Reflecții asupra controlului judecătoresc privind legalitatea actelor administrative tipice

Studiu publicat în volumul 30 de ani de INM. 30 de ani de Drept, Ed. Hamangiu, 2022, p. 270-287.

§1. Introducere^[1]

Dreptul administrativ a dezvoltat de‑a lungul timpului două căi de control jude­cătoresc privind legalitatea actelor administrative tipice, una directă, acțiunea în anulare, menită să scoată din ordinea juridică (erga omnes) un act administrativ contrar legii, și una indirectă, excepția de nelegalitate, care, păstrând actul, îl face inaplicabil într‑un litigiu dedus judecății (inter partes) în care altfel ar fi fost incident și ar fi influențat soluția.

Pe de o parte, pentru ambele căi există rațiuni extrinseci – în special de natură politică și istorică – ce justifică apariția și dezvoltarea lor în secolele XIX și XX în societățile care au urmat modelul democratic de organizare politică, marcat de principiul separației și echilibrului puterilor în stat^[2]. Într‑adevăr, atât acțiunea în anulare, cât și excepția de nelegalitate reprezintă modalitățile prin care puterea judiciară „echilibrează”, în măsura și în limitele în care este sesizată de cei care se consideră vătămați de actele administrative nelegale, puterea executivă (în sensul ei cel mai general, de administrație care organizează executarea legii sau, după caz, o execută în concret). Istoria lor este legată de istoria acestui principiu, de modali­tatea în care a fost înțeles, reglementat și aplicat. Ele se aseamănă cu excepția de neconstituționalitate^[3], care reprezintă mijlocul prin care puterea judiciară (în cazul modelului american) sau o instanță politico‑juridică independentă (modelul euro­pean de sorginte kelsiană) „echilibrează” puterea legiuitoare. 

Mai jos, la §2, vom face o expunere schematică a acestei istorii, în limitele strict necesare pentru înțelegerea prin comparație a celuilalt tip de rațiuni care influen­țează aceste instituții, cele intrinseci. Într‑adevăr, în cadrul sistemului dreptului, acțiunea în anulare și excepția de nelegalitate au anumite rațiuni interne, de natură logică și juridică, rațiuni care, din motive de coerență, limitează – sau ar trebui să limiteze – libera voință a legiuitorului. Problema coerenței apare în condițiile în care diferite valori juridice pot intra în conflict. Dreptul persoanei care se pretinde vătămată de un act administrativ pretins nelegal și dreptul la protecție al persoanei pentru care actul reprezintă izvorul unui drept sau interes legitim și din punct de vedere al căreia actul este legal reprezintă valori pe care legiuitorul și instanțele trebuie să le protejeze, fiecare prin mijloacele specifice care îi stau la dispoziție. Aceste valori juridice divergente trebuie armonizate. Ne vom ocupa de detaliile acestor cerințe intrinseci de raționalitate juridică la §3. Deocamdată precizăm că prin cerințe de „raționalitate juridică” înțelegem că, pe de o parte, ele presupun existența unui scop, în speță a unei viziuni asupra valorilor demne de protecție și a raportului dintre ele (chestiune de apreciere în primul rând a legiuitorului, iar în subsidiar, asupra detaliilor, a instanțelor). Pe de altă parte, odată stabilit scopul, problema devine una tehnică, respectiv de găsire a mijloacelor de atingere a lui. Așa fiind, cerințele de raționalitate constând în adaptarea mijloacelor la scop fac ca actul legiferării și actul interpretării legii să nu poată lua orice formă, ci doar aceea per­misă de adaptarea mijloacelor la scop. Una dintre principalele dificultăți pe care le‑am întâlnit în cariera de magistrat a rezultat din tensiunea, uneori din conflictul sau chiar contradicția între valorile declarate și mijloacele legale de protejare a lor. Din acest punct de vedere, prezentul articol urmărește să arate că reglemen­tarea actuală a excepției de nelegalitate și a acțiunii în anularea actelor administrative nu pare să protejeze corespunzător valorile pe care la nivel declarativ pretindem că le protejăm. Comparația cu dreptul Uniunii Europene (UE), în care vom arăta că mijloacele sunt perfect adaptate atingerii scopului, este menită să arunce o lumină asupra situației interne.

În continuare, la §4, vom propune un exercițiu de legiferare. Știm că o astfel de abordare este neuzuală în doctrină, care preferă comentariul urmat, eventual, de propuneri de lege ferenda. Credem însă că pentru a‑l înțelege pe legiuitor – și este obligatoriu să îi înțelegem intenția atunci când interpretăm texte legale, deoarece, chiar dacă folosim alte metode de interpretare, acestea nu trebuie să ajungă la conclu­zii contrare acestei intenții – poate fi util să ne punem în postura lui. Scopul exercițiului este acela de a crea, liberi de orice presiune a textului legal, un model abstract de verificare a legalității actelor administrative pe care apoi să îl folosim în interpretare. Acolo unde nu apar diferențe între model și realitatea legislativă putem fi destul de siguri că am înțeles corect dispoziția legală (de vreme ce ea coincide cu ceea ce am fi legiferat chiar noi dacă am fi fost în poziția să o facem), iar acolo unde apar diferențe știm că trebuie să ne punem întrebări. În acest din urmă caz, sunt posibile mai multe variante: sau modelul trebuie ajustat, sau nu am înțeles suficient dispoziția legală, sau, în sfârșit, este caz de modificare a legii.

La §5 vom compara modelul abstract cu legislația UE, iar la §6 vom merge și mai departe și vom analiza în ce măsură situația națională respectă cerințele intrinseci și extrinseci de raționalitate prin dublă comparație, cu modelul abstract și cu legislația UE.

În sfârșit, la §7 vom trage concluziile.

§2. Rațiunile extrinseci ale acțiunii în anularea actelor administrative și ale excepției de nelegalitate – scurt istoric

La origine, excepția de nelegalitate a reprezentat o soluție la o problemă politică. După cum se știe, Constituția României de la 1866 a fost elaborată după modelul Consti­tuției Belgiei din 1831. Art. 107 din această din urmă Constituție, citit împreu­nă cu art. 92 și art. 93, împuternicea instanțele de drept comun să nu aplice deciziile, re­gu­lamen­tele generale, provinciale și locale, decât dacă sunt conforme legilor^[4]. Altfel spus, instanțele puteau să înlăture de la aplicare un act administrativ ilegal, ceea ce reprezintă esența excepției de nelegalitate (adăugăm că legea supremă belgiană nu prevedea posibilitatea ca instanțele să anuleze actele administrative, dar nici nu o interzicea, iar în practică instanțele, interpretând restrictiv textele le­gale, nu și‑au recunoscut dreptul de anulare, s‑au autocenzurat). Legiuitorul consti­tuant belgian a fost refractar la ideea de a înființa tribunale administrative (sau un consiliu de stat, după model francez)^[5]. Această reticență, conjugată cu permisiunea explicită dată instanțelor de drept comun de a soluționa excepții de nelegalitate, a reprezentat o reacție la autoritarismul guvernamental care a dominat în Belgia în timpul regimului francez, până la 1814, și olandez, între 1814‑1830^[6]. 

