La Cour de justice de l’Union européenne vous souhaite bon appétit!

Studiu publicat în volumul In Honorem Flavius Antoniu Baias. Aparența în drept, tomul II, Ed. Hamangiu, București, 2021, p. 753-762.

Le traité instituant la Communauté économique européenne et les traités qui l’ont suivi jusqu’au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne se réfèrent pas aux denrées alimentaires. En revanche, ils prévoient la mise en place d’une politique agricole commune et l’annexe 1 de ces traités successifs énumère les produits auxquels elle s’applique. On trouve d’ailleurs, dans cette liste, à côté des produits bruts ou ayant subi une première transformation, des denrées alimentaires. Il s’agit soit de produits pour lesquels aucune transformation n’est nécessaire pour qu’on puisse les manger, comme, par exemple, les crustacés ou les fruits, soit, et c’est surprenant, des produits issus d’un processus industriel sophistiqué, comme la margarine ou les préparations de viandes et de poissons. Quoi qu’il en soit, si la liste va parfois au-delà des seuls produits agricoles primaires destinés à l’alimentation humaine, elle vise, en tous cas, l’essentiel des produits de base à vocation alimentaire. 

Cependant, même si la plupart des denrées alimentaires échappaient, en principe^[1], dès 1957, à la politique agricole commune, il n’était pas besoin d’être un grand juriste pour comprendre que toute une série de dispositions du traité instituant la Communauté économique européenne avaient vocation à s’appliquer à ces produits, en particulier la liberté de circulation des marchandises. Les denrées alimentaires ont d’ailleurs joué un rôle majeur dans l’interprétation, par la Cour de justice, des dispositions du traité relatives à cette grande liberté. 

Ce rôle majeur, sur lequel il conviendra de s’attarder, ne doit cependant pas dissimuler le rôle que les denrées alimentaires ont également jouer dans d’autres domaines du droit de l’Union européenne, notamment les règles de concurrence et l’interdiction des discriminations en matière de fiscalité indirecte. 

Ainsi, en matière de concurrence, et même s’il faut commencer ainsi par le dessert puisqu’il s’agit de bananes, il faut évoquer l’arrêt du 14 février 1978, United Brands/Commission (27/76), dans lequel la Cour de justice a annulé partiellement une décision de la Commission européenne infligeant à la société United Brands une amende pour avoir abusé de sa position dominante en obligeant ses mûrisseurs-distributeurs établis dans plusieurs Etats membres à ne pas revendre les bananes de cette société à l’état vert et en appliquant à ces mûrisseurs-distributeurs des prix inégaux ou inéquitables. 

Si la société United Brands soutenait notamment qu’elle ne disposait pas d’une position dominante dans la mesure où la banane était en concurrence avec les autres fruits frais, tels que les pommes, les oranges, le raisin, les pêches et les fraises, la Cour ne l’a pas suivie. Elle a, en effet, estimé, qu’il n’existait qu’un très faible degré de substituabilité entre, d’un côté, la banane et, de l’autre, les autres fruits, dès lors qu’une grande masse de consommateurs avaient un besoin constant de bananes et que ce besoin n’était pas affecté par l’arrivée sur le marché d’autres fruits frais au cours de l’année. A cette occasion, la Cour de justice a donné une définition savoureuse, et un peu comique à certains égards, de la banane et je ne résiste pas à la tentation de vous la lire: «la banane a une apparence, un goût, une consistance moelleuse, une absence de pépins, un maniement facile, un niveau permanent de production qui lui permettent de satisfaire les besoins constants d’une catégorie importante de la population composée d’enfants, de personnes âgées et de malades». 

Vérité en matière de concurrence, erreur en matière fiscale! En effet, dix ans plus tard, dans un arrêt du 7 mai 1987, Commission/Italie (184/85), la Cour de justice a condamné en manquement l’Italie pour avoir taxé les bananes, presque toutes importées, beaucoup plus lourdement que les autres fruits de table de production italienne. Elle a en effet jugé que les bananes offrent un choix alternatif aux consommateurs de fruits et qu’elles sont donc dans un rapport de concurrence partielle avec ces fruits. Par conséquent, la taxation des bananes avait pour effet de protéger indirectement les fruits de table de production italienne, comme les pommes, les poires et les raisins, en méconnaissance de l’article 95, paragraphe 2 du traité CEE (devenu article 110, paragraphe 2, TFUE), qui a pour fonction d’appréhender toute forme de protectionnisme fiscal indirect. 

