L’affirmation des libertés locales en droit européen des droits de l’homme

Studiu publicat în volumul In honorem Corneliu Bîrsan, tomul III, Ed. Hamangiu, 2023, p. 441-459.

Introduction

Le concept de «libertés locales» a été forgé pour désigner les droits et libertés reconnues aux institutions urbaines dans le cadre d’un système institutionnel décentralisé et reconnaissant l’autonomie des pouvoirs locaux.

Parmi ces droits et libertés, il convient de citer à titre illustratif, les droits de la «personnalité locale» à savoir le droit à avoir un nom voire une identité ainsi qu’une image^[1], le droit de se défendre et de protéger son territoire, ses droits et ses biens^[2], le droit de défendre un intérêt général infra-étatique, le droit de s’organiser^[3] (la démocratie locale représentative), le droit de se voir reconnaître des compétences ainsi que des ressources (humaines et financières) propres, le droit à la libre administration^[4] [donc à gérer, normalement de manière autonome, ses compétences (autonomie administrative) ainsi que ses moyens humaines (gestion des ressources humaines publiques) et financiers (autonomie financière) ainsi qu’à choisir presque librement (dans le respect du droit européen et national de la commande publique) les modes de gestion des services publics locaux (autonomie managériale); ce qui interroge, au demeurant, le maintien de forts contrôles (dits aussi «tutelles») sur les collectivités décentralisées, le droit de s’associer entre collectivités locales nationales (intercommunalité, par exemple^[5]) ou frontalières (coopération transfrontalière)]. Bref, un ensemble des droits et libertés permettant de déterminer la qualification juridique des collectivités locales^[6] en personne morale de droit public^[7], leur statut^[8], et par là même, le fonctionnement d’une gouvernance de proximité.

Il existe à cet égard, plusieurs arguments qui viennent à l’appui d’un tel système de gouvernance, jugé comme étant celui qui permet à la fois la représentation démocratique à l’échelle des collectivités et la participation citoyenne^[9].

Ainsi présenté, il pourrait paraître impensable, prima facie, de soutenir l’affirmation des libertés locales en droit européen des droits de l’homme. Cela pour une raison qui paraît évidente en elle-même. D’une part, les libertés locales renvoient très clairement aux droits institutionnels, c’est-à-dire, les droits reconnus et exercés par des personnes morales, sujets de droit public, que sont les collectivités locales et, d’autre part, les droits de l’homme constituent un corpus de règles directement applicables aux individus, personnes physiques et sujets de droit privé. En d’autres termes, les libertés locales ne s’appliquent pas, en principe, aux individus en tant que tel, mais plutôt aux collectivités locales. Et, comme le bénéfice du recours individuel est refusé aux collectivités locales^[10], les «libertés locales», traditionnelles et institutionnelles, n’ont pas droit de cité dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Cela dit, il convient dès lors de s’interroger dans quelle mesure et de quelle manière les libertés locales ont pu s’intégrer dans le corpus global du droit européen des droits de l’homme au point de constituer l’un des éléments du système dans son entièreté?

La présente étude tentera d’aborder cette préoccupation tout en démontrant le lien évident qu’entretiennent les libertés locales avec les droits de l’homme. Cette conception se trouvait déjà incluse en 1953 dans la Résolution concernant les communes et les institutions européennes annexée à la Charte européenne des libertés communales^[11], où les parties prenantes affirmaient en préambule:

«Que l’autonomie communale est le rempart des libertés personnelles, que les libertés communales sont partout menacées par les empiètements des Etats, que les maires et les élus des collectivités locales, unis par-dessus les frontières par leurs préoccupations d’administrateurs au contact direct des réalités et des populations sont les artisans d’une Europe libre, unie et respectueuse des diversités»^[12].

Il convient aussi de relever que ladite résolution faisait largement écho au respect de la démocratie^[13] tout en réaffirmant l’importance d’une participation effective aux représentants des pouvoirs locaux^[14].

La présente contribution mettra en évidence les éléments importants tirés de ces passages des pères fondateurs de l’ordre institutionnel moderne des collectivités locales, à savoir, l’idée de rempart des libertés personnelles et la promotion d’une participation effective des représentants à l’exercice des pouvoirs locaux. Le développement ultérieur à la résolution précitée a conduit à une réaffirmation de ces éléments au point d’en constituer les pièces indispensables d’une véritable démocratie au niveau européen^[15]. Ainsi, les «nouvelles» libertés locales à caractère individuel ont vocation, en droit européen des droits de l’homme, de renforcer la tradition démocratique promue et défendue par le Conseil de l’Europe (§2), bien, qu’originellement et traditionnellement, l’affirmation des libertés locale visait une conception européenne à caractère plus institutionnel et collective qu’individuel (§1).

§1. L’avènement des libertés locales en droit institutionnel européen

Le phénomène urbain a été très important au Moyen-âge. Il a été à l’origine du mouvement vers la décentralisation en Europe. Les villes étaient pensées comme étant des zones de liberté et d’affranchissement.

Toutefois, ce n’est qu’à partir du 20^e siècle que la question a été abordée dans une perspective juridique au niveau régional européen. Ce cheminement a abouti à l’adoption en 1985 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Cet instrument est le premier traité multilatéral qui pose le cadre juridique encadrant la gouvernance au niveau local^[16].