Constituția României de la 1866 a urmat modelul belgian, ostil ideii de tribunale administrative, dar nu a preluat și textul art. 107 din Constituția belgiană. Totuși, deși excepția de nelegalitate nu a avut o reglementare de generală aplicabilitate, și‑a găsit sediul materiei în interpretarea art. 385 alin. (9) C.pen. 1864, care repro­ducea art. 471 alin. (15) C.pen. francez, potrivit căruia „se vor pedepsi cu amendă, acei care vor călca regulamentele făcute după lege”. În baza acestui text legal, instanțele s‑au considerat competente să verifice legalitatea acestor regulamente, res­pec­tiv dacă sunt „făcute după lege”, și, prin extensie, și a altor acte administra­tive^[7]. Precizăm însă că nu exista temei pentru acțiunile în anularea actelor adminis­trative, situație care s‑a menținut până în 1905 când, prin Legea de reorganizare a Curții de Casațiune, s‑au dat în competența instanței supreme competența de a judeca recursul particularilor îndreptat împotriva actelor administrative, precum și puterea de a le anula^[8]. Pe scurt și extrem de schematic, putem periodiza acțiunea în anularea actelor administrative de către instanțele judecătorești după cum urmea­ză: a) 1866‑1905, nu era posibilă anularea (se observă că separația puterilor era strictă, iar echilibrarea executivului se făcea exclusiv prin intermediul excepției de nelegalitate); b) 1905‑1910 – acțiunea în anulare este reglementată prin lege, dar doar sub forma unui contencios subiectiv (așadar, cele două instrumente juridice acționează în paralel; ar fi util de studiat evoluția istorică a relației dintre ele, dar interesele prezentului articol sunt mai reduse); c) 1910‑1912 – se revine la perioada anterioară anului 1905; d) 1912‑1923/1925 (Constituția este din 1923, iar Legea contenciosului administrativ, care dă efect practic prevederilor constituționale, este din 1925) – instanțele constatau nelegalitatea, anularea fiind făcută de autoritățile emitente; e) 1923/1925‑1948 – prin art. 107 din Constituția din 1923 s‑a regle­mentat expres posibilitatea instanțelor de drept comun de a anula acte adminis­trative ilegale, dar, la fel ca în perioada anterioară, doar în contencios subiectiv (ca și în 1866, s‑a păstrat reticența legiuitorului în ceea ce privește înființarea de tri­bu­nale administrative); până la Legea contenciosului administrativ din 1925, adop­tată în baza Constituției, s‑a păstrat situația ulterioară anului 1912; f) 1948‑1965/1967 (Constituția este din 1965, iar Legea contenciosului administrativ este din 1967) – prin Decretul nr. 128/1948 s‑a desființat contenciosul administrativ; instanțele de drept comun puteau verifica legalitatea actelor administrative numai în mod excep­țional; g) 1965/1967‑prezent – acțiunea în anularea actelor administrative redevine posibilă în condițiile legilor contenciosului administrativ din 1967, 1990 și 2004^[9].

Credem că întârzierea intrării în scenă a acțiunii în anulare s‑a datorat unei înțelegeri foarte stricte a principiului separației puterilor în stat. Chiar și după ce s‑a acceptat posibilitatea anulării actelor administrative de către instanțe, condițiile acțiunii au fost limitativ circumscrise: contenciosul era exclusiv unul subiectiv, ceea ce însemna că pe lângă nelegalitatea actului administrativ trebuia să se probeze vă­tă­marea unui drept subiectiv; de asemenea, între 1912 și 1925, actul adminis­trativ nu era anulat de către instanță, ci, în urma constatării nelegalității, admi­nistrația era cea care anula sau modifica actul în conformitate cu hotărârea judecătorească. 

§3. Rațiuni intrinseci – mecanismul de verificare a legalității actelor admi­­nistrative

Distinct de rațiunile istorice care au modelat‑o, verificarea legalității actelor admi­nistrative prezintă un mecanism logico‑juridic care, raportat la cerințele și stan­dardele legale din prezent, credem că trebuie să armonizeze cel puțin următoarele patru valori: dreptul persoanei vătămate printr‑un act administrativ (a), dreptul la apărare al celor interesați de menținerea actului (b), principiul legalității (c) și principiul stabilității (securității) raporturilor juridice (d).

Dintre aceste valori, principiul legalității pare să aibă în dreptul intern o valoare absolută, în sensul că, într‑un posibil conflict cu o altă valoare juridică, întotdeauna va prevala. Cel puțin aceasta este situația când legalitatea intră în conflict cu stabi­litatea raporturilor juridice. Principiul legalității este unul constituțional expressis verbis [art. 1 alin. (5) din Constituție], iar principiul stabilității raporturilor juridice a devenit constituțional prin interpretarea Curții Constituționale^[10]. Așa fiind, atât conținutul acestor principii, cât și raportul dintre ele în dreptul intern este stabilit de instanța constituțională. Referitor la raportul dintre cele două principii, Curtea Constituțională, inițial în Decizia nr. 404/2008 și apoi în nenumărate altele, afirmă următoarele:

„Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promo­varea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui lega­litate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excep­ției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contes­tării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție”^[11].

Aceasta înseamnă că în dreptul intern principiul legalității este superior prin­cipiului stabilității raporturilor juridice, iar în caz de conflict va avea întotdeauna prioritate, în sensul că stabilitatea este protejată atâta vreme cât se întemeiază pe legalitate, iar această valoare a legalității este atât de importantă, încât poate fi întotdeauna verificată pe o cale sau pe alta^[12]. Vom numi această viziune ca fiind a „legalității absolute” (în limitele contenciosului subiectiv). Totul pare în regulă, dar vom arăta că cel mai probabil nu este așa, deoarece alte valori pot fi drastic limitate sau chiar eliminate în numele legalității înțelese în sens absolut. Această viziune strictă asupra principiului legalității seamănă cu înțelegerea strictă a principiului separației puterilor în stat. Am arătat mai sus (vezi nota 2) că în primii ani după Revoluția franceză de la 1789 separația puterilor era atât de riguroasă în Franța, încât nu numai că tribunalele administrative erau parte a puterii executive, dar chiar mai mult, nici măcar nu erau independente de executivul activ. În numele prin­cipiului separației puterilor, al importanței decisive a acestuia într‑o democrație, s‑a lăsat deschisă poarta abuzurilor administrației. În același fel, o legalitate înțeleasă strict și în afara legăturii și echilibrării ei cu alte valori poate să vatăme drepturi și interese legitime într‑o societate democratică, ce se întemeiază pe domnia legii.