Si c’est beaucoup s’attarder sur la banane, il faut tout de même rappeler que c’est le fruit qui fait l’objet du plus gros commerce international et qu’il a donné lieu à pas moins de 125 arrêts et ordonnances de la Cour de justice et du Tribunal, essentiellement après la mise en place de l’organisation commune de marché en 1993. 

Cependant, devant la Cour de justice, le domaine d’élection des denrées alimentaires a été, sans conteste, le liberté de circulation des marchandises. Il faut dire que, s’il est un domaine où la mise en place du marché commun puis du marché intérieur s’est heurté aux traditions nationales, c’est bien celui de l’alimentation. En effet, certains Etats membres, en particulier ceux du sud de la Communauté européenne, redoutaient la disparition de procédés de fabrication anciens et traditionnels, liés aux coutumes nationales et locales admises de longue date, et étaient soucieux de faire prévaloir leurs propres traditions alimentaires. Il existait ainsi un clivage entre ces Etats membres et ceux du nord de la Communauté européenne, pour lesquels il suffit à peu près qu’un produit alimentaire remplisse sa fonction nutritionnelle et soit sain. 

C’est ainsi que, si le Conseil avait établi, en 1969, un programme ambitieux en vue de l’élimination des entraves techniques aux échanges de denrées alimentaires, les directives ou règlements harmonisant les procédés de fabrication et la composition des produits alimentaires se comptent sur les doigts des deux mains. Parmi ces rares produits, on peut citer les jus de fruits, les confitures, le miel et le lait condensé, ce qui ne va pas très loin. Et, parmi les nombreux échecs en la matière, on peut citer la tentative de la Commission européenne de proposer, en 1968, une harmonisation des pâtes alimentaires à partir de la recette italienne des pâtes, produites exclusivement avec du blé dur. 

Cette absence de solution normative a entraîné l’intervention de la Cour de justice, qui a fait prévaloir le principe de reconnaissance mutuelle en vertu duquel un produit alimentaire qui est conforme à la législation en vigueur dans son Etat membre de production doit pouvoir, en principe, circuler librement, sous sa dénomination d’origine, dans les autres Etats membres de l’Union européenne. Cette jurisprudence a été initiée par le fameux arrêt préjudiciel du 20 février 1979, Rewe, dit «Cassis de Dijon» (120/78), qui a mis en cause une réglementation allemande interdisant la commercialisation, en Allemagne, de cette boisson (qui entre dans la composition du célèbre «kir») au motif qu’elle titrait 16° d’alcool au lieu des 24° minimum prévus par cette réglementation. La Cour de justice a, en effet, considéré qu’aucune dérogation du traité à la libre circulation des marchandises, comme la santé publique, ni aucune exigence impérative d’intérêt général, comme la loyauté des transactions commerciales ou la protection du consommateur, ne justifiait cette interdiction, pour autant qu’un étiquetage adéquat informe le consommateur de la teneur en alcool du produit. 

Dans la même veine, et parmi de très nombreux arrêts des années 80 et 90, on peut citer l’arrêt préjudiciel du 14 juillet 1988, 3 Glocken (407/85), qui a mis en cause la réglementation italienne n’autorisant que les pâtes alimentaires produites avec du blé dur et interdisant donc la commercialisation, sous la dénomination «pâtes», des pâtes produites avec du blé tendre en provenance d’Etats membres du nord de l’Europe où cette production est autorisée. Cette affaire est moins célèbre pour la solution qu’elle retient, qui se situe dans le droit fil de la jurisprudence «Cassis de Dijon», qu’en raison des conclusions contraires de l’avocat général italien Mancini dont, ce jour-là, le coeur a parlé davantage que les grandes compétences juridiques. 

