avizelor în procedura de legiferare, poate fi considerată ca un comportament contrar normelor privind buna-credință, ceea ce afectează principiul loialității constituționale.

Mai mult, într-o opinie separată la o decizie^[57], s-a arătat că solicitarea avizelor prevăzute de lege nu trebuie să constituie un demers pur formal, ci unul util în cadrul procedurii de adoptare a actelor normative. Altfel spus, exercitarea obligației inițiatorului actului normativ, de a solicita avizul autorităților interesate în aplicarea acestuia, trebuie să respecte cadrul constituțional de realizare, în condiții de cooperare loială, a competenței respectivelor autorități. Autorităților în cauză nu trebuie doar să li se ceară „părerea”, ci să li se și acorde, în mod rezonabil, posibilitatea de a și-o exprima, scopul fiind acela al redactării unui act normativ care să întrunească, deopotrivă, cerințele de oportunitate/legalitate/constituționalitate. Întrucât o exercitare formală a obligațiilor constituționale sau legale, cu ignorarea spiritului normelor de referință, poate conduce chiar la blocaje instituționale, ori la acțiuni contrare Constituției, C.C.R. a procedat, asemenea altor instanțe constituționale, la interpretarea Constituției în spiritul loialității constituționale, statuând în sensul existenței unor norme de loialitate constituțională derivând dintr-un principiu expres consacrat de Constituție – cel al separației și echilibrului puterilor în stat.

Din analiza de mai sus a rezultat că guvernul, în calitate de legiuitor derivat, este ținut să respecte în procedura de legiferare limitele constituționale privind delegarea legislativă și angajarea răspunderii pentru un proiect de lege, respectiv solicitarea obligatorie a avizelor necesare, pentru a dovedi un comportament instituțional loial. Nu de puține ori însă, guvernul a încălcat aceste limite în procedura de legiferare ceea ce a determinat sancționarea sa de către C.C.R., fie pe calea controlului de constituționalitate sau a constatării unui conflict juridic de natură constituțională sau de către Parlament prin respingerea ordonanțelor sau inițierea unei moțiuni de cenzură în cazul angajării răspunderii pentru un proiect de lege.

Note de subsol

^[1] F.A. Hayek, Constituția libertății, Institutul European, Iași, 1997, p. 197.

^[2] C.C.R., Decizia nr. 460/2013, publicată în M. Of. nr. 762 din 9 decembrie 2013; Decizia nr. 261/2015, publicată în M. Of. nr. 398 din 2 iulie 2013; Decizia nr. 68/2017, publicată în M. Of. nr. 181 din 14 martie 2017.

^[3] Ș. Deaconu, Drept constituțional, ed. a 5-a, Ed. C.H. Beck, București, 2022, p. 58.

^[4] I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituția României, Comentariu pe articole, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2022, p. 17.

^[5] I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, vol. 1, ed. a 15-a, Ed. C.H. Beck, București, 2016, p. 68.

^[6] C.C.R., Decizia nr. 637/2006, publicată în M. Of. nr. 914 din 9 noiembrie 2006.

^[7] C.C.R., Decizia nr. 447/2021, publicată în M. Of. nr. 1130 din 26 noiembrie 2021.

^[8] C.C.R., Decizia nr. 439/2016, publicată în M. Of. nr. 877 din 2 noiembrie 2016.

^[9] C.C.R., Decizia nr. 73/1995, publicată în M. Of. nr. 8 august 1995.

^[10] C. Ionescu, Principiul loialității constituționale și principiul colaborării instituționale loiale în raporturile Parlamentului cu celelalte autorități publice, în Dreptul nr. 12/2021, p. 120-136.

^[11] C.C.R., Decizia nr. 611/2017, publicată în M. Of. nr. 877 din 7 noiembrie 2017.

^[12] C.C.R., Decizia nr. 1/2011, publicată în M. Of. nr. 135 din 23 februarie 2011; Decizia nr. 972/2012, publicată în M. Of. nr. 800 din 28 noiembrie 2012.

^[13] C.C.R., Decizia nr. 1109/2011, publicată în M. Of. nr. 773 din 2 noiembrie 2011; Decizia nr. 611/2017, publicată în M. Of. nr. 877 din 7 noiembrie 2017.

^[14] C. Ionescu, op. cit., p. 120-136.

^[15] C.C.R., Decizia nr. 1257/2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009; Decizia nr. 240/2020, publicată în M. Of. nr. 504 din 12 iunie 2020.

^[16] C.C.R., Decizia nr. 1431/2010, publicată în M. Of. nr. 758 din 12 noiembrie 2010.

^[17] C.C.R., Decizia nr. 187/2021, publicată în M. Of. nr. 478 din 7 mai 2021.

^[18] C.C.R., Decizia nr. 63/2017, publicată în M. Of. nr. 145 din 27 februarie 2017 și Decizia nr. 68/2017, publicată în 181 din 14 martie 2017.

^[19] C.C.R., Decizia nr. 685/2018, publicată în M. Of. nr. 1021 din 29 noiembrie 2018.

^[20] I. Muraru, M. Constantinescu, Ordonanța Guvernamentală. Doctrină și jurisprudență, Ed. Lumina Lex, 2000, p. 52.

^[21] C.C.R., Decizia nr. 28/2020, publicată în M. Of. nr. 165 din 28 februarie 2020.

^[22] C.C.R., Decizia nr. 231/2013, publicată în M. Of. nr. 347 din 12 iunie 2013; Decizia nr. 259/2015, publicată în M. Of. nr. 334 din 15 mai 2015; Decizia nr. 57/2020, publicată în M. Of. nr. 374 din 11 mai 2020.