Il conviendra à cet égard de revenir au contexte historique ayant conduit à l’avènement de cet instrument juridique (1.1.) d’une part, avant de se pencher sur l’encadrement juridique des libertés locales au sein du droit européen, d’autre part (1.2.).

1.1. Le contexte historique et le rôle des institutions européennes dans la promotion de l’autonomie locale

Le début du 20^e siècle a été caractérisé par une volonté de plus en plus marquée de rebâtir une Europe fondée sur les droits individuels et collectifs. La survenance successive de la première et la deuxième guerre mondiale n’a fait que raviver cette conscience d’une Europe unie sur les valeurs de démocratie, des droits de l’homme et des libertés locales^[17].

Le mouvement vers la reconnaissance de l’autonomie des villes a été exacerbé par le désir de renforcer la représentation et la participation des populations urbaines aux grandes décisions qui concernent leurs destinées.

En effet, en 1953, les Etats généraux des communes de l’Europe adoptent à Versailles la Charte européenne des libertés communales^[18]. Ceci constitue une première affirmation des droits des collectivités locales au niveau régional européen^[19].

Crée en 1949, afin de promouvoir la démocratie, l’Etat de droit et les droits de l’homme, le Conseil de l’Europe prît l’initiative d’ouvrir la réflexion afin de préparer l’avènement d’une convention pouvant garantir la défense de l’autonomie des collectivités locales^[20]. La discussion a été menée préalablement au sein du Comité des ministres. Il convient à cet égard de rappeler qu’au sein de ce comité, une distinction nette a été observée entre les droits des collectivités locales supposés être différents de ceux applicables aux individus, personnes physiques. Il refusa par conséquent d’inscrire la protection des pouvoirs locaux dans une convention qui aurait pour but la reconnaissance et la protection des droits des personnes physiques^[21]. C’est finalement au sein de la Conférence européenne des pouvoirs locaux que fut organisé la préparation du projet d’une convention relative à l’autonomie des collectivités locales^[22]. Cet organe sera plus tard à l’origine de la résolution 64 du 31 octobre 1968 qui présente neuf principes essentiels relatifs à l’autonomie locale^[23].

La dénomination de la Conférence a changé au cours de son évolution ultérieure. En 1974, elle devint la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux. Puis, en 1994 elle devint le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d’Europe.

Les travaux menés au sein de ces différents organes ont abouti à l’adoption, le 15 octobre 1985, par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, de la Charte européenne de l’autonomie locale^[24].

Il convient aussi de relever le travail réalisé par le Conseil des communes et des régions d’Europe. Fondé en 1951, cette organisation promeut la construction d’une Europe unie, pacifique et démocratique fondée sur l’autonomie locale et le respect du principe de subsidiarité^[25]. Il s’agit de porter la voix de ces entités au niveau des institutions européennes. Le travail de cette organisation a essentiellement été caractérisé par le lobbying des intérêts des collectivités locales au niveau européen. Il en est de même du travail réalisé par l’Assemblée des régions d’Europe. Toutes ont contribué d’une manière ou d’une autre à l’avènement de la Charte européenne de l’autonomie locale. Celle-ci a été complétée par un protocole additionnel de 2009 portant sur le droit de participer à la vie publique.

1.2. L’encadrement juridique des libertés locales au sein du droit européen

La règlementation européenne qui encadre les libertés locales repose essentiellement sur la Charte européenne de l’autonomie locale. Il s’agit d’un instrument majeur qui pose les bases de la gouvernance urbaine à l’échelle européenne.

Avec l’évolution, d’autres instruments, non moins importants, se sont ajoutés à cet arsenal juridique garantissant la libre administration des collectivités territoriales. Il s’agit notamment de la Convention-cadre pour la coopération transfrontalière^[26] ainsi que la Charte européenne pour la protection des langues minoritaires^[27]. Ces conventions élargissent le champ d’action des collectivités locales en leur reconnaissant un rôle, d’une part, dans l’établissement de la paix et, d’autre part, dans la promotion des droits de l’homme. Elles sont élaborées au sein du Conseil de l’Europe.

Ces instruments constituent une lex specialis face à la Charte européenne de l’autonomie locale qui pose le cadre général.

Cela dit, il convient d’examiner à présent certains aspects particuliers de cet instrument posant le cadre général de la gouvernance locale.

En effet, la Charte est composée de dix-huit articles précédés d’un préambule. De la lecture du corps du texte, on peut dégager trois volets distincts: la définition de l’autonomie, le fondement de l’autonomie locale et l’exercice de l’autonomie locale^[28].

D’abord, la définition de l’autonomie locale. Celle-ci est donnée à l’article 3 de la Charte:

«Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques»^[29].

De la lecture de cet article, il peut être observé que l’autonomie locale est définie comme étant un droit propre de chaque collectivité locale. Bien plus, une capacité effective d’exercer ce droit. Ce qui suppose des moyens tant humains que matériels que doit disposer la collectivité locale afin d’exercer la libre administration.

Par ailleurs, l’article précise que l’autonomie locale est établie par une loi. Ce qui suppose que la libre administration doit s’exercer conformément à la loi ou à la Constitution^[30].