La Cour de justice a également déclaré incompatible avec la libre circulation des marchandises la législation italienne réservant la dénomination «vinaigre» au vinaigre produit à base de vin et interdisant, par conséquent, la dénomination «vinaigre de pomme» (arrêt du 26 janvier 1980, Gilli, 788/79). 

La Cour de justice a fait de même en ce qui concerne la législation française interdisant la commercialisation, sous la dénomination «Edam», d’un fromage commercialisé en Allemagne sous cette dénomination au motif qu’il contenait moins de 40 % de matière grasse (arrêt du 22 septembre 1988, Deserbais, 286/86) et en ce qui concerne la législation française interdisant la commercialisation, sous la dénomination «Emmenthal», de fromages commercialisés sous cette dénomination dans d’autres Etats membres au motif qu’ils étaient dépourvus de croûte (arrêt du 5 décembre 2000, Guimont, C-448/98). 

La Cour de justice a aussi condamné la France pour avoir réservé les dénominations «foie gras entier», «foie gras», «bloc de foie gras», «pâté de foie» ou mousse de foie» aux produits contenant notamment des proportions minimales de foie gras déterminées, sans prévoir de clause de reconnaissance mutuelle en faveur des produits commercialisés sous ces différentes dénominations dans d’autres Etats membres et qui ne respecteraient pas exactement ces proportions (arrêt du 22 octobre 1998, Commission/France, C-184/96). 

On peut encore citer les arrêts du 16 janvier 2003, Commission/Espagne (C-12/00), et Commission/Italie (C-14/00), dans lesquels la Cour de justice a mis en cause les législations espagnole et italienne interdisant la commercialisation sous la dénomination «chocolat» de produits commercialisés sous cette appellation dans d’autres Etats membres mais contenant jusqu’à 5% de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao (la dénomination permise en Espagne, guère attractive il faut le reconnaître, était «succédané de chocolat»). 

Certes, la Cour de justice n’a pas exclu la possibilité pour les Etats membres d’exiger une modification de la dénomination d’une denrée alimentaire lorsqu’un produit présenté sous une certaine dénomination est tellement différent, du point de vue de sa composition ou de sa fabrication, des marchandises généralement connues sous cette même dénomination au sein de la Communauté qu’il ne saurait être considéré comme relevant de cette catégorie (arrêt Deserbais, précité). Toutefois, cette condition est très restrictive et la Cour ne semble avoir admis qu’elle était remplie qu’une seule fois, d’ailleurs implicitement, à propos de produits thermisés qui, bien que ne contenant plus de bactéries lactiques vivantes en abondance, étaient néanmoins commercialisés sous la dénomination «yaourt» dans certains Etats membres comme les Pays-Bas (arrêt du 14 juillet 1988, Smanor, 298/87). De son côté, la Commission a, par exemple, admis qu’un Etat membre réserve la dénomination «Caviar» aux seuls produits obtenus à partir d’oeufs d’esturgeons, bien que cette dénomination désigne n’importe quels oeufs de poisson dans certains Etats membres. 

Sans vouloir remettre en question les mérites de la jurisprudence «Cassis de Dijon», il faut admettre que, dans beaucoup de ses arrêts, la Cour de justice s’est montrée plus préoccupée par la libre circulation des marchandises que par la qualité des produits. Certes, elle soumet toujours cette libre circulation à l’obligation d’un étiquetage adéquat sur la composition du produit, qui permette, par exemple, au consommateur de savoir que les pâtes ont été produites à partir de blé tendre, que le fromage Edam comporte moins de 40% de matière grasse ou encore que le chocolat ne contient pas que du beurre de cacao mais aussi d’autres matières végétales. Un tel étiquetage est d’autant plus nécessaire que les pâtes au blé tendre, un fromage contenant moins de matière grasse et un chocolat comportant des matières végétales, s’ils sont moins goûteux, coûtent aussi moins cher à produire et pourront donc être vendus meilleur marché. 