^[23] C.C.R., Decizia nr. 1557/2009, publicată în M. Of. nr. 40 din 19 ianuarie 2010.

^[24] De exemplu, domeniul electoral.

^[25] C.C.R., Decizia nr. 1557/2009, precitată; Decizia nr. 1431/2010, precitată; Decizia nr. 51/2012, publicată în M. Of. nr. 90 din 3 februarie 2012.

^[26] C.C.R., Decizia nr. 1431/2010, precitată.

^[27] C.C.R., Decizia nr. 51/2012, precitată.

^[28] C.C.R., Decizia nr. 28/2020, precitată.

^[29] Legea privind unele măsuri aplicabile în anul 2020 referitoare la concursul de admitere la Institutul Național al Magistraturii, formarea profesională inițială a judecătorilor și procurorilor, examenul de absolvire a Institutului Național al Magistraturii, stagiul și examenul de capacitate al judecătorilor și procurorilor stagiari.

^[30] C.C.R., Decizia nr. 255/2005, publicată în M. Of. nr. 511 din 16 iunie 2005; Decizia nr. 761/2014, publicată în M. Of. nr. 46 din 20 ianuarie 2015; Decizia nr. 859/2015, publicată în M. Of. nr. 103 din 10 februarie 2016; Decizia nr. 361/2016. publicată în M. Of. nr. 419 din 3 iunie 2016.

^[31] C.C.R., Decizia nr. 83/1998, publicată în M. Of. nr. 211 din 8 iunie 1998.

^[32] C.C.R., Decizia nr. 60/2020, publicată în M. Of. nr. 369 din 8 mai 2020.

^[33] C.C.R., Decizia nr. 421/2007, publicată în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007; Decizia nr. 109/2010, publicată în M. Of. nr. 175 din 18 martie 2010.

^[34] C.C.R., Decizia nr. 919/2011, publicată în M. Of. nr. 504 din 15 iulie 2011.

^[35] C.C.R., Decizia nr. 60/2020, precitată.

^[36] C.C.R., Decizia nr. 1008/2009, publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009.

^[37] M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României, comentată și adnotată, Regia autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992, p. 254; I. Muraru, E.S. Tănăsescu, (coord.), Constituția României. Comentariu pe articole, op. cit., p. 1.086.

^[38] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p. 662.

^[39] C.C.R., Decizia nr. 214/2019, publicată în M. Of. nr. 435 din 3 iunie 2019.

^[40] C.C.R., Decizia nr. 1599/2010, publicată în M. Of. nr. 67 din 26 ianuarie 2011; Decizia nr. 15/2000, publicată în M. Of. nr. 267 din 14 iunie 2000; Decizia nr. 1540/2011. publicată în M. Of. nr. 151 din 7 martie 2012.

^[41] A se vedea și Decizia nr. 61/2020, publicată în M. Of. nr. 482 din 5 iunie 2020; Decizia nr. 421/2022, publicată în M. Of. nr. 1048 din 28 octombrie 2022.

^[42] C.C.R., Decizia nr. 1221/2008; Decizia nr. 842/2009, publicată în M. Of. nr. 464 din 6 iulie 2009; Decizia. nr. 984/2009, publicată în M. Of. nr. 542 din 4 august 2009; Decizia nr. 989/2009, publicată în M. Of. nr. 531 din 31 iulie 2009; Decizia nr. 443/2016, Decizia nr. 154/2018, publicată în M. Of. nr. 680 din 6 august 2018.

^[43] Publicată în M. Of. nr. 804 din 2 decembrie 2008.

^[44] Publicată în M. Of. nr. 580 din 29 iulie 2016.

^[45] C.C.R., Decizia nr. 447/2013, publicată în M. Of. nr. 674 din 1 noiembrie 2013.

^[46] Publicată în M. Of. nr. 502 din 14 mai 2021.

^[47] C.C.R., Decizia nr. 1257/2009, precitată.

^[48] C.C.R., Decizia nr. 1629/2009, publicată în M. Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010.

^[49] Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.

^[50] C.C.R., Decizia nr. 139/2019, publicată în M. Of. nr. 336 din 3 mai 2019.

^[51] C.C.R., Decizia nr. 63/2017 – „Consiliul Superior al Magistraturii, ca parte componentă a autorității judecătorești, potrivit dispozițiilor Legii fundamentale, cu rol de garant al independenței justiției, nu poate fi transformat într-un organ consultativ al Parlamentului, autoritatea legiuitoare primară, [sau Guvernului, autoritate legiuitoare delegată, n.r.], fără a fi afectate valori constituționale precum statul de drept sau principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale” Curtea reține că Guvernul nu are obligația constituțională sau legală de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii în alte materii decât activitatea autorității judecătorești, iar Consiliul Superior al Magistraturii nu are abilitarea legală de a emite un astfel de aviz.

^[52] C.C.R., Decizia nr. 901/2009, publicată în M. Of. nr. 503 din 21 iulie 2009; Decizia nr. 63/2017, precitată.

^[53] C.C.R., Decizia nr. 97/2008, publicată în M. Of. nr. 169 din 5 martie 2008.

^[54] C.C.R., Decizia nr. 221/2020, publicată în M. Of. nr. 594 din 7 iulie 2020; Decizia nr. 284/2023, publicată în M. Of. nr. 490 din 6 iunie 2023.

^[55] Publicată în M. Of. nr. 187 din 6 martie 2023.

^[56] C.C.R., Decizia nr. 845/2020, publicată în M. Of. nr. 500 din 13 mai 2021.

^[57] C.C.R., Decizia nr. 63/2017, precitată.