Înainte de a arăta defectele acestei perspective, să observăm însă că este posi­bilă și o altă viziune, pe care o vom numi a „legalității integrate și integra­toare”. În acest caz, la un prim nivel, cel integrat, legalitatea nu mai este un principiu absolut, ci unul care trebuie ajustat pentru a se armoniza cu celelalte valori demne de protecție. La un nivel mai profund, cel integrator, legalitatea este platforma pe care rulează celelalte principii și reguli de drept, în sensul că legalitatea există numai și numai în măsura în care sunt protejate și celelalte valori. În acest caz, afirmația „[a]cest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promo­varea unui drept prin intermediul unei ilegalități”nu mai este corectă, deoarece stabilitatea raporturilor juridice este parte a legalității integratoare și rulează în cadrul acesteia, astfel încât un drept rezultat din stabilitatea raporturilor juridice este, în anumite condiții, prin chiar originea lui, unul legal, care merită protecție. În sens integrator, legalitatea devine într‑adevăr o valoare centrală și absolută pe care se întemeiază domnia și supremația legii; nu trebuie însă să ne temem de un astfel de „absolutism”, deoarece el recunoaște și protejează toate celelalte valori.

Prima viziune este întâlnită în dreptului intern, fiind promovată treptat de legiuitorul național și de Curtea Constituțională, pe când pe cea de‑a doua o întâlnim în dreptul Uniunii Europene, fiind născută din tratate și dezvoltată de instanțele unionale^[13]. 

§4. Iocari serio – exercițiu de legiferare, modelul‑tip

Pentru a înțelege logica mecanismului de control judecătoresc al legalității actelor administrative (în limita contenciosului subiectiv), propun cititorilor să rezol­văm împreună o problemă de legiferare care ar putea fi formulată așa: reglementați acțiunea în anularea actelor administrative în ceea ce privește calitatea procesuală activă și pasivă, precum și termenul de exercitare, astfel încât să oferiți cea mai bună protecție următoarelor patru valori: dreptul persoanei vătămate printr‑un act administrativ de a obține lipsirea actului de efecte juridice (a), dreptul la apărare al celor interesați de menținerea efectelor juridice ale actului (b), principiul legalității (c) și principiul stabilității raporturilor juridice (d) (simplificăm pentru a rămâne în limitele de interes ale articolului; în realitate, bineînțeles că reglementarea trebuie să acopere mai multe aspecte pentru ca regimul juridic să fie complet, iar valorile juridice care trebuie luate în considerare sunt mai numeroase).

4.1. Vom începe cu acțiunea în anularea actelor administrative individuale, afir­mând că poate fi exercitată de orice persoană care se consideră vătămată de act (fie destinatarul/destinatarii, fie terții, fie chiar emitentul actului, dacă din orice conside­rent legal nu mai poate să îl revoce), într‑un termen de decădere relativ scurt, de câteva luni (să spunem), care începe să curgă de la data când cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască existența actului. Primele două valori (a‑b) sunt prote­jate prin reglementarea calității procesuale (deoarece orice persoană care se consi­deră vătămată poate acționa, iar orice persoană interesată de men­ține­rea actului va fi chemată în judecată și se va putea apăra), cea de‑a treia (legalitatea) este pro­tejată prin însuși dreptul la acțiune, iar ultima (stabilitatea) prin termenul scurt de exercitare a acțiunii. Se observă că nicio valoare nu este absolută, ci este echilibrată de celelalte: dreptul persoanei care se consideră vătămată de un act administrativ este echilibrat de dreptul la apărare al celui interesat de menținerea actului (și invers), iar legalitatea (în sens integrat) este echilibrată de stabilitate (și invers).

Pentru a înțelege de ce termenul scurt de exercitare a acțiunii protejează stabili­tatea fără să vatăme dreptul la apărare al celor interesați de menținerea actului, arătăm că stabilitatea nu este o chestiune instantanee, ci presupune că dreptul s‑a născut și a avut timp să fie exercitat și să se consolideze. Înțelegem că durata ter­me­nului este o chestiune de apreciere și poate da naștere la discuții, dar pentru nevoile prezentului raționament este suficient să spunem că armonizarea celor patru valori necesită un astfel de termen și depinde de durata lui: un termen lung favorizează legalitatea și pe cei care se consideră vătămați de act, iar unul scurt avantajează stabilitatea și pe cei interesați în menținerea actului. Lipsa termenului absolutizează legalitatea și elimină stabilitatea.

Această variantă de reglementare nu necesită completarea acțiunii în anulare cu excepția de nelegalitate, deoarece toate cele patru valori sunt protejate și fără aceasta. Este adevărat, din punct de vedere procesual ar putea avea o oarecare utilitate și excepția de nelegalitate ridicată într‑un proces având un alt obiect, de către orice parte care se consideră vătămată de act, deoarece nu ar mai fi necesară suspendarea judecății; dar această relativă utilitate apare numai dacă excepția ar fi reglementată ca o chestiune prealabilă (adică dacă excepția este soluționată de instanța în fața căreia a fost invocată), și nu ca una prejudicială (caz în care excepția este soluționată de altă instanță, iar suspendarea ar deveni necesară pentru a nu da motiv de revizuire). Totuși, dacă alegem să dublăm acțiunea în anulare cu excepția de nelegalitate, ar trebui obligatoriu să limităm în timp posibilitatea de invocare a excepției, mai exact, ea trebuie redusă la același interval temporal în care ar fi putut fi exercitată și acțiunea în anulare. Această cerință este obligatorie dacă dorim să protejăm efectele normei juridice care reglementează termenul de exercitare a acțiunii în anulare și, implicit, stabilitatea raporturilor juridice (care este protejată de respectivul termen). În lipsa acestei limitări ar putea rezulta următoarea situație: destinatarul unui act administrativ individual lasă să se împlinească termenul de contestare a actului (prin acțiune directă, în anulare), iar ulterior, în faza de exe­cutare, formulează o contestație la executare în cadrul căreia invocă excepția de nelegalitate a actului administrativ individual pe care se întemeiază executarea.

Așadar, sintetizând, soluția la problemă pare să fie următoarea: într‑un interval relativ scurt de câteva luni, cel interesat poate exercita sau acțiunea în anularea actului administrativ individual, sau, eventual, dar obligatoriu în interiorul aceluiași termen, poate invoca excepția de nelegalitate (adăugăm că principiul electa una via s‑ar impune în această situație pentru a proteja coerența; într‑adevăr, urmarea ambelor căi în paralel poate duce la contradicție între hotărâri judecătorești); după expirarea termenului, actul se definitivează și legalitatea lui nu mai poate fi pusă în discuție. Excepția de nelegalitate nu este necesară, toate valorile putând fi protejate exclusiv prin acțiunea în anulare.