Malheureusement, on est en droit de penser que la Cour de justice sous-estime l’attachement des consommateurs européens aux définitions traditionnelles des produits dans leur Etat membre. Il est vrai que, selon elle, la législation d’un Etat membre ne doit pas servir à cristalliser des habitudes nationales de consommation et à stabiliser un avantage acquis par les industries nationales qui s’attachent à les satisfaire (arrêt du 12 mars 1987, Commission/Allemagne, 178/84). 

Par ailleurs, la Cour de justice s’exagère sans doute la disponibilité du consommateur européen à prendre le temps de lire l’étiquetage des produits et la capacité de ce consommateur à comprendre toujours cet étiquetage. On sait, en effet, que la Cour a une haute idée du consommateur européen qu’elle décrit, je cite, comme «un consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé». Cette formule est apparue, pour la première fois, dans un arrêt du 16 juillet 1998, Gutspringenheide (C-201/96), qui portait sur les oeufs, et elle a depuis fait florès puisqu’elle figure dans pas moins de 80 arrêts de la Cour. Il faut dire qu’elle résumait assez bien la notion de consommateur telle qu’elle ressortait des précédents arrêts de la Cour. Cependant, on peut se demander si la notion allemande de «flüchtige Verbraucher», ou «consommateur furtif», n’était pas plus proche de la réalité, en tous cas à l’époque. 

Enfin, le principe de reconnaissance mutuelle en matière de denrées alimentaires peut certes, dans un premier temps, permettre aux consommateurs de disposer d’une plus grande diversité de produits. Toutefois, de la même manière que la mauvaise monnaie chasse la bonne, il peut aussi, dans un second temps, conduire à un nivellement de la qualité des produits par le bas. 

Quoi qu’il en soit, l’affirmation, par la Cour de justice, du principe de reconnaissance mutuelle en ce qui concerne les denrées alimentaires produites et commercialisées dans les différents Etats membres de la Communauté européenne a amené, en 1985, la Commission européenne à renoncer à son programme d’harmonisation de la composition et des modes de fabrication de ces denrées. Selon la Commission européenne, «il [n’était] ni possible ni souhaitable d’enfermer dans un carcan législatif les richesses culinaires de dix Etats membres». Il est vrai que les résultats de ce programme avaient été singulièrement limités. 

Cependant, la Communauté européenne a peu à peu pris conscience de la nécessité d’une politique de qualité des denrées alimentaires, qui passe notamment par l’établissement de signes distinctifs communautaires accordant une place déterminante à l’origine géographique des produits et aux caractères qui en découlent. Même s’il faut admettre qu’au moins dans un premier temps, la Communauté a moins agi dans la perspective des attentes des consommateurs que dans une perspective de valorisation de la production agricole et du maintien des revenus des agriculteurs. Quoi qu’il en soit, cette prise de conscience s’est manifestée par l’institution, en 1987, dans le secteur viti-vinicole, de la mention «Vin de qualité produit dans des régions déterminées» et par l’institution, en 1992, dans les autres secteurs, des appellations d’origine protégée (AOP) et des indications géographiques de provenance (IGP)^[2]. Aujourd’hui, il en existe environ 1500. Nul besoin de préciser que ces régimes sont largement inspirés des dispositifs nationaux qui étaient en vigueur dans les Etats membres du sud de la Communauté européenne, comme la France, l’Italie et l’Espagne. 

C’est ainsi que la Cour de justice a relevé, depuis lors, à plusieurs reprises que la législation communautaire manifeste une tendance générale à la mise en valeur de la qualité des produits, dans le but de satisfaire l’attente des consommateurs en matière de produits de qualité et d’une origine géographique certaine ainsi que l’obtention par les producteurs, dans des conditions de concurrence égale, de meilleurs revenus en contrepartie d’un effort qualitatif réel. 

Cette prise de conscience du législateur de l’Union européenne de la nécessité d’une politique de qualité des denrées alimentaires a, d’ailleurs, coïncidé avec une prise de conscience parallèle de la Cour de justice elle-même, comme l’illustrent particulièrement les deux affaires successives d’embouteillage des vins de la région de la Rioja. 