Ensuite, la Charte comporte un volet qui fixe le fondement de l’autonomie locale. Sur ce point, il se dégage de la lecture des articles que, dans la philosophie de la Charte, il existe un lien intime entre l’autonomie locale et la légitimité démocratique. Les pouvoirs locaux sont constitués des individus qui sont choisis par la population locale^[31]. La Charte entend promouvoir un modèle de gouvernance locale fondée sur la représentation et la participation, deux piliers nécessaires à l’instauration d’une véritable démocratie. Cette idée est parfaitement mise en évidence par l’art. 3 par. 2 qui fait allusion aux «conseils ou assemblée composées des membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées des citoyens, au referendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi»^[32].

Cette philosophie explique que l’autonomie locale est sensée permettre l’exercice d’une démocratie à l’échelle locale.

Enfin, la Charte pose les principes directeurs relatifs à l’exercice de l’autonomie locale. Au regard de cet instrument juridique, l’exercice de l’autonomie locale repose sur des deux piliers: la liberté d’action et des moyens suffisants tant sur les plans juridique, humains que financiers. Les collectivités locales doivent utiliser ces moyens mis à leur disposition en conformité avec la loi.

Au regard de ce qui précède, il apparaît très clairement que les libertés locales viennent garantir la libre administration des collectivités locales et permettent l’exercice d’une gouvernance démocratique à l’échelle urbaine.

Il conviendra à présent de voir dans quelle mesure ces libertés s’intègrent dans le corpus global du droit européen des droits de l’homme, en mettant en place un contexte favorable à la pleine jouissance des droits individuels.

§2. L’émergence des libertés locales individuelles en droit européen des droits de l’homme

Les «nouvelles» libertés locales individuelles supposent que les collectivités locales soient «contrôlées» (au sens large du terme: conseil, évaluation, surveillance et tutelle de l’administration d’Etat sur les collectivités locales et leurs établissements publics/démembrements), spécialement dans un Etat unitaire, afin de mieux protéger les citoyens, les habitants voire les «usagients» (contraction volontaire entre «usagers» et «clients», consommateurs de services publics locaux) (2.1.). Ce n’est qu’à cette condition que les habitants peuvent alors participer librement à l’organisation, à la gestion mais aussi à l’évaluation des services publics locaux dans une logique participative, et incidemment contrôle d’une certaine manière l’action locale de leurs représentants ainsi que leurs décisions et applications (2.2.).

2.1. La condition sine qua non: le «Contrôle» des collectivités décentralisées locales^[33]

Si la Charte européenne évoque le contrôle administratif des actes locaux (art. 8), elle est hélas silencieuse sur les autres, particulièrement sur le contrôle financier. De plus, si l’art. 11 de la même Charte reconnaît le droit aux collectivités locales d’agir en justice pour défendre leurs compétences^[34] et le respect des principes de l’autonomie locale, la réalité juridictionnelle dans les Etats européens de cette reconnaissance est, hélas, inégale selon ces derniers, puisque ce contentieux est très politisé. En somme, l’efficience de l’action publique locale devrait aussi justifier un droit du contrôle des collectivités locales mais aussi de la protection de ces dernières qui est, finalement, souvent embryonnaire, dans de nombreux Etats européens.

Selon la célèbre formule de Montesquieu «Tout homme détenant du pouvoir est porté à en abuser»; ce qui vaut autant pour un gouvernant national qu’un élu local, comme le prouve le développement conséquent de la corruption dans un grand nombre d’Etats européens, spécialement au niveau local. A tel point que, partout en Europe, est évoqué le retour de la «féodalité locale», selon les territoires et les personnalités politiques locales eu égard à leurs méthodes de gouvernance. De plus, et toujours, selon Montesquieu, un «abus de pouvoir» ne peut être évité que si le «pouvoir arrête le pouvoir». Par suite, et afin d’homogénéiser l’action publique nationale dans le cadre des territoires infra-étatiques, l’Etat central est le plus à même, par un rôle autant de conseil que de contrôle, d’éviter des inégalités voire, pire, des illégalités de traitement des «usagients». Ce risque est d’ailleurs loin d’être utopique si l’on en juge par l’inégalité de traitement en matière de droits sociaux, partout en Europe, des usagients, eu égard au niveau de richesse de leur collectivité locale de rattachement. Finalement, pour plagier Michel Crozier, l’Etat moderne doit être modeste, mais cette modestie n’est et ne doit pas être synonyme d’effacement.

Et ce, alors même que, partout en Europe, il s’évince de l’état du droit et des constatations de terrain que les contrôles sont insuffisants voire contestés, tant dans leurs fondements juridiques, modalités d’exercice, et peut-être et surtout, leurs résultats. L’autonomie locale suppose donc de réinventer les formes de contrôle a posteriori voire indépendant de l’Etat: faire appel à des autorités ou des juridictions, administratives et/ou financières, autonomes, est une demande récurrente dans tous les Etats européens.

Par suite, s’il existe un consensus des populations européennes autour de l’autonomie de gestion des collectivités locales, pour autant elles souhaitent de l’information, de la transparence et du contrôle, si possible, non étatique, mais objectif, de ces mêmes collectivités locales, de leurs élus locaux, et plus souvent que l’on ne le dit ou le pense, des agents publics locaux.