4.2. Alta este însă situația în cazul actelor administrative cu caracter normativ. Teza noastră este că cele patru valori (a‑d) nu pot fi protejate concomitent doar cu ajutorul acțiunii în anulare.

Astfel, dacă acțiunea în anulare ar putea fi exercitată fără limită în timp, atunci, la fel ca și în cazul precedent, stabilitatea raporturilor juridice va fi sacrificată (con­trar cerințelor problemei). Dacă se va stabili un termen de exercitare a acțiunii, atunci dreptul tuturor celor potențial vătămați de act, dar care în interiorul terme­nului nu au interes să exercite acțiunea, va fi complet neglijat (nu doar limitat, ci eliminat). Spre exemplu, să presupunem că actul administrativ cu caracter normativ reglementează modalitatea de desfășurare a unei anumite activități; în interiorul termenului de exercitare a acțiunii în anulare o persoană nu desfășoară și nu intenționează să desfășoare respectiva activitate, așadar, nu are interes să ceară anularea actului potențial vătămător; ulterior, devine însă interesată de activitate, dar nu mai poate cere anularea din cauza împlinirii termenului. Această „dilemă a termenului” (în sensul că nu este bine nici cu termen, nici fără termen) nu poate fi eliminată doar cu ajutorul acțiunii în anulare.

De asemenea, nu poate fi protejat dreptul la apărare al tuturor celor interesați de menținerea actului, deoarece numărul destinatarilor actului este nedeterminat. Așadar, este de principiu că nu pot fi chemați toți în judecată (aceasta este „pro­blema calității procesuale pasive”). 

În aceste condiții, se va arăta că excepția de nelegalitate reprezintă o mică biju­terie logică ce ajută la rezolvarea dilemei termenului și a problemei calității proce­suale pasive de o manieră care protejează și echilibrează toate cele patru valori. Soluția este simplă dacă o vom extrage din tandemul acțiune în anulare‑excepție de nelegalitate. Astfel, acțiunea în anulare va putea fi exercitată într‑un termen scurt, ca și în cazul anulării actelor administrative individuale, și pentru același conside­rent. Astfel este protejată maximal stabilitatea raporturilor juridice. După împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anulare, actul administrativ cu caracter nor­mativ nu mai poate fi scos din ordinea juridică decât prin abrogare. Celelalte trei valori (dreptul celor vătămați de act, dreptul la apărare al celor interesați de menți­nerea actului și legalitatea, în sens integrat) vor fi protejate pe calea excepției de nelegalitate care va putea fi exercitată oricând. Într‑adevăr, dreptul celor vătămați de act și legalitatea (în sens integrat) sunt protejate de faptul că excepția poate fi invocată oricând, iar dreptul la apărare al celor interesați de menținerea actului este protejat de efectul inter partes al excepției. Drept urmare, actul administrativ normativ nu va mai produce efecte față de cei care invocă cu succes excepția de nelegalitate, dar va continua să producă efecte față de ceilalți. 

Mai arătăm că cele două instrumente juridice de control al legalității ar putea fi exercitate și concomitent, în interiorul termenului de exercitare a acțiunii în anulare. Această posibilitate legislativă nu este însă necesară, ci poate avea o oarecare utilitate dacă excepția de nelegalitate este reglementată ca o chestiune prealabilă (poate economisi timp pentru aceleași considerente precum cele expuse în cazul actelor administrative cu caracter individual). Dacă însă termenul de exercitare a acțiunii în anulare ar fi suficient de scurt, utilitatea dispare sau chiar ar putea deveni un dezavantaj, deoarece complică inutil o situație juridică. În ceea ce ne privește, credem că legiuitorul ar trebui să țină întotdeauna cont de „briciul lui Occam”^[14] și să nu reglementeze peste ceea ce este stric necesar. Simplitatea și minimalismul reprezintă valori care trebuie întotdeauna luate în considerare. Adăugăm că, dacă exercitarea concomitentă ar fi permisă, regula electa una via ar trebui, de aseme­nea, reglementată pentru a preveni practica judiciară divergentă.

Înainte de a discuta situația din dreptul UE și din cel național, voi mai zăbovi puțin asupra necesității existenței unui termen de exercitare a acțiunii în anularea actelor administrative cu caracter normativ (deoarece în dreptul intern nu există un astfel de termen). Începem cu precizarea că anularea actului administrativ normativ nu se confundă cu revocarea sau abrogarea lui, deoarece, printre altele^[15], revocarea și abrogarea țin exclusiv de voința emitentului, pe când anularea nu (afirmație valabilă chiar și în situația în care se permite exercitarea acțiunii și de către emitent; tocmai o astfel de permisiune arată că voința lui nu este suficientă pentru anularea pro­priului act). Bineînțeles, stabilitatea raporturilor juridice nu poate fi nici ea absolu­tizată prin împiedicarea sau limitarea posibilității legiferării; revocarea și abrogarea sunt limite necesare ale stabilității, deoarece nevoile societății se modifică, iar legiui­torul trebuie să își păstreze libertatea de a schimba ordinea juridică în confor­mitate cu aceste modificări. Dar dacă nu trebuie absolutizată, ea nu trebuie nici eliminată în numele unei legalități înțelese în mod absolut. În lipsa termenului, oricine dobân­dește un drept sau un interes legitim din actul administrativ normativ riscă oricând să îl piardă, fără a fi chemat în judecată și fără a avea posibilitatea să se apere, nu din cauza voinței legiuitorului sau a emitentului actului, care poate să îl revoce sau abroge (ceea ce este normal și de înțeles), ci din cauza voinței oricui se consideră vătămat prin act și solicită anularea lui. În acest context, reglementarea posibilității de a invoca excepția de nelegalitate pe toată durata de existență a actului admi­nistra­tiv normativ, în special după expirarea termenului de exercitare a acțiunii în anulare, reprezintă modalitatea tehnică de protejare a legalității și de armonizare a ei cu celelalte valori juridice amintite. Este un mijloc posibil în vederea atingerii unui scop^[16]. 

Este adevărat că s‑ar putea susține că existența termenului de exercitare a acțiunii în anulare, chiar scurt, ar aduce atingere dreptului la apărare al celor intere­sați de menținerea actului, adică tocmai al acelor persoane pe care existența terme­nului pretinde că le protejează (reamintim, destinatarii unui act administrativ cu caracter normativ nu pot fi chemați toți în judecată din cauza numărului lor nedeter­minat și variabil în timp). Obiecția este înlăturată, deoarece acest drept se naște doar în măsura în care drepturile lor rezultate din act capătă stabilitate. Or, după cum s‑a arătat, stabilitatea nu se naște instantaneu, odată cu intrarea în vigoa­re a actului, ci necesită trecerea unui anumit timp. Termenul de exercitare a acțiunii în anulare trebuie să coincidă cu acest interval temporal necesar pentru ca stabili­tatea să ia naștere și să se consolideze.