Dans un premier arrêt du 9 juin 1992, Delhaize (C-47/90), rendu sur renvoi préjudiciel d’une juridiction belge, la Cour de justice avait jugé que l’article 34 du traité CEE prohibant les mesures d’effet équivalant à une restriction quantitative à l’exportation (devenu article 28 TFUE) s’opposait à une réglementation qui, comme la réglementation espagnole en cause, imposait une obligation de mise en bouteilles dans la région de production des vins d’origine qualifiée. L’Espagne n’ayant pas modifié sa législation, la Belgique, après avoir tenté en vain de convaincre la Commission européenne d’engager une procédure en manquement contre l’Espagne, a saisi la Cour de justice. Cependant, dans son arrêt du 16 mai 2000, Belgique/Espagne (C-388/95), la Cour de justice a rejeté son recours, au motif que le transport du vin en vrac pouvait présenter des risques pour la qualité des vins et que le contrôle de l’embouteillage dans la région de production était plus efficace^[3].

La mise en place d’une réglementation européenne instituant les appellations d’origine protégée et les indications géographiques de provenance en matière de qualité des denrées alimentaires a entraîné une évolution de la jurisprudence de la Cour de justice. Celle-ci s’est déplacée de l’interprétation des dispositions du traité en matière de liberté de circulation des marchandises (il n’y a pratiquement plus d’arrêts concernant la dénomination des denrées alimentaires au regard de cette liberté) vers l’interprétation de cette réglementation. Cependant, alors qu’on aurait pu craindre qu’au nom de la liberté de circulation des marchandises, la Cour de justice retienne une interprétation étroite de la réglementation en matière de qualité des denrées alimentaires, elle en a, le plus souvent, retenu une interprétation large au nom de la propriété intellectuelle et de la nécessité d’assurer la qualité des produits concernés mais aussi afin d’assurer, autant que faire se peut, la valorisation de la production agricole et le maintien des revenus des agriculteurs. 

Dans cette jurisprudence, les fromages se signalent puisqu’on trouve notamment des arrêts sur l’époisses, la feta, le gorgonzola, le parmesan, le queso manchego, la mozzarela de bufflone, le comté ou encore le morbier. 

Ainsi, l’affaire C-87/97, Consorzio per la Tutela del Formaggio Gorgonzola, concernait une fromagerie industrielle établie en Allemagne qui fabriquait et commercialisait, notamment en Autriche, un fromage à moisissures bleues baptisé «Cambozola», une dénomination qu’elle avait fait enregistrer comme marque en Allemagne et en Autriche. L’organisme italien de défense des droits de producteurs de gorgonzola a saisi une juridiction autrichienne, qui a interrogé la Cour de justice. Celle-ci a jugé que la dénomination «Cambozola» évoquait l’appellation d’origine protégée «Gorgonzola» et était donc susceptible de porter atteinte à cette appellation d’origine protégée. En effet, même en l’absence de risque de confusion, il suffit, pour qu’il y ait évocation, que soit créée dans l’esprit du public une association d’idées en ce qui concerne l’origine du produit. 

Il est difficile d’évoquer le fromage italien sans parler du grana padano, que nous appelons en France le parmesan et qui y est surtout utilisé sous forme râpée. La Cour de cassation française avait demandé à la Cour de justice si l’appellation d’origine protégée «grana padano» ne peut être utilisée que si le fromage est également râpé et conditionné dans la région de production, comme le prévoit le cahier des charges de cette appellation. Il s’agissait donc de déterminer si le râpage du fromage dans cette région, qui constituait à l’évidence une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative à l’exportation prohibée par l’article 29 CE (devenu article 28 TFUE), était néanmoins justifiée car indispensable à la conservation des caractères spécifiques du fromage. La réponse à cette question n’était pas absolument évidente car, comme le relevait l’avocat général, le râpage du fromage n’a pas la même importance que l’embouteillage du vin. 

Cependant, dans son arrêt du 20 mai 2003, Ravil (C-469/00), la Cour de justice n’a pas suivi les conclusions de son avocat général et, comme l’y invitaient le gouvernement français et la Commission européenne, elle a répondu par l’affirmative à la question posée. En effet, la Cour a pris en compte le fait que le parmesan est consommé dans des proportion importantes sous la forme râpée, que le fromage râpé frais est un produit très sensible et que le cahier des charges de l’appellation définit ainsi de manière détaillée les conditions que le fromage râpé doit remplir en soumettant le râpage à des contrôles très précis. 