D’ailleurs, et de plus en plus aussi, une attente des européens se fait jour en matière de «supervision managériale» des collectivités locales^[35]. Ils ne souhaitent pas, ou plus, en effet, «contrôler pour contrôler», mais «contrôler pour évaluer», et qui plus est, et en priorité, la qualité des prestations locales de service public et leur coût, et ce, toujours dans une logique d’information et de transparence. Cette demande prend d’ailleurs tout son sens dans un contexte économique européen inflationniste, depuis 2022.

Finalement, cette démarche s’inscrit moins dans une logique de défiance que dans une logique de «confiance constructive». Elle s’intègre donc dans le cheminement des européens vers «plus de démocratie participative»^[36], qui suppose toujours, au préalable, une meilleure information des participants.

Il n’en reste pas moins que si les collectivités locales doivent être contrôlées voire, aussi, évaluées, quant aux résultats de leur action publique, la réflexion est finalement ouverte sur les modalités de contrôle à repenser, puisque, originellement, elles l’ont été pour des Etats fortement centralisés; le mot de «tutelle» illustrant bien cet état historique du droit du contrôle des collectivités locales. Les contrôles, tant administratif que financier, doivent donc être adaptés à une autonomie locale rénovée et développée, sans pour autant sacrifier les droits des administrés; ce qui, au demeurant, peut justifier le remplacement de «l’Etat (central et/ou déconcentré) contrôleur» par des autorités ou juridictions administratives et/ou financières de contrôle, bénéficiant d’un statut d’indépendance à l’égard de l’Etat. In fine, ces mêmes autorités ou juridictions pourraient être aussi chargés, dans leurs domaines de compétences, de conseiller mais aussi d’évaluer l’action des collectivités locales. Finalement, mélanger les missions de conseil, d’évaluation et de contrôle voire de sanction, en spécialisant des autorités et/ou des juridictions indépendantes pour ce faire n’est pas novateur, puisque les juridictions financières publiques, nationales et/ou régionales, partout en Europe, mélangent déjà en partie ces diverses missions. Encore conviendrait-il de généraliser et de développer ce processus, spécialement en matière de gestion administrative et de contrôle des actes administratifs locaux.

De surcroît, et concernant les élus locaux, il convient de rendre au peuple la légitimité de démettre ceux qu’il a élus^[37]. Par suite, l’exécutif local devrait pouvoir dissoudre son assemblée de même que la responsabilité de cet exécutif^[38] devrait pouvoir être engagée devant les électeurs voire par voie référendaire, comme cela se pratique déjà dans quelques Etats européens, tels que certains länder allemands ou en Pologne, par exemple.

En somme, si les mutations des formes de contrôles, administratif et financier, des collectivités locales ainsi que d’évaluation par ces derniers de leurs compétences, et incidemment de la gestion des services publics les prolongeant concrètement, sont attendues dans la logique du «CCRE» (Conseil, Contrôle, Régulation et Evaluation^[39]), il convient aussi de développer, comme cela se fait dans certains Etats européens, le droit au recours des collectivités locales contre leur propre Etat^[40] voire des voies de recours spécifiques^[41] pour ce faire, afin de mieux protéger lesdites compétences locales voire leurs moyens, spécialement financiers et/ou matériels, à l’instar de ce qui se pratique dans les Etats fédéraux au bénéfice des Etats fédérés ou dans les Etats régionaux au bénéfice des régions italiennes^[42] ou des communautés autonomes espagnoles^[43].

Il n’en reste pas moins que le «Contrôle» – «pluriellement entendu» – est l’antichambre de la participation démocratique voire évaluative.

2.2. La participation démocratique de l’action publique locale voire évaluative des services publics locaux

Toute «classe politique moderne» rêve d’une administration «performante»^[44], au sens d’efficace et d’efficiente, et, si possible, peu coûteuse!

Reste que, aujourd’hui, cette administration se doit de mener à bien ses missions administratives en «collaboration» avec les usagients et, par là même, les faire participer à la mise en œuvre de celles-ci tant en amont qu’en aval. Parce que l’administration se doit d’être à l’heure de la «coproduction», de l’«association», de la «co-décision» et de l’«évaluation». Elle doit donc être économe et démocratisée (de manière tant représentative que participative, au demeurant), parce que l’on «administre bien (… qu’au plus) près»!

Pour un grand nombre de chercheurs, spécialement les tenants du New public management, la concrétisation d’une administration «efficace et performante» ne peut se réaliser que dans «la proximité» donc qu’au niveau local, soit à un niveau infra-étatique, donc prioritairement décentralisée, sans qu’ils aient, au demeurant, précisé si un niveau métropolitain ou régional conservait cette proximité avec les usagients … Ce leitmotiv, devenu une «quasi-évidence», sauf sur le plan scientifique, est, malgré tout, devenu un objectif impératif à atteindre pour les grands bailleurs de fonds internationaux (Banque mondiale^[45], FMI^[46], mais aussi Union européenne^[47]) ainsi que pour l’ONU (à travers son programme ONU-Habitat^[48]), et ce, depuis au moins une trentaine d’années, mais en vue de promouvoir, le plus souvent, une «multi-level governance». Et ce, d’autant qu’en Europe, les populations européennes font largement confiance aux autorités «locales» et régionales plus qu’à leurs Etats^[49].

Ainsi, la démocratie locale participative, comme son nom l’indique, vise à faire «participer», au sens d’associer les citoyens, et pas obligatoirement tous les habitants^[50], à la «prise» de décision administrative.