Încheiem cu observația că cele patru valori sunt corelate două câte două: legali­tatea (în sens integrat) și dreptul persoanei vătămate prin act, pe de o parte, dreptul la apărare al celor interesați de menținerea actului și stabilitatea raporturilor juri­dice, pe de alta. În sens integrator, legalitatea le înglobează pe toate.

§5. Controlul judecătoresc al legalității actelor administrative în Uniunea Europeană din perspectiva modelului‑tip

Dreptul UE întrunește toate condițiile pentru protecția celor patru valori. Astfel, art. 277 TFUE, reglementând excepția de nelegalitate, dispune următoarele:

„În pofida expirării termenului prevăzut la articolul 263 al șaselea paragraf, în cazul unui litigiu privind un act cu caracter general adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene inaplicabilitatea respectivului act”.

Art. 263 TFUE este sediul materiei pentru acțiunea în anularea actelor emise de instituțiile, de organele, oficiile sau agențiile UE, menite să producă efecte juridice față de terți, indiferent de natura lor (în limbajul dreptului național, putem spune că acestea pot avea forța legii, caz în care Curtea de Justiție acționează ca o curte consti­tuțională, sau forța actelor administrative normative ori individuale, caz în care instanța competentă acționează ca una de contencios administrativ). Para­graful al șaselea stabilește un termen scurt de două luni pentru exercitarea acțiunii în anulare, indiferent de tipul actului, care începe să curgă, „după caz, de la publi­carea actului, de la notificarea acestuia reclamantului sau, în lipsă, de la data la care reclamantul a luat cunoștință de actul respectiv”. Paragraful al doilea reglemen­tea­ză calitatea procesuală activă a așa‑numiților reclamanți privilegiați (statele mem­bre, Parlamentul European, Consiliul și Comisia), precum și motivele de nulitate^[17]. Reclamanții neprivilegiați, persoanele fizice și juridice, pot exercita acțiunea în anulare numai împotriva actelor ai căror destinatari sunt sau care îi privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care îi privesc direct și care nu presupun măsuri de executare (paragraful al patrulea).

În primul rând, se observă că acțiunea în anulare și excepția de nelegalitate având același obiect nu pot fi exercitate concomitent. O condiție de admisibilitate a excepției constă în împlinirea termenului de două luni de exercitare a acțiunii în anulare. Din perspectiva modelului‑tip, condiția nu este necesară (am arătat că cele două mijloace de verificare a legalității pot fi exercitate și în același interval tem­poral, sub condiția electa una via), dar se pare că legiuitorul european este mini­malist și nu complică lucrurile dacă nu este absolut necesar.

Apoi, se observă că relația dintre acțiunea în anulare și excepția de nelegalitate protejează maximal toate cele patru valori juridice amintite. Astfel, principiul legali­tății și dreptul persoanei vătămate printr‑un act (inclusiv administrativ) de a obține lipsirea actului de efecte juridice sunt protejate de acțiunea în anulare (în cazul reclamanților neprivilegiați protecția este doar parțială^[18] și de aceea excepția de nelegalitate reprezintă singurul mijloc pus la dispoziția acestor persoane de a se proteja de efectele unui act normativ care, deși nu îi privește direct, le poate vătăma drepturile; situația este specifică dreptului UE și reprezintă un motiv suplimentar pentru care excepția de nelegalitate este necesară). Stabilitatea raporturilor juridice și dreptul la apărare al celor interesați de menținerea efectelor juridice ale actului sunt protejate de termenul relativ scurt de exercitare a acțiunii în anulare, exact ca în cazul modelului‑tip.

§6. Situația internă

În ceea ce privește dreptul național, vom pleca de la presupunerea că cititorii sunt deja familiarizați cu cadrul general al problematicii verificării legalității actelor administrative, care este discutată în nenumărate cursuri, monografii, tratate, articole și comentarii la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. De aceea, în ceea ce urmează vom prezenta situația internă prin comparare cu modelul pre­zentat la §4 și cu situația în dreptul UE; de asemenea, vom încerca să înțelegem în ce măsură stadiul actual de legiferare răspunde cerințelor intrinseci și extrinseci de raționalitate.

În ceea ce privește cerințele intrinseci, plecăm de la presupoziția că, cel puțin la nivel declarativ, scopul legiuitorului este dat de protecția (cel puțin a) celor patru valori juridice amintite (pe scurt, dreptul celor vătămați de act, dreptul la apărare al celor interesați de menținerea actului, legalitate și stabilitate). Raportat la acest scop, mijloacele folosite de legiuitorul național sunt greu de înțeles. 

Astfel, s‑a arătat (vezi mai sus, §4) că excepția de nelegalitate își are rațiunea de a fi în verificarea legalității actelor administrative cu caracter normativ, nu a celor cu caracter individual, pentru care acțiunea în anulare este în principiu suficientă. În același sens, art. 277 TFUE stabilește expres că obiectul excepției de nelegalitate este dat de un act cu caracter general. Or, în dreptul intern, potrivit art. 4 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, obiectul excepției este dat de actele administrative cu ca­racter individual, cele cu caracter normativ fiind excluse expres, verificarea lega­lității lor fiind posibilă doar pe calea acțiunii în anulare. Este adevărat că legiuitorul național este liber să aleagă această cale, dar atunci, din motive tehnice, de rațio­nalitate intrinsecă, pentru a proteja toate cele patru valori, este logic constrâns să dea acțiunii în anulare efecte inter partes (vezi nota 16); or, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004, efectele anulării se produc erga omnes. Aceasta înseamnă că în dreptul intern, spre diferență de cel al UE, mijloacele de protecție a stabilității raporturilor juridice – și, corelat cu aceasta, a dreptului la apărare al celor interesați de menținerea actului – sunt inadecvate.