Des fromages, il est d’autant plus aisé de passer à la charcuterie qu’on les associe souvent à table. Dans un arrêt le 20 mai 2003, soit le même jour que l’arrêt Ravil sur le grana padano, la Cour de justice a, dans un arrêt Consorzio del Prosciutto di Parma (C-108/01), admis que le cahier des charges de l’appellation d’origine protégée «Prosciutto di Parma» subordonne l’utilisation de cette dénomination à la condition que les opérations de tranchage et d’emballage soient effectuées dans la région de production. En effet, la Cour a relevé que le cahier des charges de l’appellation instituait un dispositif régissant de manière détaillée et rigoureuse les trois étapes conduisant à la mise sur le marché de jambon préemballé en tranches, avec des représentants de la structure de contrôle présents lors de chacune de ces étapes. La Cour en a déduit que des contrôles effectués en dehors de la région de production donneraient moins de garantie pour la qualité et l’authenticité du produit. 

En revanche, dans un arrêt du 19 décembre 2018, S (C-367/17), la Cour de justice a jugé que l’organisme gérant l’indication géographique protégée allemande «Schwartzwälder Schinken» (jambon de la Forêt-Noire) ne justifiait pas de la nécessité que ce jambon soit désormais découpé et emballé dans la région de production. En effet, la Cour a estimé que l’organisme n’invoquait que des considérations très générales en ce qui concerne les risques d’atteinte à la qualité du produit en cas de tranchage et d’emballage hors de cette région. Par ailleurs, la Cour a relevé que les spécifications du cahier des charges de l’indication géographique protégée en matière de tranchage et d’emballage revêtaient un caractère habituel n’allant pas au-delà des règles en vigueur en matière d’hygiène alimentaire. Sans doute, la Cour a-t-elle également été sensible au fait qu’il s’agissait d’une indication géographique de provenance et non d’une appellation d’origine protégée et au fait que le tranchage et l’emballage dans la région de production n’était pas une tradition. 

Ce dernier arrêt ne remet cependant pas en cause l’approche très favorable de la Cour de justice vis-à-vis des produits bénéficiant d’une appellation d’origine protégée ou d’une indication géographique de provenance. Une approche très favorable, dans laquelle elle fait généralement primer la propriété intellectuelle et la valorisation des produits agricoles sur la liberté de circulation des marchandises. Une approche si favorable que certains commentateurs, dont je ne fais cependant pas partie, estiment que la Cour protège surtout des recettes, des réputations et des producteurs et qu’elle n’est pas très regardante sur le lien étroit qui doit exister entre le produit protégé, le territoire où il est produit et le savoir-faire traditionnel avec lequel il est fabriqué.

Notes infrapaginales

^[1] Les institutions se sont, en effet, souvent affranchies de la liste de l’annexe I du traité en étendant aux produits provenant de la transformation des produits de base les règles applicables à ces produits, par exemple en leur octroyant des aides.

^[2] Règlement (CE) n° 823/87 du Conseil, du 16 mars 1987, établissant des dispositions particulières relatives aux vins de qualité produits dans des régions déterminées (vqprd), et règlement (CE) n° 2081/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires. Le règlement (CE) n° 510/2006 du Conseil, du 20 mars 2006 a succédé à ce dernier règlement, avant de laisser la place au règlement (UE) n° 1151/2012, du 21 novembre 2012, relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires. En 2009, les vins de qualité produits dans des régions déterminées sont devenus des appellations d’origine protégée ou des indications géographiques de provenance. Pour mémoire, la différence essentielle entre une appellation d’origine protégée et une indication géographique de provenance, c’est que, pour les premières, la matière première doit nécessairement provenir de la région de production alors que ce n’est pas le cas pour les secondes.

^[3] Rappelons, à cette occasion, que les recours en manquement entre Etats membres sont rarissimes (une dizaine depuis 1958 contre un peu plus de 4 000 introduits par la Commission européenne).