Par voie de conséquence, elle suppose une bonne information de ces derniers; toutefois, il est difficile, au regard de la dimension «politique» de la terminologie de «démocratie participative» de considérer que toutes les techniques liées à la transparence administrative – telles que la communication des documents administratifs ou la motivation des actes administratifs – soient des éléments de démocratie participative.

En effet, les outils concourant au processus d’édiction d’une décision administrative sont étrangers à la démocratie participative; celle-ci ne s’intéressant qu’au choix politique, qu’à la prise de décision, le plus souvent en amont. Les modalités d’information, de débats publics, de consultation, de concertation, de codécision voire de décision référendaire des citoyens, le plus souvent des seuls ayant le droit de vote, se présentent alors comme les vrais outils de la démocratie locale dite «participative».

D’ailleurs, à travers ces deux types d’outils se retrouve la distinction des fonctions de «gouverner» (pour les seconds) et d’«administrer» (pour les premiers).

De surcroît, alors que les outils de la démocratie locale participative ont vocation à associer les citoyens au processus décisionnel, les techniques dites de «transparence administrative» sont imposées à ces derniers. En somme, les secondes sont le produit d’une action administrative unilatérale alors que les premiers résultent d’une rencontre d’intérêts.

Les outils de la démocratie locale participative regroupent donc toutes les procédures permettant d’associer directement les citoyens soit à l’activité normative et régulatrice qui incombe normalement aux élus locaux – spécialement, en général, aux conseils locaux –, soit à la prise des décisions essentielles relatives à la gestion des services publics locaux. Par suite, les modalités juridiques participatives se situent en amont du processus décisionnel (par l’information et la consultation), au moment de la prise de décision (qui est le plus souvent une formule de «co-décision» avec l’organe délibérant local), mais aussi parfois, en aval, au regard du contrôle voire de l’évaluation de l’exécution de la décision politico-administrative.

Il convient de souligner que c’est, le plus souvent, sur ce dernier aspect de la démocratie locale participative que les systèmes juridiques locaux sont souvent silencieux. Par voie de conséquence, seuls les vrais outils^[51] de la démocratie locale participative sont à étudier dans les systèmes locaux des Etats européens.

En effet, ces Etats, s’ils ont choisi, comme mode privilégié d’expression des opinions de leurs citoyens, la démocratie représentative, ont depuis les années 1990 essentiellement, développé des outils de démocratie directe dans les législations et réglementations afférentes à la décentralisation ou à l’approfondissement de leur système fédéral.

A croire qu’en chutant, le Mur de Berlin a fait souffler un vent de liberté et de démocratie en Europe^[52].

Ceci ne signifie nullement, quoi que craignent un certain nombre d’élus locaux, que la démocratie représentative soit condamnée à brève ou longue échéance. En effet, «Loin de nuire à la démocratie locale représentative, la démocratie locale participative la renforce en amenant la population à s’informer mieux et plus, et par là même, à appréhender plus correctement les décisions et les contraintes des élus»^[53].

Mais, cela signifie plutôt que, de plus en plus, les outils précédemment évoqués de démocratie locale semi-directe, dite «participative», suppléent ou complètent le système représentatif classique.

Reste à savoir ce que les citoyens en feront. Parce qu’en effet la démocratie ne réside pas dans la mise en place d’outils juridiques favorisant l’association, sous diverses formes, de ceux-ci, à l’exercice du pouvoir politique local; encore faut-il qu’ils souhaitent les utiliser, en user. Puisque, sans «citoyen actif», pour plagier Sieyès, la démocratie n’est que virtuelle, n’est qu’une idée voire une utopie. D’ailleurs, «on considère généralement qu’un faible niveau de participation dans le processus démocratique est un symptôme inquiétant et un facteur qui affecte le fonctionnement de la démocratie locale»^[54].

Conclusion

Cela peut sembler un lieu commun de l’écrire, mais cette évidence semble pourtant, hélas, utile à rappeler aujourd’hui: les femmes et les hommes politiques ne peuvent pas, à eux seuls, assumer toutes les faiblesses voire les démissions de la société citoyenne.

Il faut donc s’inquiéter de la baisse de la participation de l’électorat aux élections locales^[55] ainsi que de la désaffection des citoyens à se porter candidat à de telles élections^[56]. Ce phénomène est, en effet, assez généralisé à l’ensemble des Etats européens.

Pourtant, «la vie démocratique locale (…) est un instrument d’éducation politique et un moyen d’accroître la liberté du citoyen en brisant le pouvoir de l’Etat centralisé»^[57]. Le développement de la démocratie locale, sous toutes ses formes, est donc un instrument d’éducation à la citoyenneté démocratique (ECD)^[58], ce que défend d’ailleurs, et par là même promeut, le Conseil de l’Europe^[59] qui la définit comme «l’ensemble des pratiques et des principes qui visent à mieux préparer les jeunes et les adultes à participer activement à la vie démocratique en assumant et exerçant leurs droits et responsabilités dans la société»^[60].

D’ailleurs, si les libertés locales, de collectives à individuelles, impliquent un meilleur investissement des habitantes et des citoyennes dans la vie publique locale, et incidemment une meilleure défense des collectivités locales, cela passe aussi par la mobilisation des droits politiques traditionnels, affirmées par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, spécialement dans ses art. 9 (liberté de pensée), art. 10 (liberté d’expression) et art. 11 (liberté de réunion et liberté d’association).

Notes infrapaginales

^[1] B. Faure, Droit des collectivités territoriales, 6^e éd., Dalloz, Collection «Précis Dalloz», 2021, p. 72-75, n° 56-58.

^[2] Ibidem, p. 43-52, n° 32-39 et p. 61-72, n° 43-55. Voir aussi: B. Faure, Les litiges contentieux entre l’Etat et les collectivités territoriales, Dr. adm. 2017, n° 8-9, p. 19-23.

^[3] B. Faure, Droit des collectivités territoriales, op. cit., p. 39-43, n° 30-31.

^[4] B. Faure, Droit des collectivités territoriales, op. cit., p. 31-38, n° 20-28. Voir aussi: J. Moreau, G. Darcy (sous la direction de), La libre administration des collectivités locales. Réflexion sur la décentralisation, Economica et PUAM, 1984; H. Alcaraz, Le principe de libre administration des collectivités territoriales dans la jurisprudence constitutionnelle après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, RFDA, 2009, p. 497-514.

^[5] B. Faure, Droit des collectivités territoriales, op. cit., p. 52-59, n° 40-42.

^[6] M. Doat, Recherche sur la notion de collectivité locale en droit administratif français, LGDJ, Collection «bibliothèque de droit public», tome 230, 2003; F. Mugnier, La personnalité juridique des collectivités territoriales, genèse et développement d’une personne morale dans l’Etat, Thèse, Paris-Descartes, 2020, Dalloz, Collection «Nouvelle bibliothèque des thèses», tome 219, 2022.

^[7] L. Michoud, La théorie de la personnalité morale et son application en droit français, 2 tomes, LGDJ, 3e éd., 1932, réédition par l’Université de Panthéon-Assas, Collection «Introuvables», 2020.

^[8] M. Joyau, De l’autonomie des collectivités territoriales françaises. Essai sur la liberté du pouvoir normatif local, LGDJ, Collection «Bibliothèque de droit public», tome 198, 1998.

^[9] Il convient de relever qu’«aujourd’hui, le transfert de responsabilités aux collectivités locales est de plus en plus considéré comme un moyen de rapprocher l’administration du citoyen afin de répondre plus rapidement et plus efficacement aux besoins des administrés» [OCDE, Optimiser la décentralisation du secteur public, in Etudes économiques de l’OCDE, 2005/3, Editions de l’OCDE, p. 115. Voir aussi: G. Gustafsson, L’avenir repose sur…, in F. Vallier, (sous la direction de), Europe 2030 – Les territoires prennent la parole, Editions Autrement, 2018, p. 57].

^[10] CEDH 23 novembre 1999, Section de commune d’Antilly c. France, aff. n° 45.129/98; CEDH 23 mars 2010, Dösemealti Belediyesi c. Turquie, aff. n° 1.093/08.

^[11] Résolution concernant les communes et les institutions européennes, annexe à la Charte européenne des libertés communales adopté par les Etats généraux des communes d’Europe, tenus à Versailles, du 16 au 18 octobre 1953.

^[12] Ibidem, p. 1.

^[13] Ibidem.

^[14] Ibidem.

^[15] L. Sergent, Nous avons besoins de croire en un avenir commun, in Europe 2030, op. cit, p. 264.

^[16] W.-R. Patrice, La charte européenne de l’autonomie locale: un instrument juridique international pour la décentralisation, Revue française d’administration publique (RFAP), 2007, n° 1, p. 191-202.

^[17] A. Vion, L’affirmation des gouvernements urbains dans l’Union européenne: une légitimation professionnelle diffuse, Politique européenne, 2006, n° 19, p. 145 à 151.

^[18] Charte européenne des libertés communales adoptée par les Etats généraux des communes d’Europe, tenus à Versailles du 16 au 18 octobre 1953.

^[19] A. Delcamp, La Charte européenne de l’autonomie locale et son système de contrôle, in Annuaire des collectivités locales, tome 19, 1999, p. 141.

^{[20] I}bidem.

^[21] A. Delcamp, La Charte européenne de l’autonomie locale, op. cit., p. 141.

^[22] Ibidem.

^[23] A. Delcamp, La Charte européenne de l’autonomie locale, op. cit., p. 141.

^[24] F. Durand, Le 30^e anniversaire de la Charte européenne de l’autonomie locale, AJDA, 2015, p. 2.

^[25] J.-M. Palayret, De la CECA au Comité des régions – le Conseil des communes et des régions d’Europe, un demi siècle de lobbying en faveur de l’Europe des régions, Colloque international «Le fait régional et la construction européenne», Strasbourg, 22-24 mai 2002, p. 1.

^[26] La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, signée à Madrid le 21 mai 1980 et entrée en vigueur le 22 décembre 1981.

^[27] La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ouverte à la signature le 5 novembre 1992 et entrée en vigueur le 1 mars 1998.

^[28] A. Delcamp, La Charte européenne de l’autonomie locale, op. cit., p. 142.

^[29] Article 3 par. 1 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

^[30] A. Delcamp, La Charte européenne de l’autonomie locale, op. cit., p. 142.

^[31] D’après le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, «Le droit à l’autonomie locale doit être exercé par des autorités démocratiquement constituées. Cette autonomie n’implique pas un simple transfert de pouvoirs et de responsabilités des autorités centrales à une collectivité locale. Elle exige également que cette dernière exprime, directement ou indirectement, la volonté de la population locale. Par conséquent, les deux paragraphes de l’article 3 sont étroitement liés: l’«autonomie locale» est définie en termes de «démocratie locale»: Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, Commentaire contemporain du congrès sur le rapport explicatif de la Charte de l’autonomie locale, 38^e session, Rapport CG38 (2020) du 12 février 2020, p. 13.

^[32] Article 3 par. 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

^[33] S. Guérard, Comparaisons européennes des administrations locales: vers une administration locale mieux organisée et plus performante?, in Fragments d’univers, Mélanges en l’honneur du Professeur Jean-Marie Pontier, PUAM, 2020, p. 253-277.

^[34] S. Guérard, Les collectivités locales infra-étatiques dans l’U.E., justiciables d’un genre nouveau de Cours constitutionnelles, in G. Vrabie (sous la direction de), Le rôle et la place des Cours constitutionnelles dans le système des autorités publiques, Table ronde organisée par le Centre francophone de droit constitutionnel de l’Université Mihael Kogalniceanu et l’Association Roumaine de Droit Constitutionnel, Iasi 10 mai 2009, Institutul European, 2010, p. 183-201.

^[35] S. Guérard, Défis et obstacles du management public local, Cahiers scientifiques de l’Institut de sciences administratives de la République de Moldavie, 2012, p. 269-277.

^[36] S. Guérard (sous la coordination de), Crise et mutation de la démocratie locale en Angleterre, en France et en Allemagne, éditions L’Harmattan, Collection «GRALE», février 2004. Voir aussi: S. Guérard, La démocratie locale participative. Approche de droit comparé, in F. Robbe (sous la direction de), La démocratie participative, L’Harmattan, 2007, p. 125-142.

^[37] N. Hlepas, N. Kersting, S. Kuhlmann, P. Swianiewicz, F. Teles (ed.), Sub-national governance in Europe, Palgrave Macmillan, 2018.

^[38] Ce principe de responsabilité de l’exécutif est affirmé par l’article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

^[39] Ou, en anglais, CEMR: Council, Evaluation, Monitoring and Régulation. Voir: S. Guérard, Une vision locale et régionale de l’Europe 2030, in Conseil des communes et des régions d’Europe, Europe 2030. Les territoires prennent la parole. Local leaders speak out, éditions Autrement, janvier 2018, p. 10.

^[40] L’article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale le promeut pour protéger la liberté d’agir et de gérer des collectivités locales.

^[41] En Bulgarie (art. 150 de la Constitution bulgare du 13 juillet 1991), en Slovénie (art. 160 de la Constitution slovène du 23 décembre 1991), en République tchèque (art. 87 de la Constitution tchèque du 16 décembre 1992), en Pologne (art. 191 de la Constitution polonaise du 02 avril 1997) ainsi qu’au Portugal (art. 223 de sa Constitution du 02 avril 1976).

^[42] Article 134 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947.

^[43] Article 161 de la Constitution espagnole du 27 décembre 1978.

^[44] A. Cucu, La performance publique dans la politique de recherche de l’Union Européenne entre management et gouvernance. La construction de l’Espace Européen de Recherche par la coordination et le soft law, Thèse, droit public, Université de Lille, 2019.

^[45] https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups. Voir aussi: H. Pyndt, J. Steffensen, World Bank Review of Selected Experiences with Donor Support to Decentralisation in East Africa, LGDK and NCG, 2005: http://siteresources.worldbank.org/AFRICAEXT/Resources/LG_Capacity.pdf.

Mais, de tous les bailleurs de fonds internationaux, il convient de noter que la Banque mondiale est, actuellement, la seule, à être plus réservée quant à la solution de la décentralisation comme «clé à tous les problèmes de développement»; depuis quelques années, elle a beaucoup atténué sa position sur ce sujet: J. Litvak, J. Ahmad, R. Bird, Rethinking decentralization in developing countries, World Bank Institute, 1998 (https://documents1.worldbank.org/curated/en/938101468764361146/pdf/multi-page.pdf); J. Litvak, J. Seddon, Decentralisation briefing notes, World Bank Institute, 1999 (https://documents1.worldbank.org/curated/en/873631468739470623/pdf/multi-page.pdf).

^[46] M. Sow, I.F. Razafimahefa, Fiscal decentralization and the Efficiency of public service delivery, IMF Working paper, December 2014.

^[47] Depuis la fin des années 1990, l’Union européenne a commencé à définir et à mûrir son propre concept de «coopération décentralisée», de même qu’elle a associé progressivement «promotion de la gouvernance décentralisée» et «développement local et lutte contre la pauvreté». Cette prise de conscience communautaire s’est faite dans le prolongement successif de l’adoption de la Charte européenne de l’autonomie locale, au sein du Conseil de l’Europe – ouverte à la signature le 15 octobre 1985, cette charte est entrée en vigueur le 1^er septembre 1988 –, puis de l’adoption du programme de l’ONU pour l’Habitat (1996). En mars 2007, le Parlement européen a même adopté une Résolution intitulée «Autorités locales en tant qu’acteurs pour le développement». Dans ce contexte, la Commission européenne a lancé, en 2008, PLATFORMA (http://platforma-dev.eu), organisme financé, en partie, par l’Union européenne mais aussi de nombreuses associations de collectivités locales voire de collectivités locales européennes importantes et riches, et ce, en liaison avec le Conseil des communes et des régions d’Europe (www.ccre.org). PLATFORMA promeut des actions de développement en liaison avec des collectivités communales ou régionales, afin d’apporter des solutions concrètes à la vie quotidienne des populations locales par le renforcement de la gouvernance locale, de la décentralisation et du développement des services publics de base ou essentiels. En 2013, la Commission européenne a d’ailleurs réitéré son soutien à ces missions à travers un document très important [Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Accorder une autonomie accrue aux autorités locales dans les pays partenaires pour une meilleure gouvernance et des résultats plus concrets en matière de développement, COM(2013) 280 final, 15 mai 2013].

^[48] Résolution 21/3 sur les Lignes directrices sur la décentralisation et le renforcement des autorités locales du 20 avril 2007 et Résolution 22/8 sur les Lignes directrices sur l’accès aux services de base pour tous du 3 avril 2009: https://new.unhabitat.org.

^[49] Eurobaromètre, Le rôle et l’influence des autorités locales et régionales au sein de l’Union européenne, Eurobaromètre spécial 307, février 2009, p. 9.

^[50] Voir sur la distinction habitant-citoyen, et par là même et surtout, sur le concept de citoyenneté: P. Magnette, La citoyenneté. Une histoire de l’idée de participation civique, éditions Bruylant, 2001 (préface de J. Duhn).

^[51] Malgré des «apparences démocratiquement trompeuses», les conseils de parents d’élèves, fortement intégrés à la vie scolaire et au fonctionnement de l’établissement local scolaire, comme en Pologne (Conseil de l’Europe, Etude paneuropéenne des politiques d’éducation à la citoyenneté démocratique, Les éditions du Conseil de l’Europe, 2005, p. 103) ou au Royaume-Uni (sauf lorsque les parents d’élève sont désignés par les élus locaux pour siéger dans les assemblées locales et alors participer à la prise de décision politique), ne sont pas, selon nous, des modalités de démocratie participative locale mais des outils de la gestion administrative.

^[52] H. Wollmann, Le système local en Allemagne: vers un nouveau modèle de démocratie locale, in La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, PUF, 1999, p. 107; O. Jung, La démocratie directe en Allemagne. Les nouvelles tendances depuis 1989, éditions Inter Nationes, 12/2001, p. 2.

^[53] S. Guérard, La démocratie locale en questions, RDP, 2004, p. 1293.

^[54] Conseil de l’Europe, La participation des citoyens à la vie publique locale, Les éditions du Conseil de l’Europe, n° 72, 2000, p. 5.

^[55] «C’est le cas notamment des pays nordiques (la Norvège, la Suède, la Finlande) qui ont une tradition de participation relativement forte. Dans ces Etats les taux de participation, bien qu’étant à la baisse, restent corrects voire élevés (aux alentours de 80% en Suède, 70% au Danemark). La même préoccupation concerne de nombreux pays d’Europe centrale telle que la République slovaque, la Pologne (où le taux est inférieur à 50%) ou la Hongrie (45% de participation aux élections de 1998). L’inquiétude est encore plus vive au Royaume‑Uni où le taux de participation avoisine les 40%. De nombreux autres Etats tels que l’Italie, les Pays-Bas (59% en 1998), la Lituanie (54% en 2000, les autres Etats Baltes connaissent des taux avoisinant), le Portugal ou la Bulgarie accusent la même tendance à la baisse» (C. Pradier, Participation, élections, référendums. Contribution de droit comparé sur les modalités d’exercice de la démocratie locale en Europe, in https://www.europaong.org/).

^[56] Outre la France, le Danemark constate que le nombre de candidats aux élections locales a diminué de près de 25% en quinze ans. Enfin le Royaume-Uni déplore que de nombreux conseillers municipaux soient élus sans opposition.

^[57] J. Greenwood, D. Wilson, Public administration in Britain, Allen et Unwin, 1984, p. 120.

^[58] Conseil de l’Europe, Etude paneuropéenne des politiques d’éducation à la citoyenneté démocratique, Les éditions du Conseil de l’Europe, 2005, p. 42: l’évocation des expériences d’apprentissage de l’éducation à la citoyenneté démocratique (ECD), en Europe du Sud et centrale, marque nettement le lien existant entre la décentralisation et l’affirmation de sa citoyenneté par l’électorat local voire la population locale.

^[59] «L’éducation à la citoyenneté (ECD) est devenue un but commun des politiques de l’éducation en Europe à la fin des années 1990» (Conseil de l’Europe, Etude paneuropéenne des politiques d’éducation à la citoyenneté démocratique, Les éditions du Conseil de l’Europe, 2005, p. 9); toutefois, de la déclaration d’intention à la réalité, la marge varie considérablement selon les Etats, ce que l’étude du Conseil de l’Europe illustre avec force et évidence.

Il convient de consulter dans l’ouvrage précité le tableau sur la place de l’apprentissage à l’ECD dans le cadre de la formation scolaire: p. 59-67.

^[60] Conseil de l’Europe, Etude paneuropéenne des politiques d’éducation à la citoyenneté démocratique, Les éditions du Conseil de l’Europe, 2005, p. 20.