În al doilea rând, lipsa unui termen care să limiteze în timp exercițiul acțiunii în anularea actelor administrative normative (așa cum este cazul cu art. 263 TFUE) elimină complet aceleași două valori fundamentale. Cititorii sunt invitați să se gân­dească la următoarea situație: un regulament, act administrativ cu caracter nor­mativ, dă naștere la drepturi și obligații pentru o anumită categorie de persoane. Una dintre acestea, nemulțumită de obligațiile care îi revin, cere anularea regu­lamentului la câțiva ani după intrarea lui în vigoare, timp în care s‑au stabilizat un mare număr de raporturi juridice între autoritatea emitentă și celelalte persoane vizate de regulament. Să spunem că persoana reclamantă, judecându‑se în contra­dictoriu cu autoritatea emitentă, obține anularea regulamentului pentru că a fost emis fără un aviz obligatoriu, hotărârea judecătorească fiind obligatorie erga omnes de la data publicării ei în Monitorul Oficial. Stabilitatea raporturilor juridice în care erau părți celelalte persoane, raporturi născute pe parcursul anilor în care regu­lamentul a fost în vigoare, este eliminată fără ca aceștia, mulțumiți de regu­lament (din punctul lor de vedere, actul este legal), să fi avut posibilitatea să se apere (este adevărat, ar fi putut face cereri de intervenție, dar numai sub dubla condiție: să fi știut de acțiunea în anulare, iar cererile să fie admise; or, nu este deloc sigur că aceste condiții ar fi îndeplinite pentru fiecare persoană în parte; este suficient un singur caz în care una dintre cele două condiții nu se realizează pentru ca argumentul pe care îl susținem să își păstreze relevanța, deoarece drepturile fiecăruia contează într‑o societate democratică, supusă domniei legii). De asemenea, s‑ar putea susți­ne, urmând raționamentul Curții Constituționale, că stabilitatea nu poate pro­mova un drept prin intermediul unei ilegalități, dar de unde știm cu siguranță că regu­lamen­­tul este nelegal, dacă nu am ascultat toate argumentele pro și contra legali­tă­ții. Este posibil ca argumente mai bune în apărare să arate că avizul nu era obliga­toriu, ci facultativ, sau chiar că nu era necesar niciun aviz^[19]. Experiența ne‑a învățat că cei mai buni gardieni ai legalității nu sunt întotdeauna autoritățile emitente^[20], ci persoanele interesate de menținerea actului. 

În realitate, credem că rațiunea imediată (causa proxima) care susține dispoziți­ile art. 4 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004 (în forma actuală) este extrinsecă mecanismului de verificare a legalității actelor administrative normative și constă în degrevarea instanțelor de contencios administrativ, multe dintre ele copleșite de numărul mare al cauzelor aflate pe rol^[21]. S‑a încercat, probabil, protejarea altei valori, de asemenea fundamentală într‑o societate guvernată de domnia legii, și anu­me calitatea actului de justiție (afectată de supraaglomerarea instanțelor). Această valoare poate intra în conflict – și deseori chiar o face – cu o alta: liberul acces la justiție. Legiuitorul nu este într‑o poziție comodă, mai ales dacă nu are mij­loace sau nu urmărește creșterea capacității administrative a instanțelor de a soluționa cauzele într‑un termen rezonabil, la un nivel de calitate acceptabil, și/sau dacă nu gândește un sistem de filtre între justițiabili și instanțe care să degreveze instanțele de contencios administrativ (de exemplu, prin reglementarea cheltuielilor de judecată față de stat, în cazul respingerii excepțiilor de nelegalitate).

De asemenea, credem că există și o rațiune extrinsecă mediată (causa remota) care rezultă dintr‑o anumită tradiție. Înțelegerea situației actuale impune concen­trarea atenției nu atât asupra a ceea ce este prezent, cât mai ales asupra a ceea ce lipsește din această tradiție, respectiv principiul stabilității (securității) raporturilor juridice. Deși nu am făcut o verificare exhaustivă, în doctrina mai veche nu este întâlnit. De asemenea, este semnificativ că principiul nu este cuprins în Constituția din 1991, nici chiar după modificările din 2003, ceea ce a forțat Curtea Constituțio­nală să se alinieze Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene pe cale de interpretare (vezi nota 10). Ne‑a luat ceva timp să recunoaștem importanța acestui principiu și ne va lua încă și mai mult să îl integrăm în gândirea noastră juridică și să îl armonizăm cu celelalte valori fundamentale, mai ales că, așa cum ne învață experiența, valorile intră în conflict. Or, fără acest principiu sunt slabe motive să limitezi în timp acțiunea în anularea actelor administrative cu caracter normativ. 

Ne‑am abătut însă de la tradiție în ceea ce privește obiectul excepției de nelega­litate care întotdeauna a fost dat (și) de actele administrative cu caracter normativ. Este meritul Înaltei Curți că până la excluderea expresă a acestor acte din obiectul excepției de nelegalitate, mai exact în perioada 2007‑2013, le‑a menținut pe cale de interpretare. 

Indiferent însă de aceste rațiuni extrinseci, ceea ce vrem să subliniem în pre­zentul articol este destructurarea dramatică a logicii interne a mecanismului de protecție, ceea ce, credem noi, „obligă” legiuitorul să regândească instituții impor­tante ale dreptului administrativ.

În ceea ce privește controlul judecătoresc al legalității actelor administrative cu caracter individual, acțiunea în anulare este dublată de excepția de nelegalitate. S‑a arătat, potrivit modelului‑tip construit la §4, că o astfel de reglementare nu este necesară (în dreptul UE excepția de nelegalitate poate să aibă ca obiect exclusiv actele normative). Dacă însă se optează pentru ea, devine necesar ca cele două instituții să fie coordonate, astfel încât să nu dea naștere la dificultăți de interpretare și la instabilitate juridică. Or, nici în acest caz legislația internă nu excelează în calitate. Astfel, acțiunea în anularea actelor administrative individuale este limitată de termenul de prescripție de 6 luni și de termenul de decădere de un an [art. 11 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 554/2004], pe când verificarea legalității actului pe cale de excepție poate fi făcută oricând în cadrul unui proces [art. 4 alin. (1)], ceea ce pare să trimită, pe de o parte, la „în oricare fază a procesului” (fond, apel, recurs), iar, pe de alta, la „oricând în limita termenului de prescripție a dreptului de a porni acțiunea principală”, care de obicei este mai lung de 6 luni sau un an. 

Apar astfel cel puțin două probleme de interpretare (nu mai punem la socoteală problema deja rezolvată prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept^[22]). În primul rând, interpretând literal cuvântul oricând, rezultă că excepția poate fi invocată și în interiorul termenului de 6 luni sau maximum un an în care poate fi exercitată și acțiunea în anulare; în acest caz, ar fi fost binevenită reglementarea obligației de a alege între cele două (electa una via non datur recursus ad alteram), pentru a nu se ajunge la contradicție între hotărârile judecătorești^[23].

În al doilea rând, cuvântul oricând pare să lase deschisă posibilitatea invocării excepției și după împlinirea termenelor de 6 luni și un an; dacă ar fi însă așa, dispo­zițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 care reglementează aceste terme­ne ar fi lipsite de efect; într‑adevăr, partea interesată, care poate fi destinatarul actului sau un terț, le poate neglija și se poate apăra de efectele actului pe calea unei acțiuni separate. De exemplu, un terț nemulțumit de edificarea unei construcții lasă să treacă termenele de 6 luni și un an de la data luării la cunoștință de existența autorizației de construire și promovează o acțiune în demolarea construcției în cursul căreia, la apărarea pârâtului întemeiată pe respectiva autorizație, invocă excepția de nelegalitate a autorizației, argumentând că excepția poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, al oricărui proces, în limita termenului de prescripție pentru acea acțiune. Pentru a elimina astfel de situații abuzive, în doctrină s‑a propus interpretare contrară celei ad litteram, arătându‑se că actele administrative cu caracter individual pot face obiectul excepției de nelegalitate numai dacă nu au putut face obiectul controlului judecătoresc direct^[24]. Suntem întru totul de acord cu această interpretare, deși adăugăm că atât destinatarul actului, cât și terții au întotdeauna la dispoziție acțiunea în anulare; acest drept le este conferit de art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu condiția să fie exercitat în termenul legal de 6 luni sau, după caz, un an. Singura diferență între destinatari și terți (bineînțeles, în limita chestiunii discutate) se referă la data când încep să curgă termenele de 6 luni și un an prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004. Consecința este aceea că întot­deauna excepția va putea fi invocată în același termen în care putea fi exercitată și acțiunea în anulare. De aceea, afirmăm că utilitatea ei este extrem de redusă, rezultând din scurtarea duratei procesului (deoarece în prezent excepția reprezintă o chestiune prealabilă de competența instanței în fața căreia este invocată, astfel încât nu se mai ajunge la suspendarea judecății). Totuși, pentru acest mic avantaj procesual se plătește un preț ridicat, deoarece excepțiile de nelegalitate sunt jude­cate de orice instanță, indiferent de specializare, putând astfel să se ajungă la prac­tică judiciară neunitară. În plus, se poate pune și problema calității actului de justiție în condițiile în care instanțe specializate în alte materii decât contenciosul adminis­trativ sunt chemate să folosească pentru soluționarea excepției un instrument juri­dic specific contenciosului administrativ, și anume principiul ierarhiei actelor nor­mative; aceasta, în cazul în care realizează că trebuie să folosească acest instrument.

§7. Concluzii

Prezentul articol tratează succint o temă care, datorită importanței ei teoretice și practice, revine în mod constant în atenția doctrinei și este inevitabilă în practica judiciară^[25]. Nu ne‑am propus aici să facem o sinteză a tuturor informațiilor rele­vante sau să rezolvăm un set de probleme de drept administrativ, deși, inevitabil, am atins cu mai mult sau mai puțin succes și aceste aspecte. Intenția principală, directă și imediată a fost să punem în ordine elementele mecanismului de control al legalității actelor administrative tipice, mecanism care este general și abstract, o idee în uni­versul ideilor juridice. Intenția secundară, indirectă și mediată are însă o bătaie mai lungă și este de natură metodologică: am urmărit să prezentăm o viziune arti­culată din care să rezulte că înțelegerea în profunzime a unor instituții juridice presupune o analiză care împrumută concepte din domenii exterioare dreptului. Partea istorică (pe care regretăm că nu am avut timpul, mijloacele și spațiul să o dezvoltăm) nu constă într‑o simplă înșiruire cronologică de fapte (deși este și aceasta), ci implică o grilă de lectură menită să pună în lumină ceea ce am numit rațiunile extrinseci ale celor două instituții de drept. Până la urmă, în discuție sunt gândirea juridică, crearea unui vocabular care să permită exprimarea unor nuanțe noi într‑o problemă veche, precum și indicarea unei perspective care să ajute dez­baterea să meargă mai departe.

Note de subsol

^[1] Tema prezentului articol nu este întâmplător aleasă pentru a omagia împlinirea a 30 de ani de către Institutul Național al Magistraturii (INM). Judecător, cu o activitate neîntreruptă de peste 19 ani în instanță, dintre care 10 au fost dedicați contenciosului administrativ, am soluționat nenumărate acțiuni în anularea actelor administrative și excepții de nelegalitate. Nu am avut însă niciodată timpul necesar să reflectez în profunzime asupra acestor instituții fundamentale ale dreptului administrativ și nici asupra legăturii lor cu principiul separației și echilibrului puterilor în stat, cu principiul legalității și cu cel al stabilității (securității) raporturilor juridice. În calitate de formator cu normă întreagă, INM mi‑a oferit posibilitatea (deoarece aceste instituții juridice se predau auditorilor de justiție din anul I) și un relativ răgaz (în comparație cu instanța) să înțeleg despre ce este vorba. Acest articol reprezintă varianta prescurtată a rezultatului la care am ajuns până în prezent și care – deși nu am avut deloc această intenție, mergând ca orice magistrat onest acolo unde mă duce gândul, atent să înlătur orice posibile erori și prejudecăți – nu aruncă o lumină prea favorabilă asupra reglementării naționale.

^[2] Folosim denumirea actuală a principiului. Inițial, el se numea simplu „al separației puterilor” și, cel puțin în Franța și în țările care au urmat modelul francez, a fost înțeles ad litteram, excluzând inițial orice amestec al puterii judiciare în afacerile administrației (de exemplu, în perioada imediat următoare Revoluției din 1789). În forma lui cea mai strictă apare, probabil, la Montesquieu, dar modelul teoretic propus de acesta nu s‑a regăsit ca atare niciunde în realitate („The most obvious instantiation of the theory – a pure Montesquian model of three distinct organs independently exercising power – has not been wholly reproduced in the institutional architecture of any modern state” – E. Carolan, The New Separation of Powers. A Theory for the Modern State, Oxford University Press, 2009, p. 18).

^[3] Excepția de neconstituționalitate se aseamănă cu excepția de nelegalitate, deoarece ambe­le sunt chestiuni premergătoare soluționării unui litigiu (prima reprezintă o chestiune preju­dicială, iar cea de‑a doua, în prezent în dreptul intern, o chestiune prealabilă), având drept scop verificarea faptului dacă o normă juridică (o regulă de drept) incidentă într‑o cauză litigioasă aflată pe rolul unei instanțe (în cazul excepției de nelegalitate) sau care are legătură cu cauza (excepția de ne­constituționalitate) se va aplica sau nu în cauză. Din punct de vedere al efectelor, excepția de neconst­i­tuționalitate se aseamănă însă cu acțiunea în anulare a actelor administrative norma­tive, deoarece ambele tind să scoată erga omnes din ordinea juridică o regulă de drept.

^[4] C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a 2‑a, anastatică, Ed. Universul Juridic, București, 2019, p. 79. 

^[5] În ceea ce ne privește, considerăm că înțelesul strict dat principiului separației puterilor în stat s‑a aflat la originea tribunalelor administrative care, în ciuda denumirii, nu țineau de puterea judiciară, ci erau „tribunale” în cadrul executivului, inițial complet integrate acestuia, iar ulterior independente de administrația activă, dar tot în cadrul puterii executive. De aceea, Belgia, după dominația franceză și apoi olandeză, având experiența unui executiv opresiv, nu a instituit astfel de tribunale administrative, ci a preferat să ofere instanțelor de drept comun posibilitatea veri­ficării legalității actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate. Cu o istorie diferită, se pare că România a avut totuși o sensibilitate asemănătoare (în România au existat tribunale admi­nistrative și un Consiliu de Stat după model francez doar o foarte scurtă perioadă de timp, între 1864 și 1866).

^[6] C.G. Rarincescu, op. cit., p. 80.

^[7] Ibidem, p. 82‑83.

^[8] Ibidem, p. 88‑89.

^[9] Pentru unele detalii privind istoria acțiunii în anulare, vezi expunerea profesorului C.G. Rarincescu în lucrarea mai sus citată, capitolele dedicate evoluției contenciosului adminis­trativ român. De asemenea, în special pentru perioada ulterioară anului 1948, vezi A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2005, p. 509‑521 și urm. Pentru informația legată de istoricul acțiunii în anulare am folosit aceste două tratate. Scurtele comentarii legate de principiul echilibrului și separației puterilor în stat îmi aparțin.

^[10] Vezi, de exemplu, Decizia Curții Constituționale nr. 404 din 10 aprilie 2008 (M. Of. nr. 347 din 6 mai 2008): „(…) Curtea reține că principiul stabilității raporturilor juridice, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa”.

^[11] Ibidem.

^[12] Cu anumite excepții rezultate din interpretări restrictive ale art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004), referitoare la posibilitatea invocării limitate a excepției de nelegalitate a actelor administrative individuale. Limitarea este sau temporală (excepția poate fi invocată doar în interiorul termenului în care actele puteau fi contestate prin acțiunea în anulare), sau prin obiect (excepția poate privi doar actele administrative individuale care nu puteau fi atacate prin acțiune directă). Aceste interpre­tări, despre care vom vorbi mai jos, sunt însă controversate în practica judiciară.

^[13] Dezaprobând prima viziune, nu vom critica instituții sau persoane, deoarece o astfel de perspectivă nu ține de specificul magistraturii, așa cum o înțelegem noi. De asemenea, aprecierea celei de‑a doua nu înseamnă o suspendare a spiritului critic. În ambele cazuri nu ne străduim decât să înțelegem.

^[14] De la numele teologului și filosofului medieval William Occam (sau Ockham). Principiul afirmă că entitățile de orice fel (în cazul nostru cele juridice) nu trebuie multiplicate peste ceea ce este necesar. 

^[15] Bineînțeles, există diferențe semnificative de efecte juridice, dar chestiunea nu ne intere­sează aici.

^[16] Tehnic vorbind, ar mai exista o posibilitate de rezolvare a problemei protecției tuturor celor patru valori juridice, și anume reglementarea unei acțiuni în anulare care să poată fi exercitată pe toată durata de existență a actului administrativ normativ, dar cu efecte inter partes. Relativitatea efectelor hotărârii judecătorești și efectul pozitiv al lucrului judecat ar completa în acest caz mecan­is­mul de protecție. Deși posibilă, soluția nu pare de dorit, deoarece este logic contrain­tui­tivă: un act administrativ normativ ar putea fi anulat de nenumărate ori și totuși ar continua să existe (un fel de die hard juridic).

^[17] Le reamintim rapid: necompetență, încălcare a unor norme fundamentale de procedură, încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestuia ori abuz de putere.

^[18] Distincția între reclamanți privilegiați și neprivilegiați și condiția pusă reclamanților nepri­vilegiați – respectiv de a fi destinatarii actului sau, dacă sunt terți, ca actul să îi privească direct și individual sau, în cazul actelor normative, ca actul să îi privească direct și să nu presupună măsuri de executare – sunt specifice dreptului UE. Distincția nu se confundă cu cea din dreptul intern între contenciosul obiectiv (care poate fi promovat doar de anumiți reclamanți, îndrituiți să invoce doar nelegalitatea actului) și cel subiectiv (care poate fi promovat doar de reclamanții care, pe lângă nelegalitate, mai trebuie să dovedească și vătămarea unui drept sau interes legitim).

^[19] Nu există soluții corecte fără o motivare adecvată. Altfel spus, orice soluție juridică este relativă la motivare. Această poziție este opusă celei în care soluțiile juridice sunt corecte în mod absolut, independent de motivare (motivarea nu face decât să devoaleze corectitudinea soluției). În ceea ce ne privește, această din urmă poziție este eronată. Chiar și atunci când suntem de acord cu o soluție complet nemotivată, asta se întâmplă pentru că „vedem” noi motivarea care lipsește. În plus, dacă poziția „absolutistă” ar fi corectă, un judecător nu ar mai trebui să asculte argumen­te­­le părților, odată ce „a văzut” soluția la o problemă juridică. Chestiunea merită o discuție sepa­rată.

^[20] Ne putem imagina chiar situații în care interesul lor este același cu al reclamantului, respectiv anularea propriului act. Sunt dese cazurile în care funcționarii care pregătesc apărarea (întâmpinare, concluzii) au aceleași interese cu reclamantul/reclamanții. În unele cazuri, din acest considerent apărarea este destul de slabă.

^[21] Din experiență știm că în multe tribunale și curți de apel nu era ședință de judecată fără câteva dosare având ca obiect „excepție de nelegalitate act cu caracter normativ”. Din discuții personale am aflat că aceeași era situația și la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

^[22] M. Of. nr. 104 din 7 februarie 2017.

^[23] Soluția a fost dată de instanțe, pe cale de interpretare. Vezi I.C.C.J., dec. nr. 1626/2015, accesibilă pe www.scj.ro, apud A. Trăilescu, Al. Trăilescu, Legea contenciosului administrativ. Co­mentarii și explicații, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p. 99‑100.

^[24] Vezi A. Trăilescu, Al. Trăilescu, op. cit., p. 96. Dacă partea care invocă excepția de nelega­litate a avut cunoștință de existența actului administrativ [cu caracter individual] și nu a înțeles să îl atace pe cale directă în termenul și procedura prevăzute de lege, excepția trebuie respinsă ca inadmisibilă întrucât aceasta nu reprezintă un substitut al acțiunii directe, ci o procedură subsidiară care se justifică numai în cazul în care, din motive neimputabile, cel vătămat nu a putut uza de acțiunea în anularea actului nelegal.

^[25] Am remarcat publicarea în ultimii ani a unor monografii dedicate excepției de nelegalitate, ceea ce este încurajator și binevenit: vezi R.L. Dornean Păunescu, Excepția de nelegalitate, Ed. Uni­ver­sul Juridic, București, 2017 și C.D. Stoian, Excepția de nelegalitate a actului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2017. Pentru o trecere în revistă a doctrinei, a deciziilor Curții Constituționale și Înaltei Curți de Casație și Justiție, vezi G. Bogasiu, Legea contenciosului admi­nistrativ comentată și adnotată, Ed. Universul Juridic, București, 2022 și A. Trăilescu, Al. Trăilescu, op. cit. Special pentru deciziile Curții Constituționale, vezi C.S. Săraru, Legea contenciosului admi­nistrativ nr. 554/2004. Examen critic al Deciziilor Curții Constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2015. Bineînțeles, enumerarea ar putea